論政府購買居家養老服務的三項基本原則

王 軻

（鄭州大學 公共管理學院，鄭州 450001）

至2017末，我國60歲及以上、65歲及以上老年人口數分別占總人口的17.3%（約2.41億人）和11.4%（約1.58億人）[1]，和2016年相比，均增長0.6%，人口老齡化持續加劇。基于我國養老資源供需緊張、多數老年人首選居家養老的現實狀況，政府購買居家養老服務作為養老服務供給側改革的創新之舉應運而生。由于我國開展購買公共服務的時間并不長，購買居家養老服務更是處于起步階段，在購買中還存在一些不規范不完善的地方，因此亟須探索購買居家養老服務的推進之策，其中就涉及購買服務的原則問題。筆者認為，購買居家養老服務的原則應能體現購買的價值取向、能貫穿購買的全過程、能有普遍的指導意義。需求導向原則、適度普惠原則和競爭性原則即符合這些要求，是購買居家養老服務中必須予以遵循的三項基本原則。

一、需求導向原則

需求導向，亦稱需要導向，原指企業根據消費者的需求，生產出一種或多種商品予以滿足，即消費者需要什么，企業就生產什么。公共服務的需求導向，即政府依據社會公眾對公共服務的實際需求，主動調整公共服務的種類和范圍，使公共服務的提供和社會公眾的需求相契合，從而實現公共利益。將這一概念進一步拓展，購買居家養老服務中的需求導向原則，即為了提升老年人的福祉，在購買居家養老服務時，以老年人對居家養老服務的實際需求為目標，購買有針對性的服務項目[2]，從而實現“精準”購買。簡言之，購買居家養老服務的需求導向，即老年人需要什么服務，就購買什么服務。要堅持需求導向的原則。

首先，堅持需求導向是建設服務型政府的內在要求。政府購買居家養老服務涉及三方主體：政府、社會組織和居家養老老年人。其中，政府是服務的購買者，社會組織是服務的承接者，老年人是服務的接受者（享受者）；政府和老年人居于服務的兩端，社會組織是中間環節。以不同的主體（政府還是老年人）為公共服務提供的邏輯起點，就會產生兩種不同的服務提供方式：以政府供給為導向的服務提供和以老年人需求為導向的服務提供。前一種服務提供以政府為本位，提供服務的數量和質量等均取決于政府的偏好，政府購買什么老年人就只能被動地得到什么，這顯然容易造成政府責任缺失、老年人權利流失、服務內容單一、服務質量較低等弊端。后一種方式以居家養老老年人為本位，購買服務的內容和方式取決于老年人的合理需求，老年人需要什么政府就購買什么，政府購買的出發點和落腳點均以實現老年人的切身利益為目標，因此服務的針對性強、服務質量高。堅持需求導向，將服務的目標定位從政府回歸到老年人，實質上就是堅持以人為本，既是服務型政府的內在體現，也是構建服務型政府的本質要求。

其次，堅持需求導向是由老年人居家養老服務需求的異質性決定的。既有的研究表明，具有不同個體特征的老年人，如不同的性別、年齡、婚姻狀況、文化程度、健康狀況、生活自理能力、經濟狀況等的老年人，所需要的養老服務是不相同的[3]。同時，依據馬斯洛的需求層次理論，人們分別有生理、安全、社交、尊重、自我實現等不同的需求，處于不同階段、不同境況的人其需求也存在異質性，這一理論也完全適用于居家養老老年人。概言之，老年人的居家養老服務需求是多元化的，需求的多元化也期待政府能夠為他們購買到多樣化的服務，從而增強老年人的獲得感與幸福感。

在購買居家養老服務中堅持需求導向原則。

其一，政府要轉變工作理念。和之前的政府直接提供公共服務相比，政府購買公共服務模式下，政府由服務的提供者和生產者的雙重身份，轉變為單一的服務提供者，生產者身份由承接服務的社會組織承擔，因此，這要求政府由原來的“劃槳者”轉變為“掌舵者”，這種轉變不僅表現在觀念上，更要體現于實踐中。另外，正如上文所述，以政府供給為主導，服務項目的決策權在政府，居家養老老年人只是服務的被動接受者。這是一個“自上而下”的過程，以需求為導向，要求老年人先“自下而上”地表達需求愿望，政府再“自上而下”予以提供。這實質上是一個上下互動的過程，要求政府努力擺脫以前“單中心”思維的禁錮，轉向現在的“多中心”格局，勇于、樂于接受老年人合理的服務愿望，并將這些服務需求通過購買的方式予以滿足。

