政府和社會資本合作（PPP）項目財政支出績效評價
——以山東財經大學萊蕪校區PPP項目為例

王浩之

（山東省萊蕪市財政局，山東 萊蕪 271100）

山東財經大學萊蕪校區PPP項目為第三批中央財政PPP示范項目，該項目由萊蕪市城市建設投資服務中心負責運作，采取BTO（建設—移交—運營）+EPC（施工總承包）運作方式。項目總投資88 000萬元，包括建設教學樓4.8萬平方米、辦公樓0.8萬平方米、圖書館組團4萬平方米、宿舍食堂4萬平方米、創業中心0.7萬平方米及部分配套工程等，項目建成后能夠滿足10 000名學生的教學和生活需求。

一、萊蕪校區PPP項目運作模式

萊蕪市城市建設投資服務中心經公開招標方式選定社會資本方，由社會資本方與萊蕪市城市建設投資控股有限公司（以下簡稱城投公司）共同成立PPP項目公司（以下簡稱SPV公司）。注冊資本1.4億元。其中，城投公司出資1 000萬元，股權比例為7.1%；社會資本出資1.3億元，股權比例為92.9%。城投公司不參與SPV公司的分紅，不參與SPV公司的日常經營管理，并不為SPV公司的融資提供任何形式的擔保，但對SPV公司享有監督權，以及對重大事項決策持有否決權。市政府授予SPV公司在特許經營期內的融資、投資、建設和運營維護等特許經營權。在12年的特許經營期內，市政府和山財大萊蕪校區根據對SPV公司的履約考核情況，支付可用性付費和運營維護績效服務費，期限屆滿，SPV公司將物業、維護等運營權無償移交給山東財經大學萊蕪校區。

二、財政支出績效評價

（一）績效考核指標

1.可用性績效指標。校區工程考核指標包括：建設標準和規范；工程質量等級評定達到合格以上，驗收合格；建設工期不超過兩年，以開工日起計；安全文明施工與環境保護經相關部門考核達到預期指標，滿足教學、住宿、生活等需要。

2.運營維護指標。設立樓宇服務、校園服務、能源管理、工勤服務等四個指標，賦予不同的權重分值，組織政府、校方、學生代表以及專業人員組成考核組，進行考核打分，作為支付運維費用的依據。

3.調價機制。政府支付的可用性付費僅調整工程決算與投標報價的差額部分，并在決算批復下達的次年進行，其他年份均按照中標人的每年可用性付費報價金額支付，不做調整。運維績效服務費將根據運營維護期間的通貨膨脹等情況根據設定的調價公式進行調整，調價周期為三年。

（二）財政支出責任確定

萊蕪校區PPP模式本身并不具備向最終用戶收費的機制，屬“政府付費”類PPP項目，采取“可用性和績效付費”模式。可用性付費包括SPV公司為項目建設所籌集的債務本金與財務費用、稅費以及社會資本方所投入項目公司的股本和股權投資收益。原則上項目投資回報率不高于8%。除去建設期利息外，在10年經營期內共計獲得的政府支付的使用性付費上限為98 360萬元，由政府每年等額支付，建設期利息由政府據實支付。運維績效服務費包括本項目范圍內的運營維養成本、稅費及必要的合理回報，政府支付的年度運營維護績效服務費的上限為200萬元。市政府每年向項目公司支付可用性付費和運維績效付費，作為項目投資回報。

（三）財政支出的成效

1.發揮政府資金的撬動作用，減輕了財政資金的支出壓力。政府出資1 000萬元，社會資本需要投入股權1.3億元，債務資金5.3億元，投入校區工程建設，政府出資和社會資本的出資比例為1∶66，政府資金的杠桿撬動作用非常明顯。通過PPP模式，引進社會資本，由社會資本先期投資建設，在今后12年內，政府分期向社會資本支付資金，拉長了資金支付時間，減輕了政府財政資金支付壓力。

