農村宅基地流轉現狀及其問題分析

王琪

（河海大學公共管理學院，南京210098）

引言

改革開放以來，我國工業化、城市化速度不斷加快，與此相應，它引起了一系列重大的社會經濟變遷，其中最重要的變遷之一是農村人口與土地關系的變化[1]。一方面，很多農村人口以各種方式進入城市工作、學習、生活，有相當一部分進城務工人員在城市里購買了房屋并定居在城市之中定居，這部分進城務工人員在農村的住房及其宅基地處于長期閑置狀態。另一方面，城市內部土地資源緊缺造成購買房屋成本持續增高，有相當一部分低收入人群購買房屋困難，他們迫切需要解決住房問題。所以說，農村宅基地和住房的大量荒廢和閑置既極大地影響了土地資源的利用率，又不符合我國土地資源緊張的現實要求。十一屆三中全會以來，農業用地法律制度變遷的基本趨勢是不斷增強農民土地權利，從延長土地承包期限到限制土地重新調整，農民土地權利排他性不斷增強，而且國家一直鼓勵土地承包經營權的流轉，但有關農村宅基地流轉的法律規定仍然十分薄弱，對農村房屋及宅基地采取了限制的態度。在城市近郊的農村，宅基地不僅可以滿足農村居民的居住需求，還可以充當商業性收入的經濟來源，這時候宅基地如果可以流轉，可以極大地提高農民財產性收入，進一步縮小城鄉居民收入。所以，探討農村宅基地流轉現狀及其存在問題，對于合理開發利用土地資源，使農村居民分享城市發展和土地增值帶來的收益，實現統籌城鄉發展具有十分重要的意義。

一、農村宅基地流轉現狀

1.農村宅基地流轉混亂，存在多樣的流轉方式。根據以往國內學者研究，存在較多農村居民自發流轉宅基地的現象，李文謙認為，目前我國農民房的自發流轉非常普遍，在經濟發達地區已經形成宅基地隱形交易市場[2]。與此同時，也產生了多種多樣的流轉方式。首先，農村集體組織之內村民宅基地的轉讓。按照現行的農村宅基地管理政策，農戶宅基地使用權只可以連帶其上建造的住房向同一集體內的其他農戶轉讓[3]，這樣的宅基地使用權的流轉是符合相關法律規定的，村民往往經過口頭協議、或者書面協議進行交易。其次，轉讓給村集體組織之外的城市居民。村集體組織經過統一整理、劃分本村建設用地、宅基地，在本村建設“小產權房”，村集體組織按照村民宅基地面積，在補償村民足夠的居住面積后將剩余房屋向社會出售，由于沒有像商品房一樣完整的產權，相對于商品房“小產權房”有價格優勢，這種方式的流轉不受法律保護。最后，自由租賃方式。這種情況主要發生于城鄉結合區，農村居民將自家多余住房租賃給求租者，出租房屋的農村居民直接與求租者就租期、租金達成書面或者口頭協議。相關文件不規范，為以后權利糾紛埋下了禍根。

2.農村住房及宅基地閑置率高。隨著我國經濟結構轉型，務農收入遠遠不能滿足農村居民日益增長的物質文化需求，進城務工成為農村居民提高自身生活水平的不二選擇。有的農村居民進城務工后經過多年的奮斗在城市購買住房定居后，農村房屋和宅基地就空閑了，由于宅基地退出的無償性，很多在城市定居的農村居民采取“不占白不占，不占就會吃虧”的態度，不愿意主動退出空閑的宅基地，又加之我國的《土地管理法》及其他相關法律的規定，宅基地使用權的流轉實際上是被限制在本集體經濟組織之內，限制了房屋和宅基地的流轉，造成農村內房屋和宅基地閑置率很高。有的農村居民繼承了父母的房屋，由于自己有新建造的房屋又常年不居住繼承的房屋而造成所繼承的房屋閑置；有的因宅基地管理混亂，亂占亂建，農民新建住房而舊房不拆，造成閑置。

3.相關法律模糊，但是為宅基地流轉留下政策空間。我國對于宅基地管理及其流轉相關法律法規寫得比較模糊，例如，我國于2007年10月1日生效的《物權法》雖然在第三編用益物權中設立第13章宅基地使用權，專章規定宅基地使用權，但只泛泛地簡述了宅基地的權屬問題、適用土地管理法等法律和國家有關規定。雖然宅基地使用權流轉具體規定并沒有涉及，但是為以后的制度改革留出了法律空間?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸稗r村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！彪m然沒有明確農村宅基地使用權可以流轉，但它間接承認了農村集體經濟組織內部村民之間相互轉讓的合法性。另外，國家也在不斷探索宅基地流轉各種方法，2008年10月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出了“依法保障農戶宅基地用益物權”，進一步在全國范圍內確立了保障農村宅基地流轉的政策導向[2]。地方各省也積極探索農村宅基地流轉方式，《蘇州市管理暫行辦法》規定：“進城農民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經濟組織的農民，將宅基地征為國有，由宅基地使用權人補辦出讓手續并按土地評估價的40%向政府補繳土地出讓金后入市交易?！边@使農民進城后，可以轉讓、出售農宅，其宅基地也可通過住宅置換中心自由轉讓[4]。