其二，積極引導老年人參與購買。政府購買公共服務通常被稱為“百姓點菜，政府買單”。這實質上隱含了一個基本的價值前提——“點菜權”必須在公眾手中，具體到購買居家養老服務，“點菜權”應該屬于老年人。故而，一定要確保老年人在購買中的“點菜人”地位。只有這樣，購買到的服務才真正是老年人之所需、老年人之所想的；這樣的“菜”，才會真正適合老年人的口味；這樣的購買，才是真正的“精準”購買。為此，一方面，購買服務前，先要暢通老年人表達服務需求的渠道，確保老年人的愿望能及時、順暢地得到反映；然后，相關部門要認真對待老年人的合理需求，并將其上升為購買決策。另一方面，在社會組織向老年人提供居養老服務過程中及提供服務后，還應當充分發揮老年人對所購買居家養老服務的監督與評估作用。老年人是服務項目的接受者、受益者，對服務質量的感受也最為深刻，對服務的評價也最有發言權。因此，在服務監督和評價階段應將老年人“滿不滿意”作為服務提供情況的一個重要標準，確保老年人和評估機構人員具有同樣的話語權，必要時成立老年人監管與評估協會等機構也是不錯的選擇。

二、適度普惠原則

“適度普惠”原指“適度普惠型社會福利”，和這一概念相關的還有“補缺型”社會福利與“制度型”社會福利、“選擇型”社會福利與“普惠型”社會福利等概念。“補缺型”和“制度型”社會福利由美國學者威倫斯基（Wilensky）和勒博（Lebeaux）于1958年出版的《工業社會與社會福利》（Industrial Society and Social Welfare）一書中首次提出，劃分的依據主要是政府在提供福利中的地位和作用（居于主導地位還是次要地位）。“補缺型”社會福利中社會福利提供以家庭和市場為主、以政府為輔，政府僅起到“補缺”的作用；而“制度型”社會福利則強調政府在福利提供中的核心地位，主張通過完善的法規制度體系，由政府向個人提供社會福利；“選擇型”和“普惠型”社會福利是依據福利方案所包含對象的不同所劃分的兩種福利類型，前者主要針對特殊人群（窮人、病人、殘疾人等），后者則涉及所有社會成員，“從搖籃到墳墓”的福利即是普惠型社會福利的典型形態。在研究中，普遍將“普惠型”等同于“制度型”，這兩種不同的社會福利劃分方式逐漸演變為一種，包含“補缺型”與“普惠型”兩種形態。

在我國，盡管在初始階段，不論是政府還是學界，均對“普惠型”社會福利的提法與內涵表現出了極大興趣，但經過爭論與斟酌之后，逐漸又回歸到理性層面，進而一致認為，盡管改革開放后我國經濟社會發展已進入新時代，但距西方學者對于“普惠型”社會福利的理解還有一定距離，我們已經逐步走出了之前主要針對孤老殘幼等特殊困難群體的“補缺型”社會福利模式，正在向更高層面發展，是一種處于“補缺型”和“普惠型”之間的“適度普惠型”社會福利發展模式[4]。

基于以上分析，可以認為，政府購買居家養老服務中的適度普惠原則是指，在既有購買居家養老服務對象的基礎上，積極拓展購買居家養老服務項目，逐步擴大購買服務的受益范圍，努力提升居家養老老年人的福利水平[2]，增強所有老年人的獲得感與幸福感。

2000年，上海市盧灣區民政局開始向盧灣區八家敬老院聯合建立的居家養老服務隊購買困難老年人的居家養老服務，這成為我國政府購買居家養老服務開始的標志。此后，大連市沙河口區、南京市鼓樓區、寧波市海曙區、武漢市武昌區、上海市靜安區、上海市普陀區、青島市市南區、杭州市下城區、杭州市上城區、蘇州市滄浪區、北京市、廣州市、天津市、昆明市等地也開始嘗試向社會組織購買居家養老服務。經過十幾年的發展，購買居家養老服務實踐已由當年的星星之火發展為現在的燎原之勢。但購買中也存在一個普遍的問題，即享受購買服務的老年人人數還比較有限。以南京市鼓樓區為例，2004—2009年，享受購買服務的老年人分別為220人、960人、1 300多人、1 600多人、2 000多人和 2 500 多人[5]。目前各地購買居家養老服務的受益對象一般為經濟困難的失能、半失能老年人、空巢老人及“三無”老年人等，這仍屬于“補缺型”的范疇，因此，亟須擴大購買服務的受益范圍，實現購買居家養老服務的“適度普惠”。

在購買居家養老服務中堅持適度普惠原則。

一是要逐步取消購買服務對象的“資格”限制。將目前所限定的獨居、空巢、“三無”等逐步擴展至所有居家養老的老年人，這也是黨的十九大報告提出的要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境”的體現。

二是要積極拓寬融資渠道，加大購買服務的資金投入力度。購買居家養老服務必須要有充足的資金予以保障，要將購買資金納入預算，確保專款專用，并依據當地經濟發展情況逐步加大資金投入。

三是要努力拓展購買服務項目，不斷提升服務水平。如前所述，購買居家養老服務應堅持需求導向原則，老年人的服務需求是多元的，就應購買多樣化的服務與之對應。但目前購買的服務項目多圍繞老年人的助餐、助浴、助急、助潔、助醫等展開，其他服務，如精神慰藉服務也應納入購買服務清單。相關研究亦顯示，老年人的身體疾病多是由心理問題造成的，老年人精神上的問題比物質上的匱乏更應該引起重視。另外，對于服務項目，絕對不能“一買了之”，還應不斷提升服務質量。比如制定相關服務的質量標準，確保社會組織保質保量地為老年人服務；同時，將“老年人滿不滿意”納入購買服務項目的考核指標，以此促進服務質量的提高。

