“楓橋經驗”視野下的鄉鎮執法檢察監督

王由海 余釗飛

摘 要：“楓橋經驗”是我國基層社會治理的典范，是解決村民糾紛的有效模式。面對社會矛盾的變化，“楓橋經驗”與時俱進，從對平等主體之間的糾紛化解，擴大到對行政違法行為導致的“官民糾紛”的有效化解與我國當前檢察改革中強化檢察權對行政權的監督范式轉變不謀而合。傳統的行政檢察監督局限于行政訴訟監督，我們應建立全面的行政檢察監督體系，積極推進檢察實踐與“楓橋經驗”的對接融合，立足于行政檢察監督，在拓展檢察職能中不斷豐富“楓橋經驗”的檢察元素，在參與基層社會治理中不斷創新發展新時代“楓橋經驗”的內涵。

關 鍵 詞：“楓橋經驗”；行政執法；檢察監督；基層社會治理

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）11-0057-07

收稿日期：2018-08-16

作者簡介：王由海（1993—），男，浙江溫州人，華東政法大學碩士研究生，研究方向為憲法學、行政法治、基層法治；余釗飛（1981—），男，浙江諸暨人，杭州師范大學沈鈞儒法學院副教授，研究方向為法制史、“楓橋經驗”與基層治理。

基金項目：本文系國家社科基金項目“楓橋經驗與自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系研究”的階段性成果，項目編號：18BFX001。

我國鄉鎮政府作為國家權力向基層延伸的神經末梢，擔負著提供基本公共服務與公共治理功能。鄉鎮日常事務繁雜，行政執法活動伴隨著工商、稅務、國土等行政執法派出機構的設置而在基層展開。執法主體履行職責的好壞直接影響到當地居民的日常生活。近年來出現的暴力拆遷、城管暴力執法以及信息不公開等現象，其背后往往存在對行政執法活動監督的缺失。其中，檢察機關對行政機關的行政違法行為的監督乏力現象，正是本文希望解釋與解決的問題。本文的論證基于兩個中心考量：一方面，在歷次檢察改革中，最高人民檢察院強調要優化檢察權配置，實現由訴訟監督向一般監督權轉向，強調對行政權的監督，強化法律賦予檢察機關的法律監督職能；另一方面，“楓橋經驗”與時俱進，從對平等主體之間的糾紛化解，擴大到對行政違法行為導致的“官民糾紛”的有效化解。“楓橋經驗”的治理模式給基層社會治理提供了很好的經驗，也為檢察機關提供了監督行政執法、參與基層治理創新的新途徑。因為新時代“楓橋經驗”的一個突出亮點是在黨的領導下，以開放性架構吸納各方力量參與社會治理，形成分工負責、良性互動的治理模式，實現優勢互補、無縫協作。

一、鄉鎮行政執法：“越位”與“缺位”

作為公權力向農村延伸的神經末梢，鄉鎮政府的職能定位是基層社會綜合管理的關鍵。2006年，浙江省基本明確了鄉鎮政府的8項職能，鄉鎮政府的工作重心從過去的直接辦企業、抓生產經營等具體事務，轉移到加強政策規劃引導、提供公共服務、營造發展環境和維護社會穩定上來。基層政府開始向服務型、法治型政府邁進。[1]鎮政府的機構設置主要有兩大類，一類是鄉鎮內設機構，分管民政、司法、農業、文化教育等，浙江省的一大創新是在鄉鎮黨委政府內設置綜合性辦公室，主要是黨群辦、經濟發展辦、綜治辦等，將社會保障、文化體育服務、村鎮建設等職能進行整合，方便執法與提供公共服務。另一類是上級政府在鄉鎮的派駐機構，即所謂“七站八所”，它們一般受縣級政府與鄉鎮政府的雙重領導。伴隨著工商、稅務、國土等行政執法派出機構的設置延伸到農村基層，不同行政執法主體出現不同程度的濫用行政執法權現象，表現為行政執法的“越位”與“缺位”。

