論中國參與式預算模式

王梓純

（中山大學法學院，廣州510006）

《中華人民共和國信息公開條例》第9條第二款規定的“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”，屬于應當公開的信息范圍。而第10條第四款規定，財政預算屬于縣級以上人民政府重點公開的政府信息。公開是保障公民民主管理、民主參與、民主監督的前提條件，在此背景下傳統由少數人進行公共預算的財政預算模式，已經不能滿足公眾參政議政，監督公權力愿望的實現。于是，參與式預算運用而生，我國最早開始試點的是溫嶺市，截至目前有溫嶺模式、哈爾濱無錫模式、上海模式、焦作模式等公眾參與式的預算模式。

一、參與式預算模式的基本概念

參與式預算模式的普及和發展是一個歷史推演的過程。巴西是世界上最早實施參與式預算模式的國家，受其影響，參與式預算已經滲透到了拉美地區、亞洲及歐洲等許多國家的預算編制中。在中國，浙江省溫嶺市是最早實施參與式預算的地方，其發展經驗對參與式預算模式在中國的普及有著深刻的意義。

參與式預算模式以公民參與為基礎，其具體含義因國家經濟、文化、政治的差別而有所區分。在中國，參與式預算模式被定義為公民以民主懇談為主要形式廣泛參與政府年度預算方案協商討論，人大代表審查政府財政預算并決定預算的修正和調整，實現實質性參與的預算審查監督（溫嶺市人大常委會主辦：溫嶺參與式預算網）。該模式提倡行政機關改革、激勵社會公眾積極行使公民權，同時倡導以優化社會資源配置來實現社會公平。參與式模式原則，在其實施中得到了充分體現。

1.平等參與。社會公眾作為社會中獨立的個體，享有平等的參與政治生活的權利。人人可以平等參與到預算協商的過程中，是參與式預算模式發展的基礎。在傳統的預算模式中是由專家個體組成的預算小組進行預算，公眾無法參與其中，至于預算什么、怎樣預算、預算多少、落實情況等財政的真正主人一無所知。在政務公開的前提下，財政預算也從封閉式轉向公眾平等參與轉變。

2.公開透明。政府以及其他相關部門要做到數據及時公開，并且保證數據的真實度，這為社會公眾及時有效地參與到預算的協商中提供了保障?！额A算法》第14條規定：“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后20日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項做出說明。”按照預算法的規定，預算、決算表是在批復之后的20日向社會公開。這種公開的時間設定存在明顯的不合理之處：如果公開之后公眾認為預算存在問題，該如何解決。于是，預算過程的透明和公開就顯得尤為重要。

3.科學有效。科學性和效率性是預算設立的關注點，資源合理分配的實現并在合理分配的基礎上得到最大程度的成果收益是參與式預算模式的最優結果。財政預算制度安排，既涉及經濟問題，又涉及政治問題，更牽扯到社會的方方面面，這就需要預算本身的科學性、有效性，以及預算過程的科學性有效。

4.公共性。傳統的財政預算是“取自家之財辦自家之事”，認為通過稅收得到的財政就是政府自己的財政與廣大納稅人無關。隨著政府觀念的轉變、公眾主人翁意識的覺醒和提高，財政使用觀念也變成了“取眾人之財辦眾人之事”。既然使用眾人之財辦的是眾人之事，盡可能地讓眾人參與其中是必然要求。

二、參與式預算模式在中國的發展與形成

參與式預算在中國的存在和發展受其自身優勢和中國社會現狀兩方面因素的影響。據前文介紹，參與式預算模式其本身具有參與主體的平等性和廣泛性、預算過程的透明性和公開性、預算結果的科學性和有效性等優勢，這些優勢推進了參與式預算模式在世界各國的普及和發展。與此同時，中國的社會現狀也推進了參與式預算模式在中國的發展進程。

我們以2017年政府預決算報告為例來看，受國務院的委托，財政部于2017年3月5日將《關于2016年中央和地方預算報告執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》（下稱《報告》）提請十二屆全國人大五次會議審查，全國人大于2017年3月15日審查通過。該《報告》對2017年中央和地方各級政府的資金資源使用領域和使用方法做了基礎說明和規劃，但是在研讀和分析后我們發現該《報告》至少存在兩點問題：一是《報告》存在預算數據支持少、來源不清的問題。在《報告》中我們僅能通過簡單的數據列舉對本年的預算狀況進行初步的了解，但是數據從何而來、數據如何支持預算做出等問題我們不能知曉。二是預算在各領域的分配問題說理不清。社會資源在不同領域的分配度比例體現了政府工作的傾向性，但是預算分配制定過程有待商榷。

