PPP模式視域下巨災保險政策設計可行性研究

郭 琪，袁 瑛

（溫州大學，浙江 溫州 325006）

近年來，由于全球變暖等自然條件的改變，導致農業巨災發生的頻率逐年提升，強度也有所增加。另外，由于城市化和追求經濟的迅速增長，導致農業巨災損失不斷加重。由于農業和農業巨災風險之間有很高的關聯性，農業及農業巨災風險也有天然的復雜性，導致農業巨災具有災害發生范圍廣、造成損失巨大的特點。頻發的農業巨災不僅對農民的私有財產和農業生態環境造成威脅，也阻礙了社會經濟的可持續發展。

由于缺乏具體的巨災保險商業運行模式和保障，中國主要依靠由政府主導的統一的財政救災和災后重建。這樣不僅政府財政壓力非常大，而且往往補償效率低、救災效果差。因此，探索PPP模式與農業巨災保險運行的有機結合，探索構建由政府監管協助的、PPP項目模式下的、公私合營農業巨災保險模式，有利于解決當前我國農業巨災保險市場的缺失以及健康可持續發展問題。

一、國外研究現狀

國際上關于PPP有多種解釋，如公私合作伙伴關系、政府服務和私人合作模式等，目前具體的解釋學術界并沒有統一，但觀點大致相近。聯合國發展計劃署（1998）認為，PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織通過某個項目而達成一致的合作關系。通過互相合作、共擔風險可以取得更有效的工作關系和更好的結果。美國PPP國家委員會（2002）指出，PPP是不同于政府單純地把項目或服務外包給私人公司或者直接由私人公司行使提供公共服務的職責，而是由政府主導的、利用私人企業資源進行項目的合作的方式。

在學者對于農業巨災保險的討論中，Smith&Baquet（1996）、Sakurai&Reardon（1997）、Vandeveer（2001）等分別對美洲、非洲、亞洲多個地區發生的多種巨災風險保險需求進行了研究，并初步獲得農業巨災保險需求不足的根源，包括農戶資金有限難以承擔較高的保險投資，保險服務方式單一不能滿足農戶要求以及農戶個體差異等。

二、國內研究現狀

一般來說，國內對PPP的認識及解釋一般借鑒國外學者的觀點，我國學術界對于如何解釋PPP仍有分歧。部分學者把PPP的概念解釋為公共部門與私人部門在某個項目（多指公共基礎設施建設）中通過正式的關系約束手段形成一種時間較長的合作緊密的聯系（關書溪，2011；鄒慧寧等，2011）。還有學者認為，政府把經營公共服務的權利發放給企業，是企業來運營政府以前所承擔的部分公共服務的職能（李金波，2011；王守清等，2011），或者是政府和私人企業合作融資來提供公共服務（楊超、唐瑩，2011）。而劉薇（2015）在梳理大量文獻的基礎上提出：“從開闊的視角看，PPP實質上是一種聯結全社會內部公共部門、企業部門、專業組織和社會公眾各方的準公共品優化供給制度，其現代意義上的形成和發展源自新公共管理運動中公共服務的市場化取向改革。”總體看來，PPP的概念學者們無論從哪個角度去解釋，他們的研究都有一定的共通之處，就是強調PPP在提供公共服務中的地位，也說明了PPP的作用就是合作來提供公共服務，同時也需要政府和私人企業共同承擔項目風險。因此，PPP可以理解為公共部門和私人部門為提供公共產品或服務、實現特定公共項目的公共效益而建立的項目全生命期關系性契約的合作伙伴、融資、建設和經營管理模式。

關于巨災保險，研究成果頗豐。曹倩（2009）通過研究我國巨災保險的發展歷程，并根據時間段將其分為初探期（1949—1982年）、起步期（1982—1992年）、止步期（1992—2005年）、發展期（2005年至今）四個階段。但她指出：“2005年至今，全國部分省市開展和深化了農業保險試點，并逐步取消了農業巨災保險的限制，但是農業巨災保險發展緩慢，發展過程中仍存在許多問題。”關于農業巨災保險在發展中遇到的困難和阻礙方面，學者們一致認為農業巨災保險發展緩慢的主要原因主要在于模糊的定位、巨災保險供給主體缺失、保險需求動力不足、市場失靈、法律支持不夠等方面。