鄉鎮政府“越位”主要表現在部門權力上收，責任下放，鄉鎮政府許多行政執法活動缺乏必要的法律授權，但在網格化的管理體系中，具體執法活動卻交給了鄉鎮政府，造成鄉鎮政府缺乏行政執法職權，卻要承擔行政管理責任，比較典型的是征地拆遷。依據《土地管理法實施條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規定，被征收土地由所在地的市、縣人民政府組織實施，鄉鎮無房屋拆遷的執法權。但實踐中，鄉鎮政府經常成為拆遷的行政執法主體。鄉鎮政府本應該是貫徹國家意志，但在現行土地管理制度下，卻不得不維護和實現上級政府（主要是縣級政府）的官僚利益。[2]必須指出的是，征地拆遷、社會保障、行政登記等直接關涉到公民的財產權利，如果行政執法活動缺乏法律依據或者暴力執法，極易發生沖突導致維穩成本的激增。據統計，2007年楓橋鎮全鎮維穩工作人員已達到9600多人，約占總人口的10%，2009年楓橋綜治費用投入是327萬元。[3]有些執法主體在機構職能調整后，不再承擔此項職能或未得到授權，但仍然變相地進行相關檢查、處罰等執法行為。此外，鄉鎮執法隊伍中在崗在編人數偏少，執法力量相對薄弱，大部分都是編外合同制協管人員，不具備行政執法資格。根據《中華人民共和國行政處罰法》規定，行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，但部分鄉鎮執法中隊僅有一到兩名在編人員，根本無法滿足執法需求。

鄉鎮執法活動中的“缺位”表現為兩個方面：一方面，執法部門把大量人員設置在機關，基層執法力量不足，公民合法權益被侵害時公權力保護缺位；另一方面，在推進鄉鎮綜合執法改革中，市縣執法部門簡政放權缺乏科學考量。如將食品藥品生產經營、環境保護等一些專業技術較強以及需要特定的化驗檢驗設備的執法權限下放鄉鎮，但鄉鎮執法隊伍并不具備獨立執法的能力，無形中造成和市級行政機關行政執法脫節，造成監管的真空。數據顯示，2005年6月至7月，在違法違規用地及違章建筑專項清理中，楓橋國土所共查處違法用地435戶，面積39507平方米。面對如此繁巨的執法數量，鄉鎮執法人員疲于應付。此外，鄉鎮政府管理體制方面，到2008年前后，諸暨各個鄉鎮內設機構均設立“四辦三中心”，此外還有“七站八所”。從表面上看，行政管理體制基本機構齊全，工作職能明確，但在實踐推進過程中，基層行政管理體制中的“條塊分割”態勢明顯，出現相互推諉，爭功推過現象，多個部門聯合執法協調困難，尤其是在信訪維穩、土地征收領域，存在多頭管、管不全的頑疾。行政執法機構應為而不為，隨意放棄職責，集中表現在環境、房屋拆遷、生態資源保護等領域。

因此，應以適當方式賦予鄉鎮政府在鄉鎮建設、土地征收、公共衛生、環境保護、社會保障等方面的管理職能。繼續推進鄉鎮綜合執法改革，將各類派出機構、分支機構的執法力量、執法資源繼續整合，從縱向為主的專業行政執法向鎮主導的“塊塊為主”的區域綜合執法轉化，努力在農業、文化、旅游、市場監管等領域實現“一支隊伍管執法”，將鄉鎮政府的行政執法活動全面納入法治軌道。

二、鄉鎮執法檢察監督體制改造之考量：以行政權監督轉向為視角

（一）傳統行政檢察監督之困境

在我國，檢察機關依法獨立行使法律監督權，不受行政機關干涉。但在傳統認識上，人們習慣將行政檢察監督理解為行政訴訟監督。有學者認為，行政檢察監督是基于行政訴訟的監督制度，其監督對象應當包括人民法院及審判人員，行政訴訟參與人，與被訴行政行為有關的其他行政機關、組織和個人。[4]筆者認為，存在這種認識的主要原因源自行政檢察的運行機制：檢察機關的法律監督主要通過訴訟來實現；檢察機關主要圍繞訴訟與訴訟監督職能設置業務機構；檢察院中設立民事行政檢察部門，沒有專門設立行政檢察部門，也就有意無意的忽略了兩種監督職能的巨大差異，實際上把對行政主體監督局限于行政訴訟監督。從行政訴訟監督的角度來界定行政檢察概念，導致諸多弊端：⑴對行政訴訟以外的行政執法行為監督乏力，依照《行政訴訟法》規定，行政行為中很大一部分脫逸于司法監督，導致眾多行政執法活動難以納入法律監督范圍。⑵對行政違法行為監督不及時，偏向事后監督。訴訟過程漫長，公民合法權益損害不能得到及時遏制。這些弊端在對鄉鎮行政執法監督方面尤為明顯：在鄉鎮普遍設立了派出人民法庭、公安派出所、司法所，工商、稅務、國土等行政機關設置派出機構的情況下，我國檢察機關長期在鄉鎮一級缺乏派出機構，導致對鄉鎮行政執法監督闕如。2006年以后檢力下沉，開始探索在鄉鎮設立檢察室，但因法律地位不明確、缺乏強制監督手段等，無力應對鄉鎮行政執法點多面廣的情況，鄉鎮行政執法監督長期疲軟。因此，檢察權如何監督行政權，如何加強與行政執法相銜接，如何通過案件參與社會治理，都需要進一步摸索。

