美國推動軍民兩用技術轉移的主要做法及啟示

宋文文

（工業(yè)和信息化部電子第一研究所，北京 100040）

軍民兩用技術相互轉移，大力發(fā)展軍民兩用技術，特別是充分利用先進的民用技術，已成為美國保持軍事優(yōu)勢、壯大國防工業(yè)、帶動經濟建設的戰(zhàn)略性舉措。美國高度重視軍民兩用技術轉移，通過發(fā)揮政府引導作用、設置專項計劃、加大資金投入、暢通交流渠道等方式，有效推動了軍民兩用技術的雙向轉移，為美國構建軍民一體化發(fā)展的國防工業(yè)基礎奠定了堅實基礎。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

冷戰(zhàn)結束后，為適應全球科技的不斷發(fā)展和安全形勢的不斷變化，美國對代價高昂的軍民分離體制進行變革，重心逐步轉移至加強經濟建設上，并削減了國防領域投入，國防工業(yè)受到沖擊。在這種形勢下，為保持軍事優(yōu)勢和國防科技工業(yè)活力，美國軍民融合的發(fā)展思路逐漸形成，并在軍民兩用技術發(fā)展上全面鋪開。

（一）面向未來需求，開展軍民兩用技術長遠發(fā)展規(guī)劃部署

以網(wǎng)絡空間為例，美國在網(wǎng)絡空間技術研究，特別是在技術需求和管理方面，以軍方為主導，進行關鍵技術確定、開發(fā)規(guī)劃、管理，推出網(wǎng)絡空間科學技術研發(fā)體系，解決共性、基礎性問題。2015年發(fā)布的《國防部網(wǎng)絡戰(zhàn)略》從構建網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)力量體系、網(wǎng)絡防御、網(wǎng)絡作戰(zhàn)和網(wǎng)絡同盟等多個方面，闡述了美軍網(wǎng)絡空間發(fā)展的總體目標，并給出了具體的技術和能力發(fā)展的實施方案，可操作性比較強。2015年5月，美國海軍發(fā)布《艦隊網(wǎng)絡司令部2015—2020戰(zhàn)略規(guī)劃》。該戰(zhàn)略明確指出海軍將通過開展網(wǎng)絡空間行動確保海軍和聯(lián)合行動的自由及決策優(yōu)勢，并提出五大戰(zhàn)略目標：將網(wǎng)絡作為一個作戰(zhàn)平臺進行管理、開展定制信號情報任務、通過網(wǎng)絡空間生成作戰(zhàn)效果、創(chuàng)建共享的網(wǎng)絡態(tài)勢感知、建立和發(fā)展海軍網(wǎng)絡任務部隊。國防企業(yè)及院校形成技術聯(lián)盟，提高網(wǎng)絡空間技術研發(fā)能力。諸多防務公司還與大學、企業(yè)共同組建了多個技術聯(lián)盟和產業(yè)聯(lián)盟，通過將資源整合，提高網(wǎng)絡空間技術開發(fā)能力。

（二）遵循市場規(guī)律，借助資本力量，實現(xiàn)深度融合

冷戰(zhàn)結束后，隨著信息技術的蓬勃發(fā)展，以及市場機制下風險投資模式日益成熟，美國軍方的科技研發(fā)效率及創(chuàng)新能力逐步滯后于民用與商業(yè)領域。同時，私營企業(yè)參與軍工科研生產的積極性越來越低。在這種背景下，美國國防部高層認識到，推動國防科技創(chuàng)新，提高軍民兩用技術研發(fā)的廣度和深度，需采用更加市場化的運作模式，吸引更多企業(yè)尤其是中小型企業(yè)參與到國防科研活動中。時任美國國防部長卡特及負責采辦、技術與后勤的國防部副部長肯德爾在多次公開講話中也提及，美國國防部將借鑒中央情報局的投資中介公司——IQT公司的相關經驗，建立軍方的投資公司，嘗試在國防科技研發(fā)與裝備采辦領域推行風險投資模式，借助資本力量和商業(yè)領域的前沿技術，推動軍民兩用技術的快速發(fā)展。其后，卡特與肯德爾多次造訪硅谷，提出在硅谷設立機構開展國防風險投資的設想，并于2015年7月正式成立國防創(chuàng)新試驗小組，由美國國防部研究與工程助理部長直接領導，探索在裝備建設中采用市場化的風險投資模式，推動國防科技與武器裝備的創(chuàng)新發(fā)展。2016年7月，卡特宣布在波士頓成立第二家國防創(chuàng)新試驗小組，資助神經科學、生物技術領域的研究。

