我國公共部門財務管理存在的問題與對策研究

葉 楊

（東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040）

0 引 言

公共部門財務管理的本質是對公共部門財務活動的計劃、組織、指揮和控制，以及對財務關系的協調，是公共部門運轉與管理中非常重要的一環。公共部門的財務管理有別于一般企業的財務管理，具有政策性強、以預算管理為中心、財務類型多樣化的特點，以政府財務管理為例，政府的財務管理有經費來源單一性、經費保障優先性、財務管理統一性、單位預算強制性和資金管理權的限制性這幾大特點。公共部門財務管理特性直接決定了其目標與任務的特殊性，我國公共部門的財務管理以加強公共組織預算管理，保證各項事業計劃和工作任務完成；強化收支管理，提高資金使用效率；加強資產管理，防止國有資產流失；建立健全財務制度，實現公共組織財務管理的規范化和法制化；加強財務分析與財務監督，保證公共組織各項活動的合理性與合法性為主要任務。財務關系猶如血脈，維持公共部門正常運轉。穩健透明的財務管理有助于提高公共部門的公信力，更好地服務于社會，然而當前我國公共部門的財務關系仍存在一些問題，亟待調整與解決。

1 我國公共部門財務管理存在的問題

1.1 公共預算的科學性有待提高

公共預算是公共部門財務管理的第一步，其基本功能就是通過公共資金的適度籌集和高效配置來保障公共物品的供給，從而確保公共經濟的核心功能能夠有效發揮。然而當前我國公共部門的財務預算卻有違這一基本功能，依靠財政撥款的各公共部門在預算時，并非以降本增效為第一宗旨，而是以擴大自己的代理權為目的，竭盡所能地通過各種方法調高本單位的財政預算，隨意修改財政預算用途，盲目設立各種獎勵性支出，以期獲得更多的財政撥款。這就造成公共預算的科學性缺失，在無形之中增加了冗余的財政支出，將財政壓力進一步向納稅人轉嫁，違背了公共部門力求公共效益最大化的原則。此外，我國公共預算管理方面的制度和法規有待完善，沒有一套具體成型且有實際操作規范的制度，長官意志與公共預算關聯過大，造成公共預算管理隨意性較強，甚至以權代法現象頻頻發生。

1.2 缺乏績效性公共財務管理導向

當前，公共財務管理分為兩種導向，一種是合規導向，另一種是績效導向。我國公共部門的財務管理以合規導向為主，要求在財務管理中必須嚴格遵照我國相關財務管理的法規和條例，更加關注如何防止做錯事，而不關注預算資金的使用績效和效果，從而容易形成重合規輕效果、重投入輕產出的一系列錯誤觀念，導致我國公共部門在財務管理方面缺乏績效性管理，評價標準、指標體系、監督機制和評價信息數據庫等尚需逐步建立和完善。同時，只算政治賬，不管經濟賬，是我國公共部門財務管理的一大問題所在，正是因為這個問題，政績工程、面子工程在各地層出不窮，綜合成本計算、活動成分析和成本趨勢分析流于形式。此外，各地公共部門只考慮支出的合法與否，以及財務管理是否合規，往往忽視了如此支出是否于民有意、于公有利。

1.3 投資及債務管理風險偏高

當前，我國公共部門投資及債務管理風險過高，地方政府財政赤字、背負巨額債務有逐漸擴張之勢，民間資本對政府的債務起訴案件屢見不鮮。一些公共部門由于財務委托以及責任不清晰，導致公共行為短期化嚴重、公共支出不合理、公共部門債臺高筑和公共部門財務危機重重，嚴重威脅財政的可持續發展，導致新一屆政府需要承擔往屆政府的巨額負債壓力，使財務運轉存在巨大的風險。此外，公共部門隱性債務風險也不應忽視，不良資產、運營性虧損也提高了公共部門的財務風險。總之，過度投資、債臺高筑直接威脅公共部門財務管理及運轉的健康有序發展，更影響了公共部門的公信力與在社會中的形象。

2 我國公共部門財務管理問題的形成原因

從宏觀角度來看，我國公共部門財務管理問題主要體現在公共經濟的內在矛盾，就是公共經濟中基于公共利益的集合屬性或因體制機制缺陷而致責任虛化，以及代理執行人出于自身利益而扭曲“委托-代理”本質聯系等，從而會妨礙實現公共經濟宗旨。著名的公共地悲劇、搭便車、政治周期、福利陷阱、塔西佗陷阱和主權債務危機等，都是這種負面效應的典型表現。同時，在經濟人的視角下，公共部門代理人存在逐利性，且委托人與代理人之間有信息壁壘，在逆向選擇和道德風險上，代理人采取的手段與委托人利益和目標存在差異，只能最終將損失轉嫁給委托人。

從微觀公共部門管理角度看，產生財務管理的原因有5個。第一，公共部門經濟責任劃分不明確，責任邊界不清晰，泛化嚴重，導致公共部門財務問題缺乏明確的負責人。第二，公共部門內部的管理職能和管理層級之間的主體權責劃分不清晰，責任鏈條劃分失衡，導致上下級間缺乏有效的監督。第三，公共部門財務管理問責機制不完善，監管乏力，缺乏績效考評。第四，公共財務立法有待完善，為公共財務全面提供法律保障，確保公共財務管理各個方面有法可依。第五，公共部門內部缺乏有效的監管，內部審計形式大于實質，缺乏有效的自我監督。