關于農業巨災保險結合PPP模式的研究，國內外研究比較相對較少。但關于PPP模式在保險領域的運用，有大量研究可以參考：尚長風（2006）在結合國外經驗基礎上，提出了一種新型的農村養老保險模式：公共部門和私人部門合作模式，即PPP模式。在這一模式中，養老保險費用由政府(農村集體組織)和農村參保居民共同交納；商業公司對養老保險基金進行經營和運作；參保者的養老保險金由公司給付，政府的主要職能是制定規章制度、施行監管職能。張雯雯（2015）也針對PPP模式在我國商業健康保險應用方面進行了初步探索。這些學者認為，PPP模式在保險領域的應用會在一定程度上促進保險市場的發展，而且能夠形成更好的風險分擔機制。

三、PPP視域下的巨災保險政策設計

在長期的探索與實踐之后，我國的巨災保險的發展取得了一定的成果。在實踐中，現行的由農民參與的通過政府引導和市場調節的巨災保險經營模式難以達到預期的效果，也難以充分發揮巨災保險在為農牧經營者提供風險保障、有效的生產恢復等重要作用。農民由于受到支付能力和文化程度的限制，投保動力和動機不足；保險公司則一定程度上認為巨災保險回報低、成本高、風險大，所以提供服務的動力不足；基層政府受困于財力，推動保險業務開展的積極性也不高。政府財政在保費補貼上的支持，在一定程度上緩解了困境，但并不能從根本上解決問題。

巨災保險的準公共物品的特殊屬性導致“市場失靈”，從而決定了僅僅依靠市場的力量無法真正協調和促進巨災保險產業的平衡發展。而農民對于巨災保險的認識以及對服務的需求的差異性導致“政府失靈”。因此，不能單純地依靠私人企業或者政府來童工巨災保險服務。所以，在適當的時機建立相對獨立運行的“新巨災保險模式”，即引入PPP模式，探索構建政府制定規則并行使監管和協助職能并提供財政支持、與商業保險公司合作、以商業保險公司的服務網絡以及風險管理技術實施、按地方進行保費統籌的公私合營巨災保險模式，有利于解決巨災保險的健康可持續發展問題。

由政府和私人企業共同組建管理部門，負責指導項目各有關機構開展巨災保險相關工作，就項目推進過程中的遇到的困難及突出問題進行研究和決策。具體項目實施部門主要負責制定巨災保險發展目標和預期成果的規劃與具體行動策劃，協調各相關部門開展工作，制定設計巨災保險產品政策框架，包括明確風險責任、費用設計、項目實施責任等；組織招標遴選商業保險公司提供巨災保險服務，督導保險公司開展業務，對巨災保險業務的開展情況進行評估和考核，對從事項目相關人員進行系統培訓等等。項目開展時期的監管責任可以由保險監督管理委員會承擔，對參與項目開展的各個環節及機構進行監管。

國家農業相關部門負責協助保監會對各項工作的進展進行監督；并指導各省市下級機關，協同省政府其他有關部門，共同協調和幫助商業保險公司開展巨災保險業務，及時有效地提供和發布災害基礎信息，協助巨災保險前期宣傳以及災后評估認證和查勘定損。

保險公司負責巨災保險業務的開展以及公司的運行，并可以從保費收入中獲取一定比例的運營費用，對巨災保險業務的風險不承擔責任，也不能從開展保險業務的過程中非法獲取利潤。如果項目公司出現虧損，政府和企業共同出資的財政專款進行補貼；如果出現盈利情況，則繼續補足財政專款。經營巨災保險業務的商業保險公司由項目辦公室以招標或評估的方式遴選，一般應選擇具有全國范圍開展業務的且服務網絡健全、技術領先資產較為雄厚的財產險公司，這樣有利于在空間維度下最大限度地化解經營風險，并保證為農戶提供到位、優質的保險服務。

財政部門注資成立專項財政資金或基金，減輕巨大災害帶來的損失。專項財政資金或基金來源可以包括財政預算撥付、適當投資產生的收益、未來交易市場征收的綠色稅等渠道，還可以通過發行巨災債券的形式進行籌資，將巨災/大災風險準備金的風險在資本市場中予以一定程度的分散。

需要特別強調的是，建立相對獨立的“巨災保險計劃”，要注重防范道德風險的問題。保險業務的運作本身不可避免地會遇到各種道德風險問題，統保模式和政府買辦方式的道德風險尤為突出。所以，應特別注意在理賠環節上，制定科學措施有效防范道德風險，把巨災保險這件好事辦實辦好。

[1]Grace&Klein.The perfect storm;Hurricanes，insurance，and regulation[J].Risk Management and insurance Review，2009.

[3]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015，(1).

[4]張雯雯.PPP模式在我國商業健康保險中的應用[J].品牌研究，2016，(2).