（三）簡化軍民兩用技術采辦流程，推動國防科技工業(yè)軍民融合

美國國會從1990年開始，通過《國防授權法》《聯(lián)邦采辦改革法》《聯(lián)邦采辦精簡法案》等重要法案，指示國防部修改采辦政策，鼓勵采辦民用企業(yè)的技術與產品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業(yè)基礎。同時，通過《國防科學技術戰(zhàn)略》《國家安全科學技術戰(zhàn)略》等文件，強調充分利用軍用和民用技術及產品的相似性，縮短實現(xiàn)產品化的時間，國防部門可以利用民用工業(yè)的技術創(chuàng)新來促進國防現(xiàn)代化，利用民用市場的規(guī)模經濟降低武器系統(tǒng)的成本，并從民品市場的規(guī)模經濟中受益，增強軍民兩用工業(yè)基礎。

為適應新技術的快速發(fā)展和新任務的緊迫需要，美國先后推進國防采辦程序調整，聚焦快速采辦，精簡與優(yōu)化采辦流程，包括精簡小型信息技術項目采辦程序，研究論證和實施快速網(wǎng)絡采辦程序和簡化高科技創(chuàng)新項目申報流程。美國特種作戰(zhàn)司令部實施了“緊急部署采辦”，建立小型、機敏的采辦機構，采用商業(yè)解決方案，避免過于細化的需求和復雜的程序，形成快速、靈活的“網(wǎng)絡專用裝備”采辦程序。

（四）軍民共建共用重大基礎設施，提高資源使用效率

美國把促進軍民大型科學儀器與設備、自然科技資源、科學數(shù)據(jù)和科技文獻等基礎設施的共享，作為一個重要的政策目標，以法律的形式保障政府對共用科研基礎設施的投入。美國科技基礎設施建設的重點一直集中在國防、能源和網(wǎng)絡技術與安全等方面，美國國家科學基金會的《設施監(jiān)管指南》指出，大型科研儀器設施建設資金的管理權限，既在聯(lián)邦政府，又在民間。

此外，美國在信息網(wǎng)絡、通用光纜、無線通信和衛(wèi)星通信等大型基礎項目中，也實現(xiàn)了軍民共享和共用。美國超過95%的全球信息柵格傳輸服務由民營部門提供，許多網(wǎng)絡管理服務業(yè)務由非國防部機構來承擔。2013年美國國防部利用微軟公司的網(wǎng)絡安全、云計算、大數(shù)據(jù)技術對國防部業(yè)務系統(tǒng)進行升級改造。美國國防先期研究計劃局沒有任何可用于保障長期項目的試驗設施和基礎設施，所有進行的項目都是借助軍種實驗室和工業(yè)部門甚至國防工業(yè)的研究機構。此外，軍方與政府正在共同建設用于網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)能力試驗與評估的“國家網(wǎng)絡靶場”，以及用于存儲、過濾、處理和分析海量網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的“高性能計算中心”。2014年，美國眾議院通過了《美國國家網(wǎng)絡安全與關鍵基礎設施保護法案》《美國國土安全網(wǎng)絡安全執(zhí)行法案》《關鍵基礎設施研究與開發(fā)法案》這3部有關網(wǎng)絡安全的方案，提出要加強軍民合作關系，實現(xiàn)國防部等政府部門與民間機構之間網(wǎng)絡威脅信息的實時共享，共同抵制網(wǎng)絡攻擊。

（五）積極開展大型科研活動，不斷推動軍民科技發(fā)展在國家層面深度融合

近年來，基于國家戰(zhàn)略需求，美國開展了多項國家級大型科研活動。美軍以此為契機，積極參與國家級戰(zhàn)略性科研計劃的制定與實施，把軍事科技發(fā)展根植于國家創(chuàng)新體系之中，不斷提高科研效益和活力。2011—2015年，美國政府瞄準科技前沿和產業(yè)戰(zhàn)略制高點，相繼制定了材料基因組計劃、大數(shù)據(jù)計劃、腦計劃、納米計劃、戰(zhàn)略計算計劃等多個國家級戰(zhàn)略性科研計劃。這些大科研計劃具有政府自上而下推動、軍地多部門聯(lián)合投資、眾多科研機構參與、時間跨度長、投資大等特點，蘊含巨大的社會、經濟和軍事價值。美國國防部和軍種科研管理機構作為成員或核心成員加入政府組建的跨部門協(xié)調小組中，積極參與相關計劃的制定，以及技術、數(shù)據(jù)和資源的交流、共享和協(xié)作，充分利用國家科研力量體系為軍方服務。

