鄉村振興背景下鄉村有效治理的路徑思考

劉興景

（中共肥東縣委黨校 教研室，安徽 肥東 231600）

黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，治理有效是鄉村振興戰略總要求的重要組成部分。鄉村振興既是對新時代城鄉關系的重新定位，也是對新的歷史條件下推動農村發展的戰略部署。在此背景下，實現鄉村治理有效不僅要求突破農村發展既有瓶頸，也要在鄉村治理實踐中積極探索，努力尋求破解新形勢下鄉村治理困境的新路徑。

一、鄉村治理的內涵及要求

（一）治理的含義

研究鄉村治理，繞不過治理這一核心概念。現代治理理念源自西方，源于對西方國家社會管理中現實困境的研究和實踐。20世紀70年代的經濟危機引發西方福利國家的合法性危機，出現政府失靈和市場失靈現象，西方國家面臨不斷涌現的“社會不可治理性”，從而學界掀起了“治理”研究熱潮。治理原意為引導、操縱和控制，為應對和解決西方國家社會管理中的現實困境，學者們賦予治理一詞新的內涵。治理概念一經提出，立刻引起廣泛關注，國內外學者們從政治學、管理學、社會學等多個角度對治理展開了研究。

綜合國內外學界的觀點，治理大致包括五層含義：一是有限。這是個預設前提，認為政府應該是有限政府，而不是大包大攬的全能型政府。二是自主。這也是預設前提，認為社會有能力自主管理好涉及自身利益的公共事務。三是秩序。治理的目標就是實現社會的穩定和秩序，沒有社會和諧與穩定，一切都是空談。四是多元。治理主體應該是多元的，治理是政府、企業、社會組織和公民個人多元主體共同參與，互相協商實現共同利益最大化的過程。五是合作。理想的治理方式應該是多元主體在充分互動基礎上采取集體行動，實現合作的過程。

（二）鄉村治理的定義及要求

基于中國的黨情國情社情，根據治理的含義，給鄉村社會治理作如下定義是比較恰當的：鄉村治理是指在黨的領導下，政府吸納多方面社會治理主體參與、共同管理鄉村社會公共事務過程。

黨的十九大報告中對鄉村治理作出了明確部署和要求，提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。實現新時代鄉村有效治理，需要著力做好以下四點：一是黨的領導要加強，保證鄉村治理在正確軌道上運行；二是政府要利用公共資源撬動居民參與鄉村公共事務的積極性；三是探索村民自治的有效實現形式；四是夯實德治基礎，培育良好鄉風。

二、鄉村振興背景下鄉村治理面臨的困境

（一）自治水平不高

1.村委會自治功能弱化

根據中華人民共和國村委會組織法，村委會是基層群眾性自治組織。但現實中，村委會主要承擔政府各項管理工作，村委會主要精力都用在完成政府下達的任務和應對政府的各類檢查上，很少有精力來征集群眾意愿和組織引導村民參與公共事務管理，以至村民往往難以通過村委會來實現自身差異化的利益訴求，對村委會的認同度不高。大多數村民都把村干部視作國家干部，很少有人把村干部當成自己的當家人。村委會的自治功能在弱化，這是自治水平不高的重要體現。

2.村民參與不足

我國鄉村自治水平不高的另一個表現就是參與不足，造成參與不足原因主要是鄉村精英大量外流。當前農村的精英大多在城市工作和生活，他們的利益大多在村莊之外，這些人參與村莊公共事務積極性不高，留在村里的農民大都是老人，參與能力不強。根據學者賀雪峰對當前我國中部農村地區的研究，年富力強在農村以務農為主業的中堅農戶的不到10%。用村干部的話說，現在村里如果遇到事情，想找幾個一塊商量的人都難，這是鄉村社會結構變化給鄉村治理帶來的挑戰。

