城鎮化過程中失地農民問題產生的原因及對策

薄小奇

（河海大學 公共管理學院，南京 211100）

盡管失地農民問題由來已久，但是在我國改革初期，土地調整在政府計劃安置下，失地農民的就業得到保障，失地農民問題不明顯，沒有造成社會矛盾。但隨著我國經濟的快速發展，城市化迅猛推進，農村集體土地越來越多地以種種合法或非法的、公開的或隱蔽的形式變成城鎮建設用地后。失地農民數量開始劇增后，失地農民問題逐漸被激化成了一個社會矛盾。此時，國家也由原來的計劃經濟轉變成了社會主義市場經濟，失地農民的就業從原來的征地單位按指標錄用的方式轉變成了征地安置補償、一次性付清的制度安排的方式。這種制度的轉變加劇了這一矛盾，因為失地農民的生活毫無準備地由農村轉向城市，他們失去了賴以生存的土地，也就相當于失去了土地所承擔的基本生活、就業和養老等多種保障，并在城市中的生活和就業上面臨著嚴峻的挑戰。城市化過程中的制度性障礙不僅導致失地農民與城市居民享受公共服務于社會保障的“非均等化”，社會機制不足造成失地農民可行能力短缺，使失地農民很容易陷入貧困。生存空間的快速變化更是割裂了失地農民原有的社會支持網絡，社會資源的獲取能力下降。城市化進程中的被動地位造成了失地農民身份認同的滯后性和模糊性，城市融入過程艱難。

一、失地農民問題產生的原因

根據我國現在的城市化水平和經濟發展速度，預計每年將新增失地農民375萬—450萬人，十年后失地農民總數將接近1億人[1]。數據表明，失地農民人數在逐年攀升。但是，失地農民的保障制度卻沒有逐年完善，兩者之間的時間差導致大量的社會問題的出現，制度、社會和失地農民自身都存在著很多問題。

1.法律制度界定不清。我國《憲法》文明規定，我國土地實行公有制，即國家所有和農民集體所有。但同時規定，國家為了公共利益的需要可以征用農村集體所有的土地（《中華人民共和國憲法》）。在這些規定中，農地的所有權主體缺位，國家沒有詳細的界定什么是公共利益，并且征用和招標都是政府暗箱操作，農民全然不知情。這就導致了政府就可以打著公共利益的幌子，對農民實行廉價的土地征用，而獲得暴利。再者，在我國的行政體系中，沒有科學的政績評價體系。在地方政府的意識里，政績就是片面地追求經濟效益。盡管我國建有嚴格的土地征用審批制度，但是審批權掌握在國務院和省級人民政府手中，這就導致地方政府干預土地價格，土地出讓程序不透明，政府暗箱操作嚴重。

2.征用補償費的發放標準低。按照我國《土地管理法》的規定，征地補償費包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。其中，土地補償費和安置補助費的標準采取產值倍數法計算，即土地補償費和安置補助費兩項之和最高不超過平均每畝產值的30倍，最低不低于平均每畝年產值的16倍[2]。土地附著物和青草補償費按照當時的市價給予補償。但是，現實狀況基本上是按照最低標準給予補償，并且現在的補償是一次性的補償，不提供再就業。補償費過低，導致失地農民無力購買新房。再加上不提供再就業，對于人力資本和社會資本低的農民來說，在城市融入方面產生很多問題。

3.社會保障體系不健全。土地在農民的生活中一直扮演著重要的角色，為農民提供最基本的生活資料，只要農民手中有土地，就有基本的生活來源。盡管按照現在的消費水平，土地不能滿足農民吃穿用度的全部需要，但是對其基本生活有所保障，使農民充滿安全感。但是目前，政府在沒有建立起農民的社會保障體系的情況下，使農民突然失去土地，在生活生存形式上向城鎮居民轉變，并要和城鎮居民支付同樣的生活成本，致使其產生生存危機。這主要是因為城鄉二元結構沒有徹底被打破，在城鎮居民中已經基本建立的失業、醫療、養老保險、最低生活保障等社會保障制度并沒有覆蓋到實地農民，他們在勞動就業、社會保障等方面并未享有與城鎮居民同等的待遇。

4.農民處于信息劣勢地位。在我國土地的征用過程中，政府或利益集團同農民之間存在著一種社會契約關系。在這一關系中存在代理成本[3]。因為政府或利益集團的決策代表的是他們自身的利益而不是農民。政府作為公共權力的主體，加上利益集團占有的經濟和信息上的優勢，雙方合謀產生“尋租”，實現各自利益最大化，不顧及失地農民的權益。在信息獲知渠道上，失地農民和政府及利益集團之間存在差異。農民對自己名下的土地，沒有支配和處置權，缺乏收集信息的動力。在這個社會契約關系中，農民在信息和權力上都處于劣勢地位，致使他們在以初始信息差別為條件的信息交流過程中，根本無力監控政府或利益集團的行為。這樣，政府或者利益集團很容易向農民隱瞞事實來謀求自身利益，使本身已處于不平等地位的農民，處于更加不利的境地。