近年來，美軍不斷嘗試通過舉辦多樣化活動，吸引民間機構參與國防建設，包括帶有高額獎金的大獎賽、實驗性創(chuàng)新活動以及各類技術研討會等。美軍已組織完成多項挑戰(zhàn)賽，包括“無人駕駛車輛挑戰(zhàn)賽”“機器人挑戰(zhàn)賽”“復雜問題求解”等，國會也已立法對利用競爭和獎勵推動技術創(chuàng)新的組織管理形式進行規(guī)范。DARPA發(fā)起“創(chuàng)新會館”研究項目，將6組不同領域的研究人員集合起來，同吃同住，協(xié)同工作8周，以此研究在較短時間內、生活與工作一體的環(huán)境下，進行高效軟件設計與開發(fā)的可行性，以及針對國防部面臨的部分技術難題提出創(chuàng)新性的解決方案。美軍還通過舉辦各個層次不同類型、不同主題的技術研討會，促進軍方同民間機構的溝通交流。

二、主要措施

（一）發(fā)揮政策牽引作用，推動國防和經濟建設融合

冷戰(zhàn)時期，美國政府出于軍事需要，在互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星、合成材料等領域研發(fā)了大量尖端技術，但國防科研成果較少轉化到民用領域。從20世紀80年代起，隨著經濟壓力增大和軍費開支減少，美國逐步調整國家安全策略，兼顧國防建設和經濟發(fā)展，大力推動軍用技術向民用轉化。20世紀90年代，克林頓政府提出國防轉產戰(zhàn)略，在武器采購中大量使用民品，支持政府科研機構與軍工企業(yè)合作，大力發(fā)展軍民兩用技術，實現(xiàn)軍民兩用技術雙向轉移，促進軍民一體化發(fā)展。2000年以來，美國政府大力推進以信息技術為核心的新軍事變革，強調要“利用民用經濟中發(fā)生的高新技術爆炸來實現(xiàn)國防科技的跨越式發(fā)展”，美國軍民一體化發(fā)展進入了快速發(fā)展時期。奧巴馬上臺后，進一步推進軍民兩用技術轉移，加強政府與產業(yè)界的合作關系。2012年10月，美國國防部出臺《2013—2017年未來五年技術轉移戰(zhàn)略行動計劃》，強調不斷改進內部流程，全面審查技術轉移工作，使軍民兩用技術轉移成為創(chuàng)新的倍增器。縱觀美國軍民兩用技術轉移發(fā)展歷程，實施軍民一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略對加強軍民兩用技術轉移工作，促進國防科技創(chuàng)新，實現(xiàn)國防建設和經濟建設融合發(fā)展起到了至關重要的牽引作用。

（二）推出各種專項技術轉移計劃，借助風險投資為軍服務

美國國防部針對武器裝備研制生產各階段和民用科研生產領域的不同需求，結合軍轉民、民參軍、軍民兩用等不同特點，設置了各種專項技術轉移計劃，并進行動態(tài)調整。依據(jù)美國政府問責署的調查數(shù)據(jù)，2010—2012財年，國防部和各軍種共計管理了20項技術轉移計劃，資助經費79億美元，其中重點支持快速能力轉化和聯(lián)合能力轉化。2012年，美國國防部實施了“多學科高校研究倡議”計劃，與63所高校研究機構簽署了“文化和行為效果對社會穩(wěn)定性影響預測模型”等23項合同，開展軍民兩用的跨學科基礎研究。2013年，美國國家科學與政策辦公室發(fā)布《2015財年科學技術研發(fā)優(yōu)先發(fā)展計劃》，提出要統(tǒng)籌軍用民用信息研發(fā)計劃，加大對大數(shù)據(jù)、“網(wǎng)絡空間”和頻譜等核心技術的投資力度，確保美國軍民數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡和頻譜的安全。目前，美國已建立民間資本為軍服務的機制，借助風險投資等投融資手段，充分利用民間閑散資金，通過資本市場敏銳地偵察和識別先進的軍民兩用技術，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新、扶持創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和轉化創(chuàng)新，并對其進行投資和培植，既能滿足軍方對該項技術的需求，又能滿足民品市場高額回報的需要。