從舉例中我們不難發現，中國現有的預算模式是一種“政府制定草案、全國人大審核、政府具體實施”的模式，但是這種模式在具體運行以及預算內容制定上都存在些許問題：

1.預算模式運行方面?，F階段，政府以預算執行情況匯報者和預算擬制定者的身份出現，這種方式與預算制定的預期發展方向不符。首先，人民作為國家的主體享有參與國家政治生活的權利，而僅作為國家權力機關的執行機關的政府自主制定預算、忽略人民意愿的方式在一定程度上損害了人民的利益。其次，理論上，政府僅作為預算的擬制定者制定預算草案，全國人大才是預算的審議機關和決定機關。但是在實踐中，因為預算審核時間以及數據來源的限制導致全國人大最終審核的內容由預算內容是什么變成了政府制定方式對不對，這種形式化的審查方式使得政府在實際上變成了預算的真正制定者而非草案擬定者。

2.預算內容制定方面。預算作為財政支出的一部分，公民作為納稅人應當對財政的使用方式有知情權。除此，預算的調整對象涉及社會公共資源，那么作為社會資源真正享有者的社會公民應該對社會公共資源的分配問題有發言權。讓社會資源的使用真正落到人民所需要的地方，是預算制定的最優結果。但是，現有預算報告既沒有充分且有說服力的數據來支撐預算決議，更沒有在制定中充分考慮人民意志。

綜上來看，現有預算模式在其具體運行方式和預算內容制定上對民主、公開的預算模式有著憧憬和更高要求。參與式預算模式恰在公民參與、數據公開等方面彌補了現有模式的不足，滿足發展需要。參與式財政預算制度的形成是預算發展的必然趨勢，并以試點的方式進行著。在各地試點過程中，形成了以下幾種已經得到一致認可的參與式預算模式：（1）民主懇談式。浙江溫嶺從人大的監督層面入手，吸收公眾參與并發揮人大代表對決策和執行的監督。（2）直接參與式。無錫、哈爾濱和無錫都是公眾直接參與的預算模式。采用公開預算信息、公眾意見收集、座談等方式讓公眾直接參與預算的整個過程。（3）投票決定式。這一模式主要是上?；菽湘?，他們在預算之處就由人大和鎮政府收集方方面面的意見，形成年度工作計劃表，然后由人大代表根據項目的需要程度投票表決[1]。（4）績效預算式。這一模式主要是上海閡行區，從技術層面改革現有的預算編制方法，為人大對預算實質性審查提供了可操作的工具和手段，也便于進行績效預算的監督和評估。（5）其他模式。這些模式雖不具有標準性，但是已經包含了財務公開、公民參與并進行集體決策等核心要素，如寧夏一些農村的“五牙子章”（為強化村級財務管理，寧夏回族自治區中寧縣由縣民政局牽頭，在全縣各村推行了民主管理各項制度和村級財務管理“五牙子”章制度。由村民代表會議選出5名村級理財小組成員，將刻制的村民理財小組審核印章分成5瓣，理財小組成員每人掌管1瓣，村民稱之為“五牙子章”。村級所有開支發票都必須經村民主理財小組成員逐一審核，加蓋審核印章后，方由村委主任簽字審批入賬）村務管理、四川巴中市巴州區的預算公開改革、上海的社區公益基金創投活動等[2]。上述試點，為參與式預算模式的全面推行提供了很好的參考。

三、參與式預算模式的推行及保障

參與式預算模式在中國的運用是一個一般到特殊的過程，在中國的發展是一個由特殊到普遍的過程。結合一般原則和中國特色，通過試點考察是模式普及的必要過程。與普遍的代議制模式不同，中國以全國人民代表大會為最高權力機關、中央人民政府和地方各級人民政府作為執行機關共同完成和促進社會資源分配的制定和落實。所以在探索中國參與式預算模式的發展過程中，我們必須圍繞公民訴求和中國特色兩方面進行。在上文羅列的集中模式中，從參與預算涉及的資金范圍上來看可以分為兩類：一種是將全部公共預算交給人大討論決定（溫嶺式）；另一種是將部分資金的預算交由公眾決定，尤其是公共建設項目預算（哈爾濱無錫式）。本文認為，溫嶺模式比較符合我國國情，值得推廣，同時要有相應的制度保障。

