淺析中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度變遷

周雅靜

（河海大學，南京 211100）

近年來，我國不斷加大社會保障投入，大力推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，但我國的養(yǎng)老保障水平仍不能滿足人民的基本養(yǎng)老需求，暴露出諸多問題。伴隨著隨著我國人口老齡化愈加嚴重，如何滿足養(yǎng)老需求，完善養(yǎng)老保障制度也成為了政府急需解決的問題。

不同的歷史條件會形成不同的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，故城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度也應根據(jù)社會發(fā)展與民生需求發(fā)生變化。2015年國家實行養(yǎng)老金并軌是為了消除養(yǎng)老金雙軌制的不公平問題，但如何推行養(yǎng)老金并軌仍有著很多問題。故通過分析城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的變遷過程，探究其歷史背景，為現(xiàn)今的制度改革提供借鑒。

一、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的歷史變遷

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的變遷過程，在實質上可視為該制度的社會化與完善的進程。這樣就可以劃分為四個階段：1951—1982年，國家與企業(yè)包干；1983—1993年，社會統(tǒng)籌；1994—2005年，統(tǒng)賬結合；2006年，開始進一步補充與完善[1]。

首先，國家與企業(yè)包干時期。該時期主要集中在國企改革之前。由于當時我國城鎮(zhèn)在招工與用工方面實行統(tǒng)包制和固定工制，當工作崗位不足時國家又實行了“上山下鄉(xiāng)”，這就使得城鎮(zhèn)人口的工作由國家全部包干了，也就不存在失業(yè)問題。就業(yè)人員可根據(jù)所享受到的養(yǎng)老保險的類型劃分成四種類別，即三類企業(yè)員工和機關事業(yè)單位人員：第一種，企業(yè)員工是既沒有實行《勞動保險條例》，也沒有參加集體統(tǒng)籌的；第二種，企業(yè)員工是沒有實行《勞保》，卻參加了集體統(tǒng)籌的；第三種，企業(yè)員工是實行了《勞保》的；第四種，機關事業(yè)單位的人員。當時，養(yǎng)老保險主要分為企業(yè)、企業(yè)或集體統(tǒng)籌、企業(yè)與集體統(tǒng)籌相結合、國家財政這四種支付方式。由于企業(yè)實行的是統(tǒng)負盈虧，因此退休養(yǎng)老責任較輕的企業(yè)要將多余的利潤交給國家，來補貼養(yǎng)老責任重的企業(yè)，其本質上仍是由國家進行支付的。

其次，社會統(tǒng)籌時期。因為集體企業(yè)與國營企業(yè)在經(jīng)濟上存在較大差距，故集體企業(yè)的保障能力要弱于國營企業(yè)，社會統(tǒng)籌改革也先在集體企業(yè)實施，進行養(yǎng)老保險改革。之后，國營企業(yè)的養(yǎng)老問題也開始凸顯并進行了改革，主要是國企從統(tǒng)負盈虧轉為自負盈虧，養(yǎng)老完全成為企業(yè)自己的負擔。企業(yè)不堪重負，因此養(yǎng)老保險的社會化改革也就應運而生了，養(yǎng)老變?yōu)閲摇⑵髽I(yè)與個人三者共同負擔。同時，國家開始了養(yǎng)老保險基金的積累。這一改革舉措雖從制度上改變新老企業(yè)間養(yǎng)老負擔不均衡的問題，但沒有制定出有效的激勵機制，對企業(yè)間實行差額收繳和撥付，使得社會統(tǒng)籌變成了一種企業(yè)間的直接轉移支付[2]。故養(yǎng)老負擔輕的企業(yè)就對繳費不積極，甚至會拖繳與拒繳，而非國有經(jīng)濟的企業(yè)并沒有納入統(tǒng)籌范圍，也就無須支出統(tǒng)籌方面的籌集資金。這樣，負擔程度的差距，不同所有制下的企業(yè)就無法進行平等的競爭，員工的合法權益也難以得到保障[3]。