（三）建立各類專業(yè)技術轉移網(wǎng)站和服務平臺，暢通軍民交流渠道

通過各類專業(yè)技術轉移網(wǎng)站和平臺，美國國防部及時公布技術轉移法規(guī)、工作機制、培訓信息、成功案例、各單位的技術成果等，方便公眾全面了解各部門的技術轉移情況。對于公開競爭的項目，美國國防部通過“國防創(chuàng)新市場”“聯(lián)邦政府商業(yè)機會”“國防部技術對接”等信息交流平臺，對項目名稱、類型、主要內容、相關要求等信息進行公開發(fā)布。美國國防部不僅利用網(wǎng)站交流采購信息，還采用會議、刊物和推送等方式交流信息。

（四）建立軍民兩用技術轉移法律法規(guī)體系，有效解決了國防知識產權歸屬等問題

一是通過立法將技術轉移明確為聯(lián)邦政府及其下屬實驗室的法定職責。國會制定的《史蒂文森——威德勒技術創(chuàng)新法》《聯(lián)邦技術轉移法》等確立聯(lián)邦政府及其下屬科研機構肩負推動技術轉移的使命。二是通過立法明確了技術轉移過程中知識產權的歸屬及利益分配原則。

美國高度重視軍民兩用技術轉移，從宏觀角度制定政策和實施計劃，通過實施經費保障，構建良好的平臺等措施，建立了較為完善的軍民兩用技術轉移管理和運行體系，對我國具有一定的參考價值，結合我國軍民兩用技術轉移現(xiàn)狀，得出以下幾點啟示。

三、幾點啟示

我國目前市場經濟發(fā)育尚未十分健全，政府對軍工企業(yè)改革干預的力度和范圍客觀上要多一些。軍事科技發(fā)展過程中，軍用和民用界限比較分明。因此，這種來自政府的“頂層設計”尤為謹慎，應充分考慮當前情況和技術發(fā)展趨勢，擬定一個符合實際的短期、中期及長期發(fā)展規(guī)劃，在減少改革的隨意性的同時，保持警醒，當計劃出現(xiàn)偏差時，及時做出調整。

（一）制定連續(xù)性的引導政策和計劃，是確保軍民兩用技術轉移的重要基礎

美國采取“法律規(guī)定、政策引導”的國家頂層設計指導方式，緊跟產業(yè)和技術發(fā)展步伐，相繼出臺多項戰(zhàn)略、政策和計劃。根據(jù)技術發(fā)展規(guī)律和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，遵循市場發(fā)展規(guī)律，就未來軍民兩用技術轉移提供新的指導方向。如從20世紀90年代至今，為充分利用民用半導體技術發(fā)展優(yōu)勢，推動砷化鎵和氮化鎵材料在軍事裝備的應用，國防先期研究計劃局相繼實施了“微波毫米波單片集成電路”“微波和模擬前端技術”“寬禁帶半導體技術計劃”“下一代氮化物電子”“碳電子射頻應用”“半導體先進技術研發(fā)網(wǎng)絡”等計劃，通過軍產學研的方式，探索新一代半導體技術。

（二）加快軍用標準規(guī)范改革，是促進軍民兩用技術標準融合的有效手段

武器裝備研制需要在嚴酷條件下具備特殊的可靠性和先進性。為此，美國曾制定了十分繁復的軍用標準以滿足軍品在設計、制造、工藝、檢測、試驗、技術指標等方面的特殊需求，以保證產品質量和可靠性。但隨著民用技術的快速發(fā)展和國防工業(yè)改革的迫切需求，美國對其軍標和規(guī)范進行調整和簡化，或規(guī)定在某些領域除一些特殊的要求外，一般優(yōu)先采用民用標準。