（二）當前鄉鎮行政檢察監督的現狀和問題

1982年憲法體制下，我國行政區劃包括國、省、縣、鄉四級，但實際運行中形成了國、省、市、縣、鄉五級行政區劃，人民法院、公安機關、司法行政機關等相應地設置了五個層級，在鄉鎮設立了人民法庭、派出所、司法所等，各種司法和執法活動已經延伸到基層。但基層檢察監督工作機構缺位，監督力量不足。鄉鎮檢察監督力量的缺位以及檢察工作的專業性和相對獨立性，導致基層群眾對檢察機關的職能和履職方式不甚了解，基層檢察監督渠道狹窄。由于缺乏有效的制約和監督，導致執法不嚴、不作為、亂作為、執法不公等侵害群眾合法權益現象時有發生。鄉鎮檢察監督在鄉鎮行政執法體系中的“缺位”，導致參與基層社會治理的方式方法有限，監督職能發揮不充分。

鄉鎮行政執法活動存在點多、線長、面廣等特點，鄉鎮行政執法站所眾多，行政系統的自主監督存在主體多元、程序繁瑣、監督乏力等弱點，行政執法的“越位”與“缺位”現象嚴重，極大影響了政府公信力，阻礙了法治政府建設的步伐。就檢察監督的依據而言，檢察機關對行政執法行為的監督存在著程序范圍不明確、監督手段乏力、監督機制不完善等弱點，難以拓展法律監督的廣度和深度。

（三）打造全面的鄉鎮行政檢察監督體系

法律監督是憲法賦予檢察機關的主責主業，因此，從檢察機關作為國家法律監督機關的地位出發，基于檢察權的行政法作用來理解和界定行政檢察，將其理解為檢察與行政之間的監督與被監督關系，更有利于科學、客觀地審視各種制度安排。[5]十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正。”因此，行政檢察制度要實現對行政權的監督轉向，加大對行政執法活動的監督；要不斷拓寬行政檢察監督的范圍，實現從過去單一的行政訴訟監督到行政檢察監督多元化的新格局。一個全面的行政檢察監督體系包括預防性監督、干預性監督以及參與性監督三個方面。

就監督方式而言，預防性監督主要是指檢察機關通過主動與有關行政機關建立經常性聯系，主動發現不當行政執法行為，充分發揮預防在監督行政違法行為中的作用。實踐中，行政機關基于自身執法的需要，邀請檢察機關參與監督、提供意見，檢察機關也可以主動開展監督。干預性監督指的是預防性監督沒有起到預期效果并且已經造成行政違法事實的情況下，檢察機關通過提出檢察建議、督促起訴，使得被監督的權力、需要保護的利益通過法律監督轉入正常的軌道。參與性監督主要指提起行政公益訴訟，行政公益訴訟又包括訴前程序與訴訟程序。對于基層行政執法檢察監督案件，經過了提出檢察建議、督促起訴等監督方式，如果行政機關在兩個月內仍未依法履行職責，并出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形，檢察機關應提起行政公益訴訟。

檢察機關對鄉鎮主體的行政違法行為監督又包括兩類：⑴對抽象行政行為的監督，指檢察機關對行政法規、規章以及規章以下具有普遍約束力的行政規范的合憲性、合法性所實施的審查、評議和督促等專項法律活動。[6]鄉鎮作為最低層級具有制發規范性文件的主體，它們制定的普通“紅頭文件”眾多，程序規范性差，經常擅自設定或擴大行政部門的權限、管理范圍、減損公民權利或增加義務。因此，需要加強對抽象行政行為的監督，在職權主體、內容合法性、程序規范性等方面展開監督。⑵對具體行政行為的監督。在我國，鄉鎮行政執法活動在環境保護、企業改制、征地拆遷、社會保障等方面引發諸多沖突，影響到公民的合法權益。因此，加強對具體行政行為的監督是加強對行政權監督的關鍵。對具體行政行為的檢察監督范圍應當包括與公民權利密切相關的具體行政行為、侵害國家和公共利益而缺乏必要行政相對人起訴的具體行政行為以及行政機關以罰代刑的行為等。[7]建立對行政違法行為的監督能夠完善行政檢察制度，彌補現行制度供給的不足。