二、改善失地農民現狀的措施

快速的城鎮化必然會影響農民的生存利益，失地農民的權益得不到保障，勢必會導致城市化風險的積累，引發嚴重的社會問題。解決失地農民的生存問題，是降低城市化成本的內在要求。

1.完備我國農村土地征用管理制度。我國的土地制度沒有明確指出農民對土地的占有權，農民只有對土地的使用權，沒有處置或變更的最終否決權。這樣的話，地方政府和村級組織就會很方便地改變土地的權屬性質和土地用途。再者，我國《憲法》雖然對土地的所有權和公共利益都有明確規定，但正是由于國家規定的不完備，公共利益的界定不清晰，使得政府有暗箱操作的空間。所以，要切實保障農民土地權益，就必須適度放寬和延伸農民對土地的權利，并且要對公共利益進行明確的界定，明確公共利益的范圍和項目，這樣才能防止因為法律漏洞損害農民權益。

2.建立科學的政績考核體系和審批制度。我國的政績觀是片面地追求經濟效益的增長，政府部門為了招商引資，大量地增加建設用地，進行過度的土地征用，使得農民的生活得不到保障。因此，我國應該建立科學的政績考核體系，不僅以經濟增長為標準，同時應多方面考慮政府的有無作為狀況。我國雖建有嚴格的土地審批制度，但是政府在土地市場上的多種角色注定為暗箱操作提供空間和方便。因此，應該加大中央對當地政府的監管，建立和完善土地征用程序，將土地征用納入規范化、法制化的軌道。增加當地政府在土地征用過程中的透明度，提高農民組織化程度，實現土地征用中農民與政府的直接對話，進而增加農民對國家的信任。

3.建立科學合理的土地征用補償機制。土地是農民的生存之本，建立科學合理的補償測算評價體系和補償標準，落實相關政策，是保障被征地農民切身利益和合法權益的基礎。在進行征地補償時，應根據當時的經濟發展水平和社會狀況來進行。并且應該因地制宜，我國東、中、西部之間，城市近郊與遠郊之間的差異注定在進行征地補償時不能一概而論。中央政府在征地補償時，應加大對當地政府的監督，以減少當地政府對農民的剝削。關于土地征用補償標準，各國（地區）大致可分為三類：第一，按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準，例如英國、美國、我國香港地區等；第二，按裁定價格補償，指按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償，如法國以征用土地周圍土地的交易價格或所有者納稅時的申報價格為參考，由征用裁判所裁定補償標準；第三，按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償，前者例如韓國，在執行公示地價的地域，土地補償額以公示的基準地價為準（有時要根據實際情況予以修正）；后者如瑞典有關法律規定：對土地征用補償價格的計算，是以十年前該土地的價格為準。鑒于前文指出的我國現行征地補償中存在的問題，建議國家只規定基本的補償項目，允許各地根據實際情況增加必要的項目[4]。

4.建立健全失地農民社會保障體系和機制。在計劃經濟時代，政府對農民土地進行征收后，會給失地農民提供就業、養老等方面的社會保障。但是，現在政府給失地農民提供的基本上是一次性的補償，這使得農民的基本生活得不到保障。走城市化道路，發展工業化經濟是當前世界經濟發展的潮流和趨勢，但是中國的工業化和城市化發展是建立在長期、明顯失衡的戶籍制度、經濟制度、就業制度、保障制度上的。因此，必須徹底打破這種不合理、城鄉分割的二元經濟與社會結構的體質，完善社會保障體系、賦予農民城鎮人口同樣的社會保障待遇，才能使失地農民的土地權益得到有效的保障，消除由土地征用造成的社會不穩定因素。

自古以來，中國作為農業大國，土地是農民賴以生存的基礎，是社會保持穩定的根本保障。并且中國作為人口大國，土地資源相較而言更為珍貴。因此，國家應不斷完善土地征用的法律法規，嚴格控制土地征用的范圍、程序，建立科學的土地補償分配、使用土地管理機制、土地征用機制法制化、科學化、規范化，從而有效減少因土地征用、管理和補償引發的矛盾，多方位維護農民的權益，促進民生、增長、穩定目標的實現。

[1]章友德.我國失地農民問題十年研究回顧[J].上海大學學報：社會科學版，2010，(17).

[2]中華人民共和國國土資源部.中華人民共和國土地管理法[S].2005.

[3]于靜，韓立民.失地農民問題產生的背景及原因分析[J].山東農業大學學報：社會科學版，2006，(1).

[4]李燕瓊，嘉蓉梅.城市化過程中土地征用與管理問題的理性反思——對我國東、中、西部1 538個失地農戶的調查分析[J].經濟學家，2006，(2).