美國國防部在1994年進行軍標改革后，以發(fā)展軍民兩用技術為導向，積極健全完善軍民通用標準，大力提倡采用民用技術軍民通用標準，大力提倡采用民用技術規(guī)范，擴大民用產品采購。針對民用技術發(fā)展迅速、成本較低等現(xiàn)實情況，美國國防部提出“必須優(yōu)先采用民用技術、產品和勞務”“在可行的情況下，可修改要求”，以此推動民用技術的軍事運用。

近年來，以《軍用規(guī)范精簡方案》為基礎，美軍大范圍審查清理和修改調整軍用技術標準和規(guī)范，不斷提高民用標準和規(guī)范在國防部標準化文件中的比例，將大量非政府標準納入《國防部規(guī)范與標準目錄》，逐步形成統(tǒng)一的軍事信息技術通用標準體系。

目前，我國軍用標準和民用標準分屬兩套體系，很多現(xiàn)行軍用標準還在沿用前蘇聯(lián)和美國的舊規(guī)范，不少標準已失去了先進性。但是，經過多年的發(fā)展，我國通信、生物、材料等領域中的民用產品技術標準已高于軍用標準，尤其是電子信息領域里的一些民用產品的水平已達到了軍標要求，再沿用那些失去了先進性的軍用標準，不僅直接影響武器裝備的現(xiàn)代化，而且成了排斥民用高技術資源進入軍品市場的“壁壘”。鑒于我國現(xiàn)行軍用標準仍是軍品質量保證體系的基礎，體系十分龐雜，需要專門研究并根據(jù)需求及時代變化加以調整和規(guī)范。

（三）搭建雙向信息發(fā)布平臺，是加速軍民兩用技術轉移的重要舉措

為進一步推動軍方和企業(yè)在裝備和技術需求信息、企業(yè)信息之間的共享，美國搭建了雙向信息發(fā)布平臺，如采用門戶網(wǎng)站和電子終端等信息平臺，雙向發(fā)布裝備需求和企業(yè)信息，為軍地雙方溝通與合作提供便利。美國建有商業(yè)機遇網(wǎng)、各軍種采辦網(wǎng)、國防部創(chuàng)新市場網(wǎng)和技術轉移網(wǎng)等多種門戶網(wǎng)，發(fā)布相關裝備需求和企業(yè)信息，為民口企業(yè)獲取裝備采辦需求和國防預研需求信息提供渠道，也為軍方發(fā)現(xiàn)、捕獲和尋找潛在的技術、產品和企業(yè)提供信息平臺。

我國軍民“兩張皮”現(xiàn)象仍未解決，民營企業(yè)對軍工資源掌握較少，沒有良好的渠道去了解軍方需求和成果信息，更多地是借助社會關系或非正規(guī)渠道去了解軍工集團科研院所主攻領域、科研成果、聯(lián)系方式，軍方也不了解和掌握民營企業(yè)的技術難題、技術需求、科技成果，存在軍企信息庫、民企數(shù)據(jù)庫和技術需求庫“三缺失”現(xiàn)象。雖然2015年1月“全軍武器裝備采購平臺網(wǎng)”正式上線運行，我國各地也有多個軍地信息發(fā)布平臺，還有包括路演、展覽會等形式的信息發(fā)布平臺，但出于保密和其他因素考慮，網(wǎng)站運行和服務效果仍有待完善和提高，應借鑒國外信息共享平臺的建設經驗，推動我國軍民兩用技術與產品在信息領域的深度融合。

（四）共建共用基礎設施，是保障軍民兩用技術資源深度融合的重要手段

在共建共用基礎設施方面，美國頒布了相關法律或條例，并明確了無償、租賃、代管等手段共用基礎設施，在信息網(wǎng)絡、通用光纜、無線通信和衛(wèi)星通信等大型基礎項目中實現(xiàn)軍民共建、共享和共用。當前，美軍90%的通信業(yè)務由民用信息系統(tǒng)承擔，私營部門的網(wǎng)絡中存放了大量軍事技術與裝備的信息。另外，軍方與政府正在共同建設用于網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)能力試驗與評估的“國家網(wǎng)絡靶場”，用于存儲、過濾、處理和分析海量網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的“高性能計算中心”。

我國應在符合保密要求的前提下，通過市場運作，充分利用先進的民用通信、網(wǎng)絡、氣象水文、實驗室等設施設備，采用“隱軍于民”“民控軍用”“民建軍用”等模式，采取共享地方現(xiàn)有資源和地方力量合作建設等方式，提高軍民設備設施的共享共用程度。