淺析完善國有資本經營預算制度

文=張銀平

國有資本經營預算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資產（本）經營預算、社會保險基金預算。建立國有資本經營預算制度，對完善國有企業收入分配制度，增強政府的宏觀調控能力，都具有重要意義。

國企收益分配制度的演變

建立國有資本經營預算制度，是完善社會主義市場經濟體制的一項重大制度創新，也是完善國有資本收益分享機制的重要制度保證。

我國國有企業的收益分配制度主要是指國有企業的利潤分配制度。新中國成立以來國有企業利潤分配形式大體經歷了四個階段：一是統收統支階段。即企業實現利潤全部上繳財政，企業所需資金也全部由國家撥給。二是利潤留成階段。改革開放初期的國有企業允許企業保留利潤。如全額利潤流成、基數利潤留成加增長利潤留成、利潤上繳包干等。三是利改稅，即將國有企業向國家繳納利潤形式，改為向國家繳納所得稅、調節稅等稅收分配形式，企業納稅后剩余的利潤全部留歸企業支配使用。四是稅利分流階段。稅利分流是指國家在參與企業稅后利潤的分配過程中，開征一道所得稅，爾后再以適當的形式參與企業稅后利潤分配。

從1994年1月1日開始，國有企業統一按國家規定的33%稅率繳納所得稅，并逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上繳的分配制度。國家暫停向企業收繳利潤。由此，稅收、預算和國有資本收益分享制度步入探索實施階段。

2017年3月30日，國務院、財政部印發了《中央國有資本經營預算支出管理暫行辦法》?！掇k法》明確指出，中央國有資本經營預算支出對象主要為國有資本投資、運營公司和中央企業集團，除調入一般公共預算和補充全國社會保障基金外，主要用于解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、國有企業資本金注入、其他支出。其中，國有企業資本金注入采取向投資運營公司注資、向產業投資基金注資以及向中央企業注資三種方式。《辦法》還規定了許多具體辦法。

目前，中央國有資本經營預算編制范圍包括國資委監管企業98戶、所屬企業32戶，最高人民檢察院所屬企業2戶，教育部所屬企業377戶，工業和信息化部所屬企業82戶等。還有財政部代表國務院履行出資人職責的中央文化企業117戶和中國煙草總公司、中國郵政集團公司、中國鐵路總公司等，以及新疆兵團所屬國有企業。

此外，近幾年在實施國有資本經營預算管理過程中，對增強企業經營管理、提高企業競爭力、提高經濟效益起到了很好的推動作用。但在實施過程中也存在著一些問題，需要引起我們的重視。

第一，國有資本紅利是國有資本經營預算的主要收入來源。由于單一的收入來源導致國有資本經營預算收入規模偏小，在宏觀調控中往往會力不從心。

第二，國有資本經營預算支出受到收入限制，支出規模小，難以實現中長期發展目標。從支出方向和支出方式看，國有企業是國有資本經營預算的主要支出對象，眾多非公有制企業難以得到國有資本經營預算的“照顧”，不利于市場經濟的公平競爭。

第三，國有資本經營預算監督缺乏相關法律依據，預算單位在編制國有資本經營預算時缺乏有效的法律監督，隨意性較大。此外，在資本預算支出環節，國有企業財務部門和預算單位均沒有及時跟蹤資金后續使用情況，這極易導致私自挪用公款現象。

因此，如何正確看待存在的問題，并采相應措施解決這些問題，關系到是否能真正實施國有資本經營預算制度，統籌用好國有資本收益的問題。

國有資本經營預算制度的必要性及基本框架

國有資本經營預算是對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，預算主體有預算主管部門、預算單位、預算執行企業。共同職責是完善國有企業收入分配制度，集中解決國有企業體制機制中發生的各種困難和問題。因此，國有資本經營預算的必要性有這樣幾點。

第一，有利于國有資本出資人充分發揮它的職能作用。國資委作為國有資本出資人的代表，其職能定位為對國有資本的監督管理，包括國有資本的產權監管、運營監管和國有資本總量與結構的調控管理，但不直接干預企業的生產經營活動。

第二，有利于實現政府作為國有資本所有者的監管職能。在市場經濟條件下，按照政資分離的原則，公共預算的編制和實施體現著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經營預算則體現政府行使國有資本所有者職能的需要，其收入主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，其支出必須用于國有資本的再投入。

第三，有利于國有資本出資人加強對國有資本經營者的約束與控制。在國有資產管理的“兩級三層”模式中，國資委與國有資本經營公司既是國有資本的出資人代表，又是國有資本的經營者。國資委要對國有資本運營公司的經營者進行約束控制，國有資本經營公司要對被其控制或參股公司的經營者進行產權約束。而約束與控制的一個重要手段就是分級建立國有資本經營預算。

