對做好軍民航重大飛行事故預防工作的幾點思考

顧文波

內容提要：近年來，隨著我國民用機場及航班數量逐年增加，以及軍隊跨?？鐓^跨晝夜訓練難度加大，軍民航之間的飛行安全問題日益突出。必須認清形勢，找準問題，加強科學管理、固本強基、聚同化異，扎實做好軍民航重大飛行事故預防工作。

當前，我國正由航空大國向航空強國邁進。一方面，民用機場及航班數量大幅增長，給我國的民用航空安全帶來現實挑戰；另一方面，各軍兵種飛行部隊陸續換裝新型主戰飛機，跨海、跨區、跨晝夜訓練日益增加，對訓練空域的使用需求也越來越多，與民航之間的沖突和矛盾越發凸顯。扎實做好軍民航重大飛行事故預防工作，確保不出現任何失誤，是我國軍民航空領域應著重關切的問題。

一、我國軍民航飛行安全面臨的形勢

從全球看，軍民航防范重大飛行安全問題具有普遍性。我國雖然沒有出現過特大空中事故，但軍民航之間的飛行矛盾日益凸顯，飛行安全面臨的形勢依然比較嚴峻，表現在以下幾個方面。

民航高速發展帶來新挑戰。改革開放以來，民航空中飛行流量每年以15%左右的速度遞增。特別是近年來，我國民用航空快速發展，國家民用機場布局規劃明確，2020年前要使80%以上的縣級行政單位能夠在地面交通100公里或1.5小時車程內享受到航空服務。目前，有些民用機場已經出現旺季高峰時段流量擁堵現象，空域需求大，保障要求高。

軍隊實戰化訓練顯現新矛盾。軍民航空器防相撞，是中央軍委和空軍明確的重大安全問題之一。特別是近年來，我軍多機種對抗訓練、外出駐訓輪戰、實彈演習等逐年增多，空中加油、場外航行和帶有戰術背景的攻截擊課目訓練逐漸常態化，民航系統飛行高度、空域范圍增大，航線與部隊訓練空域之間的飛行矛盾突出。

飛行高度層間隔調整提出新要求。我國現行的飛行高度層縮小垂直間隔規定，8400米～1.25萬米高度范圍內的飛行高度層，由2007年前的7層增加至13層。這對增加我國飛行空域的容量、提高空域利用率，發揮了重要的作用，同時對航空器的適航性提出了更高的要求。

通用航空發展引發新難點。隨著低空空域管理改革持續推進，特別是《通用航空飛行任務審批與管理規定》頒布實施，通用飛行流量將急劇增加。目前，我國共有近200家通航企業、近2000架航空器，年飛行量接近60萬架次，空中管控難度進一步加大。另外，公安部門、武警部隊相繼裝備了直升機、無人機等多種航空器，也增加了安全工作的復雜系數。

防范重大飛行事故，具有極其重要的意義。因為重大飛行事故將造成極大負面影響。一是給人民的生命安全和國家財產帶來重大損失。國家將損失價格昂貴的飛機，必須向遇難者提供經濟賠償，航空運輸的安全信譽將受到極大損害，對航空事業的發展產生負面影響。二是給國家政治聲譽帶來嚴重損害。特別是如果發生作戰飛機與大型運輸機相撞或大型運輸機與大型運輸機相撞事故，會給敵對勢力提供輿論攻擊借口，毀壞我國政治聲譽，影響社會穩定。三是給國家外交工作帶來極大被動。一旦發生軍用飛機與國際航班相撞，處理程序繁瑣，外交協調存在諸多困難。

二、影響軍民航飛行安全的主要因素

厘清軍民航之間的飛行安全問題，應把握以下幾點因素。

一是空域劃設?？沼騽澰O方面存在的問題，嚴重制約著我國航空事業的發展。有的民航航路、航線橫穿我軍訓練空域或機場，這種狀況與飛行安全劃設間隔規定相背離。目前，我國尚未根據空域環境和航管保障能力及用戶需求，對空域進行合理劃設管理。京、滬、穗等大中型城市附近，航路航線和訓練空域劃設密集、重疊交錯，軍民航飛行相互影響，安全隱患較大。在民用航空需求旺季及部隊飛行訓練繁忙時，空域使用緊張，調配困難，軍民航雙方矛盾突出。

二是航空管制。我國的空域管理是按照統一管制、分別指揮的方式運行，由空軍統一組織實施全國的飛行管制，軍民航分別對航路、航線內外航空活動提供管制服務。航路內飛行由民航負責管制指揮，航線上飛行由空軍負責調配，民航負責指揮；航路內外出現飛行矛盾時，由空軍負責協調解決。軍民航主要以電話協調和互派聯絡員的方式，對管制活動實施協調。遇有戰斗機穿越航路、航線交叉口和空中走廊口時，軍民航之間飛行指揮調配和通報協調更加復雜。突發情況下，需要協調軍民航各單位進行解決，協調時間較長。既有的沖突事例也反映出軍民航之間相互通報與協調不及時、不全面、飛行情報掌握不準確等問題。國家空管領域法規層面，除《中華人民共和國飛行基本規則》《飛行間隔規定》外，其他規章基本上是各單位制定的部門性規章，不能從多個層面指導各部門的工作。

