農村公共物品項目式供給與村莊分化的困境

張旭輝，孟祥熙

（1.東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040；2.廣西師范學院，南寧 530299）

一、公共物品如何供給到村莊

中國是一個農業大國，自古以來農業稅收入一直是國家稅收的重要來源，但自2006年1月1日起國家正式取消了農業稅，徹底終結了在中華大地上實施了二千多年的農業賦稅，使之成為了歷史。進入到后稅制時期，國家取消了農業稅并同時提供轉移支付，變“自下而上”的汲取為“自上而下”的反哺。因為中國此時已經從農業型國家轉型成為工業化國家，財政收入主要來自城市工商業，相比之下過去倚仗的農業稅收入變得無足輕重，進入到了“工業反哺農業”的歷史新時期。整體來講，國家每年向農村提供的幫扶資金高達萬億元以上，目的在于消除城鄉二元體制、解決農村三農問題，實現新型城鎮化發展目標。

在取消農業稅之前。在收取稅費的同時，附帶著收取“三提五統”和共同生產費，以用于村莊建設。取消農業稅以后，由于不能再借收取稅費來收取其他的費用了，這時村莊公共物品的實現出現困難。因而對公共品的實現代之以“一事一議”制度，“一事一議”制度是農民憑自愿、民主決策的方式，共同商議籌資籌勞實現公共品的供給。但在實際過程中，由于客觀原因、管理原因等因素，最終實現過程困難重重，未能實現預期的效果。此種情況下，國家決定以公共物品項目式供給的制度替代“一事一議”制度，以此來解決農村的公共物品供給問題，保障公共品的供給。

稅費改革后，中央和省級給縣鄉一級一定的財政移支付，以用于緩解基層政府財政緊缺的難題。公共物品項目式供給是一種特殊的轉移支付形式。“公共物品項目式供給指的是中央及地方各級政府為了有效地促進農村經濟社會的繁榮發展穩定，以財政專項支出的方式，對農村非競爭性和非排他性產品分類列項進行供給的模式。”農村的公共品項目式供給包括普惠性項目和特惠性項目。普惠性項目是實現普降雨雪式地全覆蓋，這個通常不會引起供給對象的意見，因為只要符合被扶助要求都有機會得到；而特惠性項目則是有選擇性的，由政府做出供給總量、供給方式、供給結構的決策等，這賦予了基層政府自由裁量權，也便可能在實踐過程中引起不期出現的問題。例如供給與需求不對接，供給既失公又低效等，從而無法解決農民真正的、迫切的需求。本文討論的公共物品供給的困境主要是指特惠性公共品項目的供給[1]。

二、公共物品項目式供給對村莊的影響

國家對農村的公共物品供給，可謂農業發展史上開天辟地的大事件，不僅終結了中國二千多年的稅負，而且變稅收為發放，為數億人民增加了福祉。增加了農村的基礎設施建設，為農村生產生活帶來了便捷，提高了農村人民的幸福指數，降低了公共危機發生的可能性。

也應看到，項目式公共物品供給在為村莊帶來實在好處的同時也存在著以下一些負面影響。以某市周邊某鎮為例，筆者及研究團隊在某鎮進行了多日的調研，采取了實地訪問等形式。需要特別說明的是，本文分析僅代表筆者及團隊在某鎮調研后研究發現的觀點結果，不具有通用性、全局性。

1.村莊之間的貧富差距被拉大。某鎮基層政府官員在做出公共物品供給決策時的政績觀等考慮因素，使得公共物品大量扎堆到部分村莊。能獲得資源輸入的村莊硬件基礎設施固然能得到較大改善，但同時也在逐漸拉大與其他貧困村莊的發展差距，導致了村莊間分化的困境。

2.供給與農民需求不對接。現階段的農村地區公共品供給方式是“自上而下”的，主要由基層政府做出供給決策。基層政府在供給分配過程中，為了實現宏觀規劃會主動取代農民做出選擇，這時即便有大量資源輸入村莊，但村民并不見得滿意。同時，基層官員的急功近利心理導致農村公共物品供給結構失衡。過分供給較容易出政績的項目，對于那些長期及見效不明顯的公共品項目式供給則較為輕視，相比之下較為重視短期見效快的項目供給。村莊非但沒能通過外力獲得整合，反而會產生和激化新的矛盾和問題[2]。

3.能夠獲得政府大量公共物品供給資金的輸入，從表面上看無疑是個巨大的“餡餅”，但是如果深入分析，對于這些少數幸運的村莊來說福禍未知。一方面，獲得大量項目資金的輸入，能夠在短期內提升村莊的硬件水平，使得村莊呈現一片復蘇的氣象。但是，另一方面，由于公共品供給的本意是拋磚引玉，項目資金意在調動村莊村民自身投資的積極性，所以大的項目會牽動更多的經濟投入。這時，如果村民家底薄弱，就會出現負債累累的后果，好心辦了壞事。

三、項目式供給如何導致村莊間分化的困境

農村公共物品項目式供給在為農村帶來實在發展的同時也產生了負面影響。本文著重探討項目式供給與村莊間分化困境產生的作用機理。

1.權力的過度使用是引起村際間分化的主要因素。在轉移支付過程中，基層政府會逐漸積壓公共品供給資金，為基層政府的鄉村公共管理提供了手段。自取消農業稅以來，基層政府沒有了財稅來源，同時國家的各項政策任務一項一項地下派，致使基層出現權力小、責任大的局面。基層政府則把國家的政策任務進一步傳遞給了村委會，而村委會在沒有了村提留之后也失去了群眾工作的動力。但是此時，鄉鎮政府可以通過公共品的供給項目來激勵村干部實現自己的意志。村干部為了村莊生產生活條件改善只好聽從鄉鎮政府的，況且村干部自身也生活在農村中。如果村干部工作得力，則在公共品項目的獲得時便更具談判籌碼。