三、競爭性原則

公共服務“提供”和“生產”的分離，是政府購買公共服務的一個重要特征。在這一框架下，社會組織成為公共服務的“生產者”，而政府僅僅是服務的“提供者”。這不僅可以提高政府的服務效率，還可以減少政府的財政壓力，從而成為政府節約成本的有效途徑。對成本的節約，也是政府購買公共服務受追捧的主要原因之一。當然，服務成本降低隱含的一個重要前提是，購買公共服務的過程是完全競爭的。經濟學的市場競爭理論也表明，在完全競爭市場上，由于信息是完全對稱的，企業為謀求利潤最大化必須不斷降低生產成本，從而使商品的市場價格降低。故此，認為通過購買的方式能夠降低公共服務的成本，則就默認了購買方式下公共服務的提供市場應該是充分競爭的這一基本要件。

但事實并非如此。毋庸置疑，公共服務和私人物品存在本質區別，期待公共服務市場和私人物品市場一樣完全競爭有相當的難度，只有具備一定的條件，如賣方和買方的數量都比較多且充分了解對方及商品的信息、產品具有同質性、要素自由流動等，公共服務市場才是完全競爭市場。實際上，購買公共服務模式下，公共服務提供存在“需求方缺陷”和“供給方缺陷”。“需求方缺陷”即購買方存在的不足，是指政府不能掌握所購買服務或商品質量等方面的全部信息，或對所購買的服務或商品不能進行準確界定，以及有可能存在官僚政治等內部性問題；“供給方缺陷”即賣方存在的不足，指政府購買的商品或服務可能沒有預先存在的市場，或賣方處于壟斷地位或賣方急于回收成本而使買方增加額外成本[6]。“需求方缺陷”和“供給方缺陷”的存在，使所期望的購買公共服務是完全競爭的假設只能存在于理想層面，除非這兩種缺陷都比較小時競爭才有可能。

購買居家養老服務市場也存在“需求方缺陷”和“供給方缺陷”，購買也缺乏應有的競爭性。審視國內各地購買居家養老服務情況，不論是南京市鼓樓區、寧波市海曙區等這些購買服務的先行區，還是其他地方，購買居家養老服務大多采用委托購買方式，而非競爭性模式，這顯然有悖于購買公共服務關于完全競爭的邏輯假設。邏輯基礎不存在，在這一基礎上也就很難再衍生出成本節約的結果了。同時，所謂一分價錢一分貨，在不完全競爭的情況下，價格低是否等同于貨真價實，也有待進一步考證。

回歸競爭性的價值追求，在購買居家養老服務中堅持競爭性原則。

首先，積極拓展購買方式，盡可能實現競爭性購買。競爭是形成購買關系的基礎，政府購買居家養老服務，實質上是市場化的結果；而充分競爭，本就是市場的重要體現。應當明確，委托方式并不是購買的唯一方式，能真正體現購買公共服務價值的是競爭性購買，委托購買僅用于能夠提供服務的社會組織非常少時的情形，但即便如此仍應謹慎使用。競爭性談判、邀請招標、詢價等競標方式的競爭性都比委托購買高，這些方式都可以用于購買居家養老服務。

其次，通過購買的方式實現社會組織的發展。很多地方不采用競爭購買的方式，其中一個客觀因素是，盡管近幾年我國社會組織獲得了長足發展，但社會組織數量還相對有限。據統計，截至2017年底，我國社會組織的總量僅為76.2萬個（其中，社會團體35.5萬個，民辦非企業40.0萬個，基金會6 307個）[1]，相對于我國13.9億的人口來說，社會組織的數量還比較少。此外，另一個必須要直面的現實是，我國社會組織的發展極不均衡，各社會組織發展實力懸殊，能夠承接購買項目，尤其是大型項目的社會組織數量還比較少，這也在客觀上制約了競爭性購買的使用。因此，推進購買居家養老，還需要社會組織的發展作為支撐。因此，可以采用購買的方式實現社會組織的發展壯大，比如，在購買初期通過委托方式讓一部分實力不太強但專業度比較高的社會組織參與購買，通過這種“以購買促發展”的方式支持社會組織的發展。社會組織發展壯大了，能力增強了，在購買中也就具備了采用競爭模式的一個前提條件，市場競爭的作用也就能盡可能得以發揮出來，競爭性不足甚至缺失的問題也就迎刃而解。

結語

購買居家養老服務，本就是一項系統工程。為了推進開展這一工程，并保證這一工程質量的優良性，除了以上述及的三項原則外，還應堅持的原則有質量效率原則、公開透明原則、責信原則、正當程序原則、適度原則等[7]，而在這諸多項原則中，需求導向原則、適度普惠原則和競爭性原則是最基本的。當然，這三項原則之間也不是割裂的，而是相互緊密聯系的，其中，需求導向原則是購買居家養老服務的邏輯起點，適度普惠原則是購買居家養老服務的目標，競爭性原則是實現有效購買的保障，三者三位一體，共同推動政府購買居家養老服務的進程。