1.“民主懇談—政府制定—人大審查監督”模式的選擇。溫嶺市作為參與式預算模式在中國的試點地區，其發展經驗對中國參與式預算模式的選擇和發展方向有著重要的借鑒作用。在溫嶺模式中，參與式預算模式由“民主懇談、政府制定、人大審查監督”三環節組成，公民通過民主懇談會與政府和其他相關部分工作人員進行協商討論，政府在了解人民意愿的基礎上充分吸收人民意志制定預算草案，人民代表大會通過審查的方式對預算草案予以審議和監督，這都為中國特色參與式預算模式的選擇提供了理論和實踐基礎。除此以外，因為中國龐大的人口基數以及系統化的行政區域劃分，中國的參與式預算模式必然是一個由下到上的過程。各行政區的民眾可以通過不同層級式的懇談會切身參與到預算的制定過程中。相對于其他模式而言，溫嶺模式在發揮人大作用、提高公眾參與度、提高編制預算水平、調高預算效率方面有著其他模式不可比擬的效果。

2.充分保障社會民眾的參與度。在中國，公民可以平等地參與到國家政治生活中去，所以民眾參與政府預算制定過程是必要的、正當的。在此我們需要注意三點：第一，“平等”代表的是機會平等，即公民享有平等的參與權利因而有平等的機會參與到預算編制中去。第二，“參與”表現民主不代表一定遵循。公民作為社會資源的享有者必然對資源的分配享有表達的權利，政府的預算編制僅作為民眾意志的體現而不一定遵循每一個意見，因而這種聽取意見而不是必定遵循的方式對公民素質要求較低。第三，“保護”需要現代科技的支持。同法律制定時的意見咨詢措施一樣，預算制定也可以通過“線上咨詢”方式咨詢專家意見，并且通過“網絡征詢平臺”征詢一般公民意見。

3.加大政府信息的公開力度。近年來，財政部陸續出臺一系列指導意見，加強對地方財政預算公開工作的指導。各地財政部門在當地黨委、政府領導下，按照財政部的要求，財政預算公開不斷推進。包括財政預算信息在內的信息公開是公民知情權的基本保障，也是構建責任政府，遏制政府腐敗的有效途徑。同時，透明性和公開性是預算制定的基本要求，政府和其他相關部分要及時公開數據為公民參與預算編制提供便利。數據公開，一方面有益于民眾監督政府預算的實施狀況，另一方面有益于公民對預算的使用狀況進行初步了解并對來年的預算編制提供有效的寶貴意見。政府可以利用網上平臺進行數據公開或者依據申請公開數據。但是，數據是否涉及到國家機密，什么樣的數據可以公開？這需要結合地區特點和相關法律法規的規定進行商討。

4.加大人民代表大會的審查監督力度。與以代議制為主的西方國家不同，中國是民主集中制的國家，人民代表大會是國家的權力機關，人民可以通過直接或者間接的方式參與到人大會議中。所以結合中國特點，讓人民代表大會代表組成審查監督委員會、實施預算審查監督職能有益于進一步保護公民的權利，也有助于督促政府和其他相關機構積極落實預算決定。按照《預算法》第20條、第21條、第22條、第23條的規定，對中央和地方預算進行批準和監督的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常委會。如何在參與式預算模式下，進一步加大人民代表大會的監督力度是在以后參與式預算推廣中注意的問題。

整體來看，“民主懇談—政府制定—人大審查監督”的參與式預算模式有助于彌補現有預算模式公民參與度不高、公共資源分配理由不清、預算數據公開度低的問題。通過民主懇談會的方式讓民眾積極參與到預算編制的過程中，有益于發揮公民主體地位，體現公民對公共資源分配設置的意愿。與此同時，網上數據公開和人大審查監督的方式有助于加強保障民眾對于預算數據的知情權以及督促政府預算的落實實施?？傮w而言，在憲法的框架下，在《預算法》和《信息公開條例》的保障下，這個過程公開的參與式預算模式的實施有助于進一步推動預算民主化的進程。

[1] 呂俠，周東明.論公民參與預算的民主政治——基于中國鄉鎮預算民主模式分析[J].中南民族大學學報：人文社會科學版，2013，(2)：130-133.

[2] 馬海濤，劉斌.參與式預算：國家治理和公共財政建設的“參與”之路[J].探索，2016，(3)：80.