三是技術防范。空管雷達覆蓋范圍有限，警戒雷達存在盲區，軍民航飛行情報尚未聯網。有的雷達信號不穩定、雷達之間信息共享較難、備份設備欠缺。軍民航設備不一致，多數軍用飛機沒有安裝防撞系統，不具備防撞引導能力。軍民航飛機間的避讓，主要依賴于軍航飛行指揮員和民航管制員的調配，在低空條件下，這種監控能力仍比較弱。

四是人為差錯。不安全事件的發生和控制，無不與人有關。隨著航空技術的發展，飛行安全對人的能力素質提出更高要求。例如，空中交通管制員需要熟練掌握使用衛星、雷達、計算機等先進設備。人為差錯主要表現為：指揮員、管制員、飛行員對法規和協議掌握得不熟練、執行不嚴格；思想松懈麻痹，認為現在裝備平臺和飛行監控設備先進，不可能發生相撞事故，或心存僥幸，對飛行動態情況掌握不準確，飛行調配預留余地不夠；部分飛行員不按規定使用高精度高度表等機載設備，有的甚至不熟悉進場、離場程序。

五是氣候環境。我國地域廣闊，多數航路航線較長，大風、空中風切變、云雨、雷電等都會影響飛機飛行航跡的穩定性，甚至可能導致飛機偏離航線。另外，惡劣天氣會影響通信，甚至造成空地之間通信中斷，增加空中相撞風險。因氣候原因，近幾年我國民航航班平均正常率只達到80%左右，美國大峽谷空中相撞、特納里夫島空難等事件，都是伴隨大面積延誤而發生的。

三、防范飛行安全問題發生的對策措施

防范軍民航飛行出現安全問題，應著重采取以下對策措施。

一是加強軍民融合管理。健全國家統一指揮、分級負責，協調有序、監控有效的安全監管格局。在國家空管委領導下，健全各級軍民航聯合管制機構，對管制區域統一進行調整與劃分。通過健全全國管制中心、區域管制中心、分區管制中心和機場管制中心四級垂直管理機構，實現對所有飛行的分級管制和空域的分級管理；軍民航管制系統及設施可以合二為一，統一規劃建設，統一人才培育機制，統一法規制度及相關標準。在條件成熟的管制區域，或者在重點地區，逐步實行軍民航管制部門聯合一體化辦公，進而推廣至全國范圍，逐步形成軍民結合、管理順暢、運轉高效的空管運行體系，為構建中國特色國家統一空管體制奠定基礎。

二是科學規劃空域布局。應通過優化空域結構和資源配置，合理劃設固定空域使用范圍，將傳統“分別管理、固定使用”模式，調整為“分區集中管理、統一調配使用”模式，實現空域由靜態管理向動態管理過渡?？梢钥紤]由國家指導，對軍方訓練空域及民航航路、航線作相應調整。基本原則是：劃設軍航訓練空域應盡量避開航路航線，訓練航線盡可能減少與航路、航線交叉重疊；優化民用航路、航線，使其與軍航訓練空域、機場保持足夠的安全間隔。應“關、停、并、轉”飛行矛盾較多的航線，控制好飛行流量。針對低空通用飛行發展趨勢，對管制區內航路下方訓練空域進行流量管理，把低空航線納入國家航路網規劃中，科學劃設低空航線。

三是加強重點領域防范。應統籌兼顧，抓住重點，加強對專機飛行、重要任務飛行、包機飛行、大部隊轉場飛行等任務的指導與把關。加強對飛行重點方向和危險時段工作的管控，重點關注飛行活動頻繁、機場密集、軍民共用機場等多發地區，軍用飛機場外航線穿越航路航線、民用飛機穿越軍事訓練空域等多發時機，航路航線飛行上升、下降段等多發階段。對于軍民兩用機場，部隊組織訓練必須嚴格執行防止空中相撞的工作規定，嚴格遵守危險接近的法規制度，按照各種禁飛區、不同機型飛行區域高度層、不同科目任務高度配備的相關規定組織訓練。

四是改善設備性能。應加強空管基礎設施綜合集成建設，完善設備布局。根據實施雷達管制區域的劃分，在雷達探測范圍和通信聯絡范圍的盲區，由國家統一補充建立雷達、通信、導航設備，建成完整的覆蓋我國空域的信息源系統。應通過增強空管所需的通信、導航、雷達、計算機和人機交互等空管系統的可靠性和安全性，全面提升空管系統監控能力。應加快軍民航相關單位之間在通信、導航、監視和自動化設備配備上的融合，在滿足保密要求的前提下，探研軍民航雙方設備上的互聯、互通、互用，改進管制方式和手段，解決一些地方“看不見、聽不著”或“看不清、聽不清”的問題。應加強國家、軍隊、地方無線電管理部門之間的溝通協調，降低無線電干擾，保證航空頻率使用的安全。同時，加快發展與航空器相關的沖突探測、飛行計劃調配、機載沖突檢測和避撞等先進防相撞技術。

五是推進軍民航信息共享。應積極擴充現有系統業務功能，使其實現信息集成和體系貫通。建立健全整體防范和飛行沖突調配數據庫，健全飛行靜態管理與動態監控機制，形成集監測預防、情況通報、動態信息與航管設施設備系統于一體的聯動監控系統。軍民航之間以及各部門之間，應整合現有資源，使雷達信號實現真正共享。加強信息共享和數據分析，避免因雙方信息交流不暢通、傳遞不及時而導致的安全事故。嚴格落實協同制度和軍民航信息互通互報規定，堅持軍民航飛行“統一調配，提前避讓，協同指揮”的原則，優化軍民航指揮協同的具體方案，努力把軍民航重大安全事故預防工作做細做實。