再次，統(tǒng)賬結合時期。中國的人口老齡化愈加嚴重，為了應對越發(fā)凸顯的養(yǎng)老問題，加大了養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌力度，提高個人的繳費比例，擴大統(tǒng)籌范圍，加大改革力度，也成為了應有之舉。2000年8月1日，國家成立了全國社保基金與全國社會基金理事會，我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度就此基本確立下來了。到2005年為止，國家所實行的養(yǎng)老政策仍主要是針對于城鎮(zhèn)職工，對于其他非就業(yè)人員和機關事業(yè)單位人員沒有包括進去。2005年之后的政策則擴大了范圍，包含了城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老和機關事業(yè)單位的養(yǎng)老改革，但沒有動搖統(tǒng)賬結合的基本制度，而是進行了進一步的補充與完善，這一時期稱之為補充與完善時期。該時期，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度還未健全，基金收付、養(yǎng)老待遇的標準等問題，仍需不斷努力去解決[4]。

最后，補充與完善時期。該階段，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老根據(jù)用工性質與部門，對不同群體采取了不同的養(yǎng)老制度，養(yǎng)老待遇的標準也有所不同，按標準的高低依次是機關事業(yè)單位人員、企業(yè)員工、自由就業(yè)者、城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。為縮小彼此間的退休養(yǎng)老待遇，確保社會公平正義，政府提出了養(yǎng)老金并軌方案，要實現(xiàn)機關事業(yè)單位人員和企業(yè)員工享有相同的養(yǎng)老待遇。養(yǎng)老金并軌首先在全國“兩會”期間提出，受到了廣泛關注與熱議。在2014年，養(yǎng)老金并軌方案通過了國務院常務會議與中央政治局常委會的審議。到2015年時，已有部分地區(qū)出臺了當?shù)氐酿B(yǎng)老金并軌方案并開始著手實施。

二、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險發(fā)展趨勢及影響

在“雙軌制”時期，機關和事業(yè)單位雖然也進行了養(yǎng)老金改革，但改革力度太小，幾乎陷入停滯狀態(tài)，未觸及到機關事業(yè)單位的既得利益。造成“雙軌制”現(xiàn)象與中國社會一直存在著的“官本位”等級觀念有關，這直接影響著當今我國機關事業(yè)單位的發(fā)展，因為機關事業(yè)單位往往擁有更好的保障和福利，能夠提供為自身提高社會等級的途徑。由此看來，雙軌制的存在是深受等級觀念影響的，對企業(yè)和機關事業(yè)單位的退休職工不同的養(yǎng)老保障待遇鮮明的體現(xiàn)著這一點[5]，這顯然違背了公平正義的原則。

國家決定實行養(yǎng)老金并軌，除了改革退休金的計發(fā)辦法，還要求機關事業(yè)單位人員也要同企業(yè)職工一樣進行養(yǎng)老保險金繳費，從而從根本上解決雙軌制帶來的種種問題。

三、養(yǎng)老金并軌帶來的影響

實行雙軌制時，養(yǎng)老金待遇方面的差距使得人們迫切期待著養(yǎng)老金改革的到來，養(yǎng)老金并軌方案是順應人們的需求而出現(xiàn)。自養(yǎng)老金并軌方案確定下來，各省陸續(xù)出臺的養(yǎng)老金并軌政策，給社會帶來了積極影響，也遇到了不少問題。

首先，積極的方面有。一是養(yǎng)老金并軌有利于社會公平與穩(wěn)定。在雙軌制期間，最突出的問題是該制度破壞了按勞分配的公平原則，收入不再依據(jù)按勞分配來獲得，而是根據(jù)所處部門與等級進行分配，造成了事實上的不平等，這樣使得做出相同貢獻的人因處于不同的制度內(nèi)而造成了收入懸殊，這明顯不利于社會公平和社會穩(wěn)定。二是養(yǎng)老金并軌有利于人力資源的合理流動和資源配置。實行雙軌制阻礙社會人才的優(yōu)化配置，主要是因為事業(yè)單位與公務員的待遇要遠遠高于企業(yè)的養(yǎng)老待遇，使得人才大量涌向事業(yè)編制與公務員隊伍。每年公務員與事業(yè)編制考試往往都是“千軍萬馬過獨木橋”，這造成了公務員隊伍人員冗雜、推諉責任的不良現(xiàn)象。而相對的，一些民營企業(yè)甚至召不到需要的人才[6]。三是養(yǎng)老金并軌有利于優(yōu)化籌資系統(tǒng)，規(guī)范基金管理。養(yǎng)老金并軌后建立的籌資機制要求機關事業(yè)單位人員只有繳納了養(yǎng)老保險金才能享受到養(yǎng)老保險的待遇。這將國家、社會和個人緊密聯(lián)系起來，并減輕了財政負擔，優(yōu)化了籌資體系。并軌之后，便于國家根據(jù)當下社會物價水平與職工工資水平來調整養(yǎng)老金的繳納與發(fā)放標準，保障退休人員的生活水平。養(yǎng)老金并軌也有利于國家增強對養(yǎng)老基金的監(jiān)管力度和對基金的管理運作水平，有利于養(yǎng)老金的增值保值，保障養(yǎng)老基金的可持續(xù)運行。