2.村莊精英等因素的存在。村莊精英包括正式和非正式的精英。正式的精英即村干部；非正式精英可以是村莊內的核心人物，比如社會勢力（也即狠人村干部）、宗族的長老等。精英人物信息是否靈通、是否積極主動、人脈網絡以及能否打壓住村莊內的“釘子戶”，決定了“跑要”到公共物品的能力。村莊精英“跑要”的能力決定了是否能更多地把握到公共物品的分配。因為村莊精英的運作，從而公共品的分配某種程度上失去了原有的公正內涵，使原本可能富裕的村莊得到公共品供給。

3.基層官員的“政績觀”心理。地方官員在做出公共品的供給決策時，更希望把資金的供給形成合力作用于某些村莊。會選擇少數村莊來集中資金打造，通常不期見到資金被平均分配。因為這樣財力會被攤薄，難以做出成績。相比之下更愿意看到供給資金的集中投放，因為這樣時間短見效快，更易于做出政績被上級看到。

4.公共品項目式供給相互之間具有潛在的組合性。公共物品的項目式供給之間具有組合性，因為要面臨共同的最終實際效果。為了取得理想的效果，基層政府官員會選擇項目的組合搭配來集中投入供給資金。“單打獨斗”的公共品供給難以實現對村莊的質的改變。基層官員“急功近利”求發展的心理不會希望看到公共品供給石沉大海，從而會選擇提供公共品供給組合，這樣才能較明顯地看到效果變化。

可以說，公共品供給間接地幫助了“富人致富”。上級政府在做出公共品供給決策時，更可能把公共物品分配給那些實力更強的村莊。合資質的村莊先天的具備一定的資源基礎，可能率先得到幫扶資金，政府只是起到推波助瀾的作用，從而使富者越富，形成良性循環。而其他家底薄籌資能力不強的村莊則不具亮點，從而使窮者越窮，形成惡性循環。最終出現“扶富不扶貧”的現象困境出現。即使在同一鄉鎮中相鄰的兩村莊公共品供給數量與質量相差較大的現象也非個例。村際間發展差距被拉大，造成村際間兩極分化的意外困境[3]。

四、對策建議

國家的惠農政策初衷是好的，但實際運作過程中卻間接性地導致了村莊貧富差距被拉大，其中的作用關系較為微妙。在此，提出四點改善對策建議。

1.加強對公共物品的供給監督，強化監督主體的功能。加強監督才能降低供給過程中非理性的一面造成的影響。在公共品的供給過程中引入社會第三方監督評價機制；加強村民自身對公共品供給的監督，發揮村民自身監督職能。社會第三方機構獨立于公共品的供給過程，從而能夠保證公開公平公正。村民是公共品供給過程中的實際受益者，在監督過程中是最方便、直接的主體。增加監督的主體、加強監督主體的作用，從而可以保證公共物品更好的供給。

2.制定“互聯網+公共物品供給信息”制度，進一步擴大政務公開。為防止村莊精英的悄然運作從而不公平的獲得公共物品供給。應該將互聯網監督與公共物品項目式供給有效地結合，將政府官員的行為曝于陽光這個最好的防腐劑下。使投機者望而卻步不敢妄為，保證公共物品項目式供給實至名歸，造福廣大農村人民。

3.增加對農村公共物品的供給途徑，實現多元供給。對農村的公共品供給應從現有的“輸血型”轉變為“造血型”。“輸血型”即國家提供支農項目資金來幫助農村建設，實現公共物品的健全化；“造血型”即農村依靠自身力量解決對公共品的需求，提高自身發展。要想鄉村自身具備“造血能力”，在公共物品的供給上應加強政府部門和其他社會供給主體間的合作，如企業、第三部門及個人等。目的在于放寬供給渠道，減少政府供給主體唯一性所可能產生的負面影響，集聚多方力量建立多方合作供給的公共管理模式。

4.調整公共物品供給機制，轉變供給決策的途徑。應著力改變目前現有的“自上而下”式的供給體制，即政府做出決策農民選擇接受的模式。同時，建立“自下而上”式的供給體制，即農民做出選擇政府決策接受的模式。加強村民的民主意識，喚醒村民對公共物品的供給熱情。減少克制“搭便車”行為的出現，保證村民在公共物品的選擇過程中達到最大程度的共識。實現“自上而下”和“自下而上”式的供給模式相結合作用，才能更好地保證公共物品作用于民，實現村民自治，加強群眾基礎。

五、結語

完美的制度是目標追求，但對完美更多時候是一種向往，在農村公共物品項目式供給過程中也是如此。根據筆者在某鎮一地調研的結果發現，公共品項目式供給出發點是毋庸置疑的，并取得了一定的效果，但其弊端也是不容忽視的。本文著重剖析農村公共物品項目式供給與村莊間分化困境產生之間的微妙關系，希望可以為公共政策的完善盡一份努力。

[1]徐琰超，楊龍見，尹恒.農村稅費改革與村莊公共物品供給[J].中國農村經濟，2015，(1).

[2]劉建平，陳文瓊.“最后一公里”困境與農民動員——對資源下鄉背景下基層治理困境的分析[J].中國行政管理，2016，(2).

[3]葉敏，李寬.資源下鄉、項目制與村莊間分化[J].甘肅行政學院學報，2014，(2).