農村集體土地入市的若干思考

曾正富

（貴陽學院法學院，貴陽 550005）

土地是人類賴以生存的資源，土地制度是國家的重要制度，在我國深化改革和農村荒地激增的背景下，為建立城鄉統一的土地市場，黨的第八屆三中全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的重大決策，為我國土地制度改革指明了方向。隨著市場經濟的發展和城市化進程推進，農村集體土地越來越多自發的以合法或非法的方式進入市場流轉的現象。這些暗自流動的土地不限于農村集體經營性建設用地使用權，還涉及放活土地使用權權能的問題。根據我國現行法，要改變農村集體土地使用方式唯一的合法途徑就是通過國家征用，再通過使用權轉讓的方式來獲得非農建設的資金，這就使得農村土地權能實現方式只能以隱形交易的方式，在城鄉交界處尤為明顯，這就不可避免地要建立一個有效的土地交易市場。針對集體土地能否入市，怎么樣入市，進入什么樣的市場及入市面臨的問題做如下思考。

一、農村集體土地入市的可行性

對于集體土地入市的可行性問題上，歸納起來有兩種不同的觀點：第一種觀點認為，農村集體土地不能入市，也就是說，農地不能轉變為非農用地，否則會沖擊土地一級市場和土地市場混亂、土地投機、非法交易；耕地損壞和國家糧食安全、生態安全；影響國家對土地的宏觀調控等，更不能允許集體土地進入市場。第二種觀點認為，農村集體土地進入市場是市場經濟發展的必然趨勢，也是生產力解放對土地資源優化配置的必然要求。筆者贊同第二種觀點，因為矛盾有其兩面性，集體土地進入市場會有一些負面的影響，但是，在社會主義市場經濟條件下，我們要看到積極有利方面的主要作用。

1.隨著市場經濟的不斷發展和社會生產的深度及廣度變化，必然會有一部分農用地轉變為非農用地，人們在利益驅動、農民的“厭弄情緒”的驅使下，會有越來越多的農民進入第二、三產業領域生產，從而客觀上會有一部分農用地轉化為非農建設用地。在市場經濟條件下，農用地自發地以市場形式轉化，這是市場調節的本質所在，是不以人們的意志為轉移的客觀規律。

2.在農業科技不斷發展創新，農業的集約化、規模化以及經濟產業結構的優化客觀上就要求農村土地必須受市場這只“無形的手”的作用力。一方面，農民難以簡單的人勞結合進行規模化、集約化、現代化的農業種植，以及區域間的經濟發展不平衡又驅使勞動力的流動，特別是欠發達地區向發達地區流動，農民就愿意以租賃、出讓、抵押的方式來獲得在城鎮發展的資金。另一方面，土地過于分散，中國的農業經濟規模難以變大，且在國際競爭中處于不利地位，除此之外要想營造一個穩定的投資環境來吸引外商，那么就得允許土地進入市場。

3.在社會主義公有制條件下僅僅給農民些細小、分散的承包地能不能保障生活并走上致富的道路呢？實踐中有肯定的回答是很難的，因為土地面積小、分散，不能以先進的農業科學技術進行集約化、規模化生產。有的地方難以抵御自然災害而連最低的生活保障都不能。所以，只有解決農村集體土地使用權與國有土地使用權不平等的地位、產權不明晰、權能不完整、實現方式單一的等問題，允許農村土地使用權與國有土地平等入市，進入市場有償有期的流動，才能使土地資源集中于種地能手、合作社和農業公司手中，取得土地資源的利用效益最大化，農民才能走上增收致富的道路，才能共享改革成果。同時，勞動力脫離土地的農民可以有更多的空閑勞力從事非農工作而提高生產率和有更多的經濟收入，將會更快地富裕起來。