二、農村宅基地流轉存在的問題

1.限制農村宅基地流轉不利于城鄉協調發展。一方面，限制農村宅基地流轉主要是考慮到宅基地社會保障特性，出于保護農民生存權的目的。隨著國家經濟發展和市場經濟體制的日益完善，宅基地財產性功能已經大大超過保障性功能，大量農村居民進入城市，土地不像從前一樣是他們維持生計的唯一來源，他們可以在城市中通過多種途徑獲得更多收入，他們更傾向于在城市買房定居，農村房屋和宅基地如果可以通過流轉變成現金，可以為他們在城市購買住房，提高生活質量提供財產性支持。另一方面，從城市和農村居民處分房屋權利公平的角度來說，由于我國城市和農村的二元土地制度，即國有土地和集體土地，國家對城市居民出賣住房沒有任何主體限制，而對農村居民出賣房屋則設定了流轉主體限制，顯屬不公。我國《物權法》指出：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體平等的法律地位和發展權利?！币虼耍r民在處分自有住房及宅基地使用權方面應該和城鎮居民一樣享有平等的法律地位和權利。所以，為了改變我國城鄉二元體制現狀，統籌城鄉以促進城鄉協調發展，十八屆三中全會提出：“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果?！睘榱舜龠M農村經濟發展，國家進行了一系列的農業用地制度、農村建設用地制度改革，宅基地制度的改革也應提上日程，從而通過有序地放寬宅基地流轉制度及限制轉讓，從而讓廣大農民獲得更多財產性收益。

2.大量土地資源浪費，并且形成不規范的宅基地隱形交易市場。一方面，長期定居城市的農村居民的房屋、繼承父母的房屋，因為國家限制了宅基地的自由流轉，導致這些房屋處于廢棄、閑置狀態，農村建設新房而不拆除舊房屋也導致房屋利用率低，造成農村土地資源被浪費。另一方面，隨著工業化、城市化進程的加快，城市建設用地急劇擴大，產生了城市建設用地緊張、生存空間擁擠等一系列問題。就在這種城鄉土地供需矛盾的情況下，產生了宅基地隱形交易市場。造成這種市場形成的原因有兩點：第一，在農村有著兒女結婚成家后就要分戶的傳統，即使和老人一起居住但由于人口增多，要擴建房子，家中沒有這么多的建房土地，這就要求一部分農村居民需要以購買的方式從一些有空閑宅基地的村民手中取得。第二，隨著市場經濟的發展，商品房市場不斷擴大，房地產行業通過土地增值獲得巨大利益，靠近城市近郊的農村居民意識到土地的巨大價值，他們將多余的房屋或者由于進城定居而導致農村閑置的房屋賣給城市居民，加之城市商品房價格不菲，許多低收入群體買不起商品房，又有迫切的住房需求，就在這種推拉力互相作用的背景下，形成了大量農村宅基地流轉現象。這些宅基地隱形交易市場，沒有規范的法律法規管理，大部分農村房屋買賣都處于暗箱操作狀態，很多低收入的城市居民購買“小產權房”，只有極少數交易人進行房屋買賣登記，而且房屋轉讓、出租過程都不完整，沒有經過相關房地產部門的審批，導致法律糾紛頻發，損害了消費者的合法權益。

3.農村宅基地法律進程滯后于現實需求。雖然國家近些年出臺了關于農村宅基地相關法律文件，但是出于維持社會穩定目的，涉及眾多利益群體的重大改革一般會采用漸進性手段，改革幅度很小，治標不治本，總體來說有些法律條款滯后于現實要求。比如，十八屆三中全會指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行?！彪m然上述報告允許農民住房進行抵押、擔保、轉讓，目的在于幫助農村集體組織或者農村居民從正規渠道獲得貸款支持，但是現實情況是由于許多法律禁止農民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用權進行抵押獲得貸款，金融機構根本不愿意接受沒有土地作為抵押物的農村住房進行抵押，如果在急需資金時不能將宅基地和住房抵押或轉讓，對普通農民來說，依舊得不到來自正規金融機構的貸款支持，無奈之下還不得不接受高利貸的盤剝[5]。對于整個國家來說，中國農業金融體系還是不能建立起來，國家金融貸款類的惠農政策還是不夠全面，法律進程建設滿足不了現實需求。