其次，實行養(yǎng)老金并軌也遇到了不少問題。一是養(yǎng)老金并軌利益相關者的阻礙。養(yǎng)老金并軌之后，機關事業(yè)單位工作人員被納入到企業(yè)職工的養(yǎng)老制度內(nèi)，他們失去了原有享有的利益，不僅是金錢上的損失，對原有制度的依賴和優(yōu)越感，使他們不愿接受繳費這一要求，因而對養(yǎng)老金并軌抱有消極抵抗的心理。尤其是機關事業(yè)單位人員能對政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生直接影響，這極大地阻礙了改革的進行，影響著養(yǎng)老金并軌的改革是否能落到實處。二是養(yǎng)老金并軌政策的不完善。養(yǎng)老金并軌制帶來了一種問題那就是政策碎片化，不同的群體實行著不同的養(yǎng)老保險，可以是城鄉(xiāng)之間的不同，也可以是不同職業(yè)之間的不同，這就使得政府對養(yǎng)老基金難以進行統(tǒng)一安排，也使得基金的監(jiān)管難度加大。還使得不同職業(yè)群體間容易產(chǎn)生待遇上的攀比，破壞了公平正義與社會穩(wěn)定。實施養(yǎng)老金并軌的過程中利益受到損害的群體會對此消極應對，甚至進行抵抗，阻礙改革，若在實施過程中不能妥善解決這類問題，會使得群體間的矛盾加大[7]。而且各地間統(tǒng)籌差距較大，整體的統(tǒng)籌層次過低，使養(yǎng)老金計發(fā)辦法的改革無法進一步進行。統(tǒng)籌層次過低還帶來基金管理水平和增值保值能力的不足，無法有效規(guī)避風險，無法做到養(yǎng)老金收支平衡[8]。三是養(yǎng)老金并軌的財政負擔。我國各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不同帶來了基金總量和統(tǒng)籌層次的不同，導致了區(qū)域間基礎養(yǎng)老金的差距比較大。而且我國的養(yǎng)老保險籌資渠道偏窄，政府的財政投入不足，導致養(yǎng)老金出現(xiàn)比較大的缺口。雖然之后政府加大財政投入，提高各項社會保險繳費比例，但我國人口不僅基數(shù)大，老齡化速度也快于世界平均水平，這就給社保基金收支平衡帶來了巨大壓力。而且我國的事業(yè)編制內(nèi)的人員高達數(shù)千萬人，面對如此龐大的改革對象，這更加加劇了財政負擔。現(xiàn)在政府實施“新人新辦法、老人老辦法”，但作為過渡的“中人”該實施哪種辦法卻沒有得到明確的說法，“中人”龐大的基金缺口由誰來承擔也沒有得到解決，如何應對養(yǎng)老金并軌后的財政壓力仍是一個亟待解決的問題。

[1]肖傳江，廖海亞.中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度：歷史評析、現(xiàn)實問題與解決思路[J].保險研究，2012，(10)：103-112.

[2]韓文麗.當代中國人口社會養(yǎng)老保障制度的風險分析與道路選擇[D].成都：西南財經(jīng)大學，2002.

[3]葛延風，丁寧寧，董克用，楊燕綏.中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度改革的簡要回[EB/OL].國務院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)，2000-09-26．

[4]肖傳江，廖海亞.中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度：歷史評析、現(xiàn)實問題與解決思路[J].保險研究，2012，(10)：103-112.

[5]趙婧妤.養(yǎng)老金雙軌制的歷史成因及其負面效應[J].法制與社會，2016，(24)：55-56.

[6] 樊晴晴.養(yǎng)老金雙軌制“并軌”問題簡析[J].統(tǒng)計與管理，2015，(9)：94-95.

[7]吳紅梅.整體性治理視野下中國社會養(yǎng)老保險政策“碎片化”的體制邏輯[J].社會保障研究，2013，(5)：46-54.

[8]鄭紀剛，薛興利.關于養(yǎng)老金并軌改革問題的探討[J].經(jīng)濟論壇，2015，(5)：83-87.