4.由自然經濟向商品經濟的過渡，致使所有權社會化，即所有權與所有權能分離以及新型物權的出現。“直接生產者不是所有者，而只是占有者，并且他的全部剩余勞動實際上依照法律都屬于土地所有者。”這只是傳統的所有權理論基于財產的靜態的歸屬保護所有權的本體的渾一性、整體性而構建。“勞動是財富之父，土地是財富之母。”要實現土地資源的巨大效用，這種構建已經不起實踐的檢驗，因為它會阻礙自然資源、社會資源的優化配置和高效利用，只有因時擴大利用所有權寬廣的權能，才能順應現代市場經濟的發展要求。在現代市場經濟中，生產力水平不斷提高，所有權人為實現其財產價值而讓渡財產的使用價值和交換價值，使物盡其用，產生了所有權與其權能的分離，就出現了新的用益物權，允許所有者之外的人在所有物上設立獨立的新物權，這是社會生產力提高的必然性。

綜上所述，農村集體土地可以而且應該進入市場，這是建立社會主義市場體系的客觀要求，也是物權法發展的重要趨勢。

二、農村集體土地入市面臨的困境

農村集體土地入市有農地、宅基地、經營性建設用地、農村公共設施公益事業建設用地，這些集體土地有不同的用途進入不同的市，那么相應地在入市后的法律制度來規范交易市場，既要發揮市場的調節作用，實現土地資源的利用效益最大化，也要發揮政府的調控職能，引導土地交易市場有序規范進行，確保土地利用的經濟效益、生態效益、社會效益相統一。要制定相關制度和完善相關法律制度，就成為當下集體土地入市面臨的重難點問題，因為規范系統龐雜，牽一發而動全身，既要完善上位法，也要修訂下位法。農村集體土體入市面臨的問題有以下幾個方面：

1.農地市場的缺失。農業作為國民經濟的一個重要組成，農業要現代化，就要求農地進入市場，運用市場機制來優化配置土地資源，以促使農村農業現代化。如果只通過國家征購的方式實現集體土地的效益，且土地使用權能受限，會阻礙城鎮化進程，難以統籌城鄉發展，更會擴大城鄉矛盾。農地又作為城市地產市場的重要來源，沒有一個農地市場，集體土地主體利益會受到影響以及城市地產市場也將是無源之水。

2.集體土地所有權屬不清。依據現行法律規定，農村土地的所有權屬于集體經濟組織所有，所有權由村民小組、村委會或集體經濟組織行使，類似于盧梭的《社會契約論》中的社會共同體的“公意”。也就是說，所有權的主體虛置，這是在土地制度改革的歷史更迭遺留的問題。這種“公意”致使所有權虛化，究其根本在于集體所有權能受限，如果集體土地實現土地利益的方式只能由國家征收，而不能轉讓、抵押、集體土地所有權就永遠不可能實現。

3.關于宅基地使用權的流轉在理論上分歧較大。一種觀點認為，應禁止宅基地使用權流轉。農村宅基地在取得方式上的無償性與使用上的無限期性，開放農村宅基地使用權的流轉會造成房開商涌入農村地產市場，致使集體土地流失、耕地破壞，會影響農民的生活保障及社會的安定。另一種觀點認為，農村宅基地使用權應部分或全部開放流轉。部分流轉是被限制在集體經濟組織內部成員之間流轉，否則會打破集體經濟組織的“鄉土性”。全部流轉的理由是限制宅基地使用權的流轉會阻礙城鄉統一地產市場的形成和發展，“同地同權”的改革精神很難實現。

4.“公共利益”的概念高度抽象化。為了保護公民個人的合法私有財產，只有基于“公共利益”才能對土地依法進行征收，不管是《土地管理法》《物權法》還是《房地產管理法》都有“公共利益”出現，何謂“公共利益”，只是在《征收條例》中采用例舉或概括的方式進行兜底式的說明。由于公共利益的抽象性和高度概括性難以在實踐中操作，在實踐工作中有些地方會有意無意的以“公共利益”的名義擴大征收范圍，把不應被征收的土地資源納入“公共利益”的范圍。也有人提出，我國現階段不易把“公共利益”限制過小，否則在當下經濟建設中很難進行。