三、檢察監督實踐的探索：基于楓橋經驗的對接與融合

面對當前社會主要矛盾的變化和新矛盾的浮現，“楓橋經驗”與時俱進，不斷地被賦予新的內涵，從對平等主體之間的“民間糾紛”化解，擴大到對行政主體違法行為導致的“官民糾紛”的有效化解。近年來，圍繞著“推進基層治理法治化”，浙江省檢察機關緊緊圍繞法律監督的主責主業，積極構建有效化解基層社會矛盾又避免混亂監督和職責重疊的行政執法監督機制，實現行政檢察監督與“楓橋經驗”的對接與融合。

（一）派駐基層檢察室：對接與融合的機構依托

以“七站八所”為代表的行政執法主體的行政執法活動關系著廣大人民群眾的切身利益，但檢察機關長期在鄉鎮缺乏固定的“陣地”，沒有派駐相應的機構和力量，導致鄉鎮行政執法活動監督主體力量分散，監督手段和監督力度不夠。[8]隨著城鎮化建設扎實推進，更多的行政權力被下移至鄉鎮，設置基層檢察室以對行政執法活動進行監督，極為必要和重要。

當前對行政違法行為的監督渠道狹窄，行政檢察監督以事后監督為原則，以事中監督為補充。我們需要將法律監督的關口前移，加大對行政行為的事前監督。實踐中，借鑒“楓橋經驗”的“矛盾不上交，平安不出事，服務不缺位”的理念，檢察機關設立鄉鎮檢察室。鄉鎮檢察室借助與基層政權零距離接觸優勢，并與派出法庭、司法所等基層司法和行政機關形成司法監督合力，關注社會風險防控，實現檢察資源向基層傾斜，延伸法律監督的觸角。

2010年以來，紹興市兩級檢察機關根據最高人民檢察院、浙江省人民檢察院的部署，結合本地實際，積極探索基層檢察室建設工作，全市設有9個檢察室，覆蓋56個鄉鎮、1231個行政村（社區）。諸暨則設有楓橋、店口兩個基層檢察室，負責轄區內司法、行政執法的法律監督。楓橋檢察室、店口檢察室通過寄發《職務犯罪風險提醒函》給相關單位，對執法人員的執法行為敲響警鐘，規范行政執法行為。紹興皋埠檢察室探索建立了“一二三四”工作體系，即通過公開一個監督電話，明確移案、處分兩項建議權，建立執法信息通報和重大案件咨詢、提請監督制、案件協查制三機制，明確《檢察意見書》《檢察建議書》《糾正違法通知書》和《督促起訴書》等四種監督手段，形成了符合基層特點的多元化監督格局。[9]基層檢察室作為行政檢察監督權向基層延伸的具體形式，能夠解決基層行政執法活動監督“缺位”與“越位”問題，有效推進基層政府事權規范化、法律化。據統計，兩年多來，檢察室人員300余人次下村走訪，全市檢察室共接待和處理群眾信訪920余人次，100余件因基層行政執法和司法引起的信訪問題經監督后妥善解決，獨立或協助化解矛盾糾紛330余起，開展法律咨詢1340人次。[10]

（二）行政公益訴訟監督：對接與融合的制度保障

行政公益訴訟是國家從法律監督的角度對行政權力制約監督的頂層設計，是檢察機關行使法律監督權的制度保障手段，可以在一定程度上解決基層行政檢察工作案件少、監督范圍窄、監督手段軟弱的問題。

楓橋的做法之所以能夠成為一項經驗，在于其重視制度建設、制度規范和制度運作。以落實行政公益訴訟為契機，2017年6月，紹興市檢察院組織了公益訴訟培訓，認真推動行政公益訴訟落地生根。諸暨市檢察院訴諸暨市環保局不當（怠于）履行職責行政執法監督案，便是成果之一，并被評為浙江民行監督優秀案例。實踐中，行政機關在環境保護執法中，處罰手段單一、一罰了之現象屢見不鮮，本案無疑給行政機關執法活動拉響警鐘。檢察機關還加強與相關行政機關的溝通協調，建立常設辦事機構，建立信息共享平臺，加強與行政執法機關對行政執法活動的溝通，督促行政機關依法履行行政職權。面對各種矛盾與融合，“楓橋經驗”為我們提供了一個語詞和實踐如何交錯并最終可能走向統一的制度樣本。[11]檢察機關應當充分借鑒“楓橋經驗”，為實踐行政公益訴訟監督提供經驗樣本。