（二）法治觀念不強

1.干部法治觀念淡薄

在農村一些基層干部在實際工作中缺乏治理理念，習慣大包大攬。有些干部錯誤地認為，有法就沒法，沒法就有法；認為凡事都講法治，需要做大量的群眾工作，工作推進難度大，反之不講法治，很多事就容易辦。“上面千條線，下面一根針”，很多工作任務到了基層難以落實，面對群眾和上級政府考核雙重壓力，為推動工作落實，基層干部往往采取變通的方法，有的做法違規甚至違法。比如，一個村里有三戶相對比較困難，但上報名額只有兩個，補貼資金只打卡到上報的兩戶。為了平衡，村干部就將這兩戶卡里的補貼資金拿出一部分給沒有上報的這戶。這種做法看似合情，但卻違法。可惜的是這種明顯違法的事在基層時有發生，不少干部因此受到處理和處分，這充分暴露出基層干部法治觀念淡薄。

2.群眾法治觀念不強

法治觀念淡薄的另一方面表現為部分村民法治觀念淡薄。有些村民遇事習慣找關系，信官不信法，信權不信法，信訪不信法。造成群眾法治觀念不強的原因是多方面的，與當前基層不合理的考核指標可能有很大關系。比如，基層考核有一條是上訪一票否決，基層干部面對上訪村民能夠做的就是要么花錢買平安，要么攔訪截訪。這給村民造成的錯誤認識是小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決。一些村民只要自身訴求沒能夠實現，動輒走上訪途徑，根本不考慮其利益和行為的合法性，“信訪不信法”已成為鄉村治理的一大難題。

（三）德治基礎薄弱

1.陳規陋習回潮

文化和道德在鄉村治理中發揮著重要作用，是鄉村治理的重要基礎。隨著經濟社會發展，在農村文化道德領域也出現了一些不好的現象。近年來在農村出現了陳規陋習回潮現象，給鄉村治理帶來不小的挑戰。中國傳統社會是一個倫理型社會，人們十分講求人情等社會性交換。過去經濟條件較差，家里有喜事喪事都通過辦酒席隨禮形式達到相互扶助、溝通感情的目的。近年來在農村隨禮這一陳規愈演愈烈，并衍生出一些陋習。現在在農村辦酒席數量越來越多、檔次越來越高，隨禮份子錢也水漲船高。在我國中部農村地區一個普通農村家庭一年隨禮錢大多在萬元以上，隨禮儼然成為村民的一大負擔，大操大辦、借辦酒席斂財的不良社會風氣迫切需要加以扭轉。

2.拜金主義盛行

當前鄉村社會文化道德領域出現的另一個問題就是拜金主義盛行，在農村，人們評價一個人的價值和地位時越來越傾向于看其賺錢數量多少。拿幫工為例，過去農村幫工是常有的事，而且都是義務和免費的。村莊內人們相互幫工，在互相幫工中增進了彼此間的感情，逐步形成共同體意識。現在人與人之間關系淡漠了，幫工很難見到，幫工大多演變成雇工。不僅村民之間幫工收費，親戚甚至兄弟間幫工都要收錢，村莊共同體意識呈現出日益衰減態勢。拜金主義盛行凸顯了人們的價值觀畸形和扭曲，因此，亟須加強道德建設，重建人們的精神家園。

三、鄉村振興背景下鄉村有效治理的路徑選擇

（一）強化黨建引領作用

辦好中國的事關鍵在黨。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層。因此，要實現鄉村社會的有效治理，發揮黨組織的火車頭作用至關重要。在這個問題上常會有一種誤解，認為要是基層黨組織太強，會擠壓村民自治空間，不利于村民自治。其實不然，黨建引領主要是發揮黨組織的領導作用，把村民組織起來，引導村民有序參與到公共事務管理中來。否則，村民就會是一盤散沙，一些強勢的經濟組織、宗族勢力、黑惡勢力就會乘虛而入，村民合法利益就難以得到保障。實現新時代鄉村社會有效治理，就需要加強基層黨組織建設，通過開展工作，把一些年富力強、肯為群眾辦事的人吸納到黨組織隊伍中來，提高基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

后農業稅時代，村干部與村民距離日益疏遠，服務是新形勢下密切與群眾間聯系的重要方式，也是提高村干部在群眾中威信的重要手段。只有通過提高服務群眾水平，村兩委在群眾中才能建立起威信，進而改變基層黨組織面臨“說話沒人聽、辦事沒人跟”的尷尬局面。