3 我國公共部門財務管理問題的解決原則

3.1 依法管理原則

公共部門在進行財務預算時必須要依法進行，嚴格根據《中華人民共和國預算法》，依法履行預算管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執行、預算調整、決算。

3.2 預算控制原則

公共部門要以零基預算法為切入點，收支統管，堅持預算控制原則，堅持收支平衡，合理制定公共預算，以提高社會效益為目的。

3.3 量入為出原則

公共部門在財務支出時切忌不可貪大貪多，追求面子工程，要開源節流，保持財務平穩運行，保持收支動態平衡。

3.4 效益原則

公共部門財務管理要立足于社會效益最大化原則，獲取并有效使用資金以最大限度地完成組織的社會使命，始終堅持公益性、效益型。

4 我國公共部門財務管理問題的解決對策

4.1 提升公共預算的科學性

公共部門財政預算首先應站在社會全局公益性的高度，提升公共預算的科學性，從公共財務管理的根本任務來把握和發揮自身的功能，不能僅僅局限于本體利益，只以狹隘的財務眼界來看待公共預算的功用。第一，在公共預算中，公共部門應該通過實行周期預算平衡政策，調節經濟周期波動幅度，從而保障宏觀經濟持續平穩地運行與發展。第二，公共部門在制訂公共預算草案時，尤其是在編制收入預算方面，必須要兼顧全體社會成員對有限的財政資源的需要，考慮民間經濟對經濟資源的需要。第三，在配置資源的支出預算方面，公共部門應當按照正確處理人民大眾的短期利益與長遠利益、整體利益與局部利益、根本利益與具體利益之間關系的原則，對社會公眾提出的公共需求按照輕重緩急進行優先性排隊，以實現公共物品供給結構的帕累托最優為最終目的。第四，各級公共部門要層層分解預算指標，逐級落實管理責任，做到權責分明，并確保收入預算要合規合法，嚴控人為擴大財務預算的行為。第五，建立完備的公共經費管理制度，嚴格實行公共部門預算經費開支審核，積極推進零基預算法，合理分配資金，發揮資金的最大效益。

4.2 公共財務管理要提高效率，以績效為公共財務管理導向

在進行公共財務管理時，公共部門要奉行效益至上原則，在此基礎上還要不斷降低公共部門的運營成本，提高產出效益，堅持公共財務管理的績效導向。公共部門不僅不干錯事，更應該干好事。基于委托代理理論，公共部門是人民的代理人，人民將權利讓渡給公共部門，就有責任、有義務來實現委托人的訴求，即提高公共財務的運用效率，實現公共利益最大化。因此，公共部門應著力提升公共財務管理的效率，要建立競爭的政府、有事業心的政府、受顧客驅使的政府、講究效果的政府，主張引進競爭機制，將競爭運用到公共服務提供領域，注重投入與產出，真正服務好社會。

在公共財務管理中，公共部門可以借助成本—效益分析法對公共活動的投入產出進行分析，引用績效評價對公共部門進行績效導向性管理，在預算時采用績效預算與零基預算相結合的預算編制方法體系。此外，公共部門還可以引進企業的管理理念，建立一套行之有效的競爭激勵系統，從而不斷提高公共財務效率。

4.3 公共財務投資量入為出，嚴控公共債務風險

公共部門在財務支出時，一定要遵循量入為出的原則，積極合理地解決公共債務存量，嚴控新增公共債務指標，在具體操作上，需要公共部門管理體系改變思維方式、轉變工作作風。首先，公共部門管理者應該樹立長遠的發展觀，摒棄短期政績觀，從領導思維上進行轉變。其次，在制度上有所轉變，要建立公共債務績效審計制度，債務責任落實到人，而不是每屆公共部門領導班子，從根本上緩解委托—代理關系造成的公共資源浪費。最后，積極推進分稅制改革，擴大地方財權，做到事權與財權匹配，降低公共債務風險。控制公共部門財務支出，為公共部門財務支出把關，進行有效的公共投資，制定嚴格的公共投資審計制度，是我國公共部門財務管理需要思考的一個問題，也是公共財務管理量入為出、降低債務危機的根本途徑

4.4 建章立制，完善對公共財務管理的監督

完善的規章制度是公共部門財務管理健康平穩運營的根本保障，為公共財務管理創造了良好的發展環境，用完善的制度來制約公共部門財務管理的方方面面，將權力關進制度的籠子里。第一，通過建立統一完善的公共財務管理制度，使公共財務管理的行為有規可循、財務規章有法可依，在公共財務管理的運行和管理中，強化制度和法規的約束力，提高公共財務的透明度，讓公共部門財務管理在陽光下健康運行，接受眾多主體的監督。第二，輿論監督在公共財務管理中起著不可磨滅的作用，是成本最低的監督與制約方式，公共部門要讓公眾參與到公共部門的財務監管中，促使監管主體多元化，督促公共部門注意自身財務管理的科學性與透明性，從而不斷提升財務管理質量和單位會計核算水平。

主要參考文獻

［1］周詠梅,王孟龍.公共組織財務管理基本理論初探［J］.經濟師,2012(7).

［2］趙俊.事業單位財務管理中的常見問題及對策分析［J］.行政事業資產與財務,2017(9).

［3］齊守印.基于公共經濟內在矛盾的國家治理機制研究［J］.財政研究,2017(4).