（三）智慧檢務：對接與融合的重要支點

在“互聯網+”背景下，平臺治理的多元化和動態化深刻影響著未來社會治理的格局，并提出了新挑戰。“互聯網+” 背景下，強化智慧檢察應用，提高檢察監督環節“楓橋經驗”的信息化水平，便成為當前迫切的課題。2017年9月，在全國社會治安綜合表彰大會上，習近平總書記明確指出要推進社會治理系統化、科學化、智能化、法治化。諸暨作為“楓橋經驗”的發源地，近年來積極打造“互聯網+社會治理”的新模式，諸暨檢察院因勢而動，打造智慧檢務，以社會治理綜合信息中心為平臺，整合公安、民政、人力社保、教育、司法行政、衛計、安監、環保、工商、食品藥品安全等部門相關信息資源，實現信息互聯互通、共建共享，通過網上研判等方式對行政執法活動進行動態監管。諸暨市檢察院還通過多種渠道培養檢察人員的信息化水平：通過加強與阿里巴巴、銀行等企業的交流協作，邀請專家學者開展互聯網法律知識講座和專題研討，辦案人員赴企培訓等，為辦案中實現對大數據的精準分析研判、厘清法律關系打下堅實基礎。[12]楓橋鎮檢察室則依托楓橋鎮的綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務“四個平臺”，通過數據監控，依法監督交通違法、拆除違章建筑等基層行政執法行為。

浙江各地都在全力打造新時代“楓橋經驗”。桐廬縣依托“互聯網+”機制改革、以大聯動為核心、以大數據為支撐，打造智慧治理中心，通過智慧治理信息中心將政府掌握的人員機構、熱線電話、數據資源以及公共信息資源進行整合，[13]通過對大數據進行研判分析后，提前發現矛盾隱患，及時有效監督基層行政執法活動。蒼南縣檢察院通過與財政、環保等31個單位實現信息聯網，整合行政執法和司法等各類信息200萬余條，并通過實時共享、篩選分流兩種方式在聯網單位之間實現互聯互通。蒼南縣檢察院一方面建立行政執法預警機制，促進行政機關規范執法，另一方面仔細研判，深挖大數據背后的社會管理問題。[14]

“楓橋經驗”是具有中國特色的社會治理模式，是堅持有效防控、依靠群眾的多元治理體系，核心是有效化解矛盾糾紛。浙江省檢察機關在實踐中找準自身的職能定位，不斷豐富新時代“楓橋經驗”的檢察要素，實現了綠色司法與社會綜合治理的交相輝映。檢察機關在參與和融合“楓橋經驗”的實踐中，必須立足檢察職能，在拓展檢察職能中豐富“楓橋經驗”的檢察元素。檢察機關是社會公共利益的維護者，要踐行法律監督的主責主業，努力實現“化解矛盾、保障平安、服務到位”。新時期檢察監督，要不斷拓展檢察職能，創新思維方法，深入探索和諧司法的新路徑，為“楓橋經驗”提供更豐富的實踐內涵，實現從治理到善治的轉變。

【參考文獻】

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[11]汪世榮等.楓橋經驗：基層社會治理的實踐[M].法律出版社，2008.206.

[12]謝劍.“互聯網 +”背景下的“新楓橋經驗”——浙江省諸暨市檢察機關辦案實行“三分兩集中”[J].人民檢察，2017，（06）：67-69.

[13]張亞等.桐廬大數據主動查找糾紛隱患[N].法制日報，2018-04-13（09）.

[14]王一川.“楓橋經驗”檢察版的創新實踐[N].溫州日報，2018-04-13（06）.

（責任編輯：張 艷）

Procuratorial Supervision of Township Law Enforcement from

the Perspective of Feng Qiao's Experience

Wang Youhai， Yu Zhaofei

Abstract：“Feng Qiao's Experience” is a model for China's grassroots social governance and an effective model to solve villagers' disputes.At present，there are different degrees of “offside” and “vacancy” in the administrative law enforcement of township law enforcement.Faced with the changes of social contradictions，“Feng Qiao's Experience” keeps pace with the times，expanding from the dispute resolution between equal subjects to the effective resolution of “official-citizen disputes” caused by administrative illegal acts.In China's current procuratorial reform，the transformation of the supervision mode of procuratorial power to administrative power coincides with this.Traditional administrative procuratorial supervision is limited to administrative litigation supervision.We should establish a comprehensive administrative procuratorial supervision system.Procuratorial organs actively promote the integration of procuratorial practice and “Feng Qiao's Experience”，based on administrative procuratorial supervision，constantly enrich the procuratorial elements of “Feng Qiao's Experience” in expanding procuratorial functions，and constantly innovate and develop “Feng Qiao's Experience” in the new era in participating in grass-roots social governance.

Key words：“Feng Qiao's experience”；administrative law enforcement；procuratorial supervision；grassroots social governance