三、農村宅基地流轉對策與建議

1.放寬農村宅基地流轉限制，建立規范有序的農村宅基地流轉市場。首先，雖然法律限制宅基地的流轉，但是農村宅基地子女繼承、居住地的遷移等因素客觀上形成了對農村房屋、宅基地買賣、租賃的“市場化”要求，形成了很多農村宅基地隱形交易市場，放寬宅基地流轉的限制也是順應社會主義市場經濟供需雙方的要求，國家要利用這種交易市場并且引導它向更規范、更系統的方向發展，建立有序地農村宅基地流轉交易市場，密切監管，允許農村宅基地使用權進行流轉，承認隱形的流轉，使得隱形市場顯性化，放寬對農村宅基地流轉主體限制，應當允許農村居民面向其他經濟組織成員或者城鎮居民轉讓自己的房屋。其次，現行法律規定只有集體土地通過國家征收變為國有土地，其使用權方可轉讓。但是在兩種土地轉換過程中，大部分開發商在征用的農村集體土地上建成商品房，并從中獲取高額利潤，農村集體經濟組織受國家住房及宅基地流轉制度的限制，雖然擁有大量的可供建設用地，卻不得建房使用和出售，喪失了獲取高額利潤的平等權利。放寬農村宅基地流轉限制，可以極大程度的減少這種不公平現象，讓農民分享社會主義市場經濟發展的成果，更有利于統籌城鄉發展。最后，促進農村宅基地流轉前提就要進行宅基地確權工作。借鑒城市住房國有土地使用權的產權登記制度，盡快建立城鄉統一的農村宅基地登記制度，初始的登記應是系統化的和免費的，接下來登記應以繳費來確保系統的正常運行，農村宅基地流轉未經變更登記不生效[6]。

2.借助“三權分置”的思路改造農村宅基地使用權。隨著社會主義市場經濟的不斷完善，中央在開展農村土地集體所有權、農戶承包經營權的確權登記頒證后，又頒布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，順應了農民要保留土地承包權又有流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。農村宅基地與承包土地有一定的相似性，宅基地的所有權與承包土地一樣歸集體所有，農村宅基地是基于其集體成員身份而集體分配獲得，類似于耕地的承包權，宅基地的使用權歸農村居民所有，這個權利不能轉讓，只能轉讓給同一集體組織的成員[3]。從這一點上看，既然承包土地的經營權可以從承包權中分離出來，那么我們可以借助“三權分置”的角度在宅基地的使用權中分離出一種“居住權”?！熬幼唷迸c房屋產權相聯系，賦予農村居民自由處分“居住權”的權利，使他們能將房屋出售或租賃給城市低收入人群，以滿足城市低收入人群住房需求。就像前面所述，一方面，農村許多房屋處于閑置、荒廢狀態，房屋和宅基地閑置率過高導致土地資源浪費；另一方面，城市建設用地緊張，房價持續走高，低收入人群又有急切的住房欲望，將農村宅基地的使用權分離出“居住權”可以提高農村土地利用率。

3.借鑒地方各省政策法規經驗。雖然中央沒有改進農村宅基地使用權流轉的具體政策法規，但是地方各省進行了積極的探索，某些地區的政策法規實施效果還很好，這就啟示我們在國家推進農村宅基地相關改革的過程中可以借鑒地方政策法規。例如，2001年出臺的《湖州市農村農民房屋抵押登記辦法》規定，農民憑集體土地使用權證及房屋工程和質量承諾書等辦理房產權屬登記，取得由房地產管理部門頒發的房屋權屬證書進行房屋抵押貸款，并向房地產管理部門辦理抵押登記，向農村信用社或開展農村信貸業務的商業銀行申請貸款，最高可申請貸款數額為抵押房屋價值的70%。通過這樣的政策可以使農村居民獲得正規金融機構貸款支持，解決他們生產生活燃眉之急。又如，天津“以宅基地換房”政策，按置換標準以宅基地無償換取小城鎮一套住房，節約出的建設用地，一部分整理后進入土地市場拍賣，后換回為農村居民建設小城鎮所需各項費用，另一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地[7]，這種做法既提高了農村居民生活質量，又提高了土地資源的利用率，這種做法同樣值得借鑒。

[1] 劉衛柏，賀海波.農村宅基地流轉的模式與路徑研究[J].經濟地理，2012，(2)：127-132.

[2] 李文謙，董祚繼.質疑限制宅基地流轉的正當性[J].農村工作通訊，2009，(12)：16-17.

[3] 郭冠南.農民在市民化過程中的土地權利研究[D].北京：中國農業大學，2016.

[4] 王崇敏，張麗華.我國農村宅基地使用權流轉的現狀考察[J].河南省政法管理干部學院學報，2010，(1)：116-122.

[5] 毛維國.農村住房及宅基地流轉制度研究[J].法學論壇，2012，(4)：102-108.

[6] 袁鋮.城鄉一體化進程中農村宅基地使用權流轉研究[J].農業經濟問題，2010，(11)：57-61.

[7] 王軍.宅基地有限自主流轉的可行路徑[J].農村經濟，2009，(3)：13-15.