三、解決農村集體土地入市困境的建議

1.建立有機的城鄉統一地產市場。解決以合法或非法和“隱性”的或公開的農地流轉現象，不應采取嚴厲打擊、“堵”“防”“禁”的手段，而且各地政府也例外的為一些事實上的土地使用者補辦了土地審批手續，這樣就助長了農村集體土地入市流轉的現象，形成數量龐大的隱性交易，采取嚴厲打擊的方式只是暫時的解決之道，而且也是沒有必要的，這樣做是違背市場客觀規律的，政府對土地市場的任何干預和調控都是低效率的，要順應工業化、城鎮化的時代發展潮流，允許農村土地流轉，建立一個結構合理、多元、多層次的城鄉統一地產市場體系，即建立農村地產市場和與城市地產市場連接的農城地產市場。農村地產市場又可細分為農用地市場，也就是農地承包市場、農村非農建設用地市場和“農轉非”農村地產市場。農村地產市場和城市地產市場是土地使用權市場，農村地產市場是集體使用權市場，城市地產市場是國有土地使用權市場，而農城地產市場則是控制農村地產市場和城市地產市場的“閘門”。這就與黨在十八屆三中全會中提出的決定“在符合規劃和用途管制前提下”不相抵觸，這樣國家就像“家長”一樣發揮國家宏觀調控的職能制定城鄉土地利用量和科學的土地供應總量計劃，把控農地轉化為非農建設用地、農村用地轉化為城市用地（集體土地轉化為國有土地）的關口，引導城鄉土地市場健康發展。

2.明確權屬主體，設立管理機構，完善權能。《民法總則》賦予了集體經濟組織特殊的法人人格，集體土地所有權的主體應進一步明確，現行的法律規定所有權系由三級集體代表行使，由于鄉鎮是行政單位和其所管轄的土地范圍多廣，關系復雜，不易管理，也容易滋生腐敗問題，不宜作為集體所有權的代表主體。村民小組人地少，文化水平及法律意識淡薄等不宜作為權屬主體。權屬主體應由村集體組織仿照公司法人的組織形式來落實。村集體經濟組織成為集體土地土地所有權主體后，要充分實現農民土地的利益，就要求完善所有權的權能，村集體把土地通過轉讓、抵押、租賃、入股等方式來增收，新農村建設才能有獲取資金的渠道，更好更快地適應市場經濟的發展與城市化的進程。但這些都必須要納入法治的軌道上來，在相應的法律制度下運行。

3.根據現行法的規定，宅基地流轉方式有集體經濟組織內部的流轉和政府主導的置換，隨著經濟社會的發展，被限制的宅基使用權權能已無法滿足市場主體日益增長的需求，所以在城鄉交界處會出現“隱性”宅基地使用權流轉，且由于區域間的發展差距大，人員流動性強，導致很多的宅基地空閑，宅基地資源浪費，如果允許宅基地自由流轉，一方面可以通過市場發揮資源的優化配置，另一方面農民也可以得到流轉的資金到城鎮發展。不管如何限制宅基地的流轉，它總會以隱形方式流入城鎮，不論合法還是非法。而且通過置換的方式也會使農村宅基地流轉到城鎮。流轉方式上可以借鑒城鎮的不動產物權變動模式，但要結合各地區差異性制定缺位的法律輔助之。

4.明確界定“公共利益”。現行的《土地管理法》《物權法》和《房地產管理法》對公共利益的列舉也沒有明晰、確定，所以在土地征收征用時會出現糾紛，這些糾紛大多是政府的職能部門假借公共利益之名謀商業利益或個人利益之實，這就嚴重損害了農民的權益，不管是采取“抽象主義”“列舉主義”，或是“抽象+列舉”的折中主義都不能對公共利益進行明確界定，因為公共利益內涵用這些方式難以窮盡。對公共利益的明確無非是為了衡平公權力與私權利，既然難以用概念將公共利益明確，那我們要在征收征用程序采取措施限制公權力對農民私權利的侵害。《土地管理法》第46條第1款規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”這是農民集體的土地被征收單位做出決定后才得到通知，也是引發矛盾糾紛的原因。要解決公共利益不明晰帶來的矛盾糾紛，程序上要在征收決定做出前增加對公共利益界定的調查和審查程序，將征收實施公告后置程序前置為“公共利益的形成和決策公告”，真正把“公共利益”的形成和決策直接接受廣大人民的監督，同時采取必要的措施，充分保障公眾的意見表達權和參與權，這是解決“公共利益”虛化的具有可操作性的措施，也是公眾參與政治生活的體現。

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