（二）調動村民參與積極性

自治是基層社會治理的基本目標。村民自治目標實現的基礎在于激發村民參與公共事務的積極性。這既保證了公共利益實現，又有利于村民的個人權益、個人意愿的實現。鄉村治理實踐中需要政府切實把資源和服務放下去，通過公共資源配置撬動居民參與公共事務積極性。比如，用于鄉村公共設施建設的公共服務資金使用，這筆錢的用途基本都由鄉鎮政府和村兩委決定，村民沒有發言權，結果很多事情做了群眾反而不滿意。如果把這筆錢使用的決定權交給村民代表大會，是建公共文化廣場、修當家塘，還是修路或作其他用途，由村民代表說了算，就可以調動村民參與公共事務的積極性。

目前，鄉村社會結構發生了重大變革，村民收入日益多元化，村民在村莊的利益也呈現出多元化的特點。很多事務如果沒有村民廣泛的參與，村民對公共事務不知情，往往就會對鄉鎮政府和村兩委產生質疑和不信任。因此，通過公共資源配置來調動村民參與積極性，使村民差異化的訴求在參與中得到實現，是新時代實現鄉村有效治理的重要路徑。

（三）增強干群法治觀念

我國憲法規定，村民自治是鄉村治理的主要形式。但是由于相關配套法規支撐，不少地方村民自治沒有得到充分落實，出現了不少問題。突出表現為對村干部監督不足，出現了“管得著的看不見，看得見的管不著”現象，這也是村干部法治意識不強的重要原因。在部分鄉村“選舉時有民主，選舉后沒民主”現象普遍，民主只是選舉，沒有實質內容，要解決這一問題，就需要完善相關制度，保障村民自治權的實現。一些地方在實踐中嘗試建立鄉村治理事項清單制度，其內容包括財務收支、集體資產處置、村干部績效獎勵、大件辦公用品采購等，這些事項都需要在村民代表大會上進行表決，村兩委只負責具體實施，這樣就可以真正發揮村民自治權，同時也有利于實現對村干部的有效監督。

鄉村有效治理還需要尊重鄉土社會中的以“鄉規民約”為代表的“活法”。奧地利法學家埃利希認為，除了國家制定法之外，那些在現實社會生活中實際發揮作用的社會規則不僅大量存在，還對社會生活起著實際控制的作用，它是人類社會法律秩序的基礎。他將這些在社會生活中實際發生作用的規則成為“行動中的法律”，也稱“活法”。伯爾曼在《法律與宗教》這樣說道：法律必須被信仰，否則它將形同虛設。通過訂立村規民約，將法律思想和內容融入其中，通過入戶宣傳，可以大大提高村民的法制意識和觀念。

（四）培育和弘揚鄉村德治文化

德治是鄉村治理的文化根基，有些事如果靠法治來解決，成本昂貴。優秀傳統文化和美德是新時代鄉村治理的重要資源，需要積極加以應用。托克維爾認為，過去絕對不會徹底死亡，人們能把它忘掉，但卻總是把它保留在身上。改革開放以來，我國鄉村社會結構盡管發生重大變革，但傳統文化依然影響著村民的日常實踐。新鄉賢文化是扎根于中國傳統鄉村社會的一種文化現象，是鄉村治理的重要資源。2018年中央一號文件強調，要培育富有地方特色和時代精神的新鄉賢文化，積極引導發揮新鄉賢在鄉村振興，特別是在鄉村治理中的積極作用。

不少地方在實踐中通過設立鄉賢館，將鄉賢的事跡整理出來，制作成展板供人參觀學習，這種做法效果很好。由于設立鄉賢館做法具有一定的儀式感和神圣感，從而增強了人們對新鄉賢文化認同度。這樣，一方面可以發揮新鄉賢的道德示范作用，新鄉賢多為村民身邊涌現出的人和事，村民易于接受和認可，并自覺效仿和學習；另一方面也可以發揮新鄉賢對鄉村治理的推動作用。新鄉賢大多有著較高的威望，其中一些人也有較高的文化素養、較好的經濟基礎。新鄉賢是新時代鄉村治理的重要資源，要搭建平臺讓他們參與到鄉村治理中來，為實現鄉村有效治理和鄉村振興積極貢獻力量。