2.充分發揮央企優勢，確保校區建設工期和質量。中國核工業華興建設有限公司是隸屬于中國核工業建設集團公司的國有大型綜合性建筑承包商和建筑服務商，擁有房屋建筑施工總承包特級資格，在山財大萊蕪校區工期緊、質量要求高的情況下，能夠充分發揮央企技術、管理、資源整合等優勢，為山財大萊蕪校區的如期完工創造了有利條件。

3.創新公共服務基礎設施建設投融資模式。目前山財大萊蕪校區PPP項目完成了物有所值評價、財政承受論證，并通過了財政部門的論證評估和批復。實施方案交易架構合理、風險分配優化、合同邊界清晰，通過了政府審批。資格預審、采購過程完整、規范、嚴密，嚴格按照財政部PPP操作指南運作。該PPP項目被財政部評為全國PPP示范項目，不僅為我市爭得了榮譽，也為今后公共服務基礎設施建設樹立了典范。

4.成功運作PPP項目資產證券化。“山財大萊蕪校區PPP資產支持證券”已在上海證券交易所掛牌交易，成為山東省第一個PPP項目資產證券化項目。該計劃于2017年7月啟動，歷時6個月。2018年1月2日由上海證券交易所正式批復無異議函。2018年4月26日，募集資金6.7億元，其中，優先級10檔，規模合計6.37億元，AAA評級，由民生銀行認購；次級檔0.33億元，由SPV公司認購。2018年5月30日，在上交所正式掛牌交易。該PPP項目的資產證券化填補了PPP領域國內高等院校ABS產品的空白。

資產證券化項目成功發行后，提升項目資產的流動性，解決社會資本方資金被長期占用、周轉效率低的問題，為社會資本實現了再投資提供便利條件，也將進一步提振社會資本對萊蕪市PPP項目投資的信心，加快推進PPP項目的落地速度，吸引更多的社會投資方參與PPP項目。

三、啟示和建議

對于政府付費PPP項目，政府方和社會公眾對于建設期的績效評價和風險重視程度不夠，而是更加關注項目建成后的綜合效益，把著眼點放在項目運營和維護期。因此，對推進PPP項目財政支出績效管理提出如下建議：

（一）加強PPP項目全生命周期的績效管理研究

PPP項目的識別、準備、采購、執行、移交都涉及財政資金的支出，在總體規劃、項目立項、可研論證階段到設計階段等前期工作階段進行績效管理，促進項目的科學決策和有效實施；到項目運營維護期間的中期評估以及項目移交或提前終止后的后評價階段。評價結果應及時反饋給項目利益相關方，作為政府加大支持、完善監管、調整PPP相關制度體系的依據，以提高政府投資決策水平和投資效益，同時激勵社會資本不斷提升管理，推進技術創新，提高服務水平。

（二）聯合各行業主管部門共同編制行業PPP項目績效評價工作指引和實施辦法

財政部門應積極聯合發改、建設、審計等行業主管部門，共同編制行業PPP項目績效評價工作指引。充分發揮和結合各行業特點、技術規范和適用法律法規，編制體系完整、指標相關性高、操作性強的績效評價工作指引，方便PPP項目績效評價工作的開展，便于社會資本方對照評價指標改善管理，提升產品和服務質量，實質性提升PPP項目全生命周期的績效管理水平。

（三）充分發揮專家庫和咨詢機構庫作用

PPP專業咨詢機構覆蓋了法律、財務、工程咨詢、工程技術等各個專業領域，且隨著經濟、社會的快速發展和社會分工的不斷細化，中介機構在不同專業領域形成了自身核心競爭力，這些豐富的智力資源必將推動PPP項目的績效管理更加科學化、規范化和體系化。

（四）強化績效評價結果應用

根據績效評價情況，進一步完善以信息公開、結果通報、與預算掛鉤、完善管理為主要內容的結果應用機制。結合年度預算編制，將評價結果作為資金分配的重要因素，充分體現績效導向。

（五）嚴格落實政府的履約責任

PPP項目績效評價后，將PPP項目財政支出責任納入年度預算和中期財政規劃，并及時向社會公開，有利于增強地方政府的履約意識，提高社會資本參與PPP項目的積極性。