第四，有利于強化對國有資產的規范化管理。國有資本所有權和經營權隨著國有企業的改組和改制實現了分離后，政府與國有企業經營者之間就形成了一種“委托—代理”關系。

第五，有利于完善國家復式預算制度。國家財政要建立起包括公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算在內的復式預算制度，以進一步轉變和拓寬國家財政職能，增強財政宏觀調控能力，強化預算約束。

另外，我們在充分認識國有資本經營預算的必要性時，我們也要看到國有資本經營預算制度框架是逐步建立起來的。

早在1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就提出“建立政府公共預算和國有資產經營預算”。1994年全國人大通過的《中華人民共和國預算法》明確規定財政預算包括公共財政預算、國有資產預算和社會保障預算三個部分，標志著建立國有資產經營預算正式取得法律地位。

2002年黨的十六大以來，隨著國有資產管理體制改革不斷深入，國有資產出資人代表逐步到位，國有資本收益權的行使主體得到明確；同時，國有企業的經濟效益明顯改善，具備了建立國有資本經營預算的基本條件。一是新型國有資產管理體制為資本預算制度的建立奠定了基礎。黨的十六大確定了“管資產和管人、管事”相結合，“權力、義務和責任”相統一的國有資產管理體制，組建了國資委，并代表國務院履行出資人職責，這使國有資本的收益有了行使主體，也為國有資本預算制度的建立提供了體制保障。二是國有企業經濟效益的顯著提高為國有資本預算制度的建立創造了條件。三是國有企業改革和發展需要國有資本預算的支持。

2003年4月國務院國資委成立時，明確規定其“對所監管的國有資產進行預算管理，條件成熟時按照國家有關預算編制規定，負責所監管企業國有資產經營預算的編制工作”。之后，國務院多年明確指出要加快建立國有資本經營預算制度，統籌使用好國有資本收益。

2007年9月，國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》，標志著中國開始正式建立國有資本經營預算制度。而2008年10月通過的《中華人民共和國企業國有資產法》規定，國有資本經營預算按年度單獨編制，納入本級政府預算，報本級人民代表大會批準。

2009年5月1日我國施行的《國資法》中，將建立資本預算制度的基本框架納入其中。至此，我國國有資本經營預算有了明確的法律依據和政策規定，標志著我國國有資本經營預算制度的初步建立。其國有資本經營預算的基本內容包括收入預算和支出預算。（一）從國家出資企業分得的利潤；（二）國有資產轉讓收入；（三）從國家出資企業取得的清算收入；（四）其他國有資本收入。

另外，國家建立國有資本經營預算制度的基本框架，主要體現在三個方面：

第一方面，國有資本經營預算收入主要來源于國有資本收益，是國有獨資企業按規定應當上繳國家利潤，這也是目前資本收益的主要渠道。

第二方面，國有資本預算建立初期，從減輕企業負擔角度出發，國家按照“適度從低”的原則，結合2007年國務院確定將企業所得稅稅率從33%調整到25%的政策，暫時確定國資委履行出資人職責的中央企業和中央煙草企業，按照企業合并報表凈利潤8%的綜合上繳比例上繳國有資本收益。

第三方面，國務院文件明確了資本預算支出的重點與方向是根據產業發展規劃，國有經濟布局和結構戰略性調整，國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要。具體支出類別分別為資本性支出、費用支出和其他支出。

完善國有資本收益分享制度應做好幾項工作

建立國有資本經營預算制度，是一項重大制度建設，也是搞好國有資本收益分享機制的重要基礎，現階段完善國有資本預算制度，應當把握好以下幾個方面。

第一，正確界定國有資本經營預算的定位。國有資本經營預算為完善國有企業收入分配制度，在公共預算逐步推出支持國有企業發展的同時，以出資人的身份，通過資本預算適度集中部分資金，推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，集中解決國有企業發展中的體制性、機制性問題，加快培育世界一流企業，提高國有企業的國際競爭力。

第二，國有企業改革發展的成果不僅直接體現在資本收益的分享上，更多體現在社會效益的共享方面。一是通過國有股減持和轉持劃轉社保基金等制度惠及民生。二是資本預算安排惠及民生。三是為國家財政提供巨大稅源。四是承擔著不可替代的政治和社會責任。

第三，中央企業資本收益上繳比例如何確定、多少合適，這是關系企業能否可持續發展的大問題，涉及面廣，影響深遠，需要深入研究，慎重考慮，既要適應國家調整國民收入分配格局的要求，又要處理好企業自身積累和國民經濟持續健康發展的關系。

第四，現階段把握好國有資本經營預算的使用方法和范圍，發揮國有資本經營預算的引導作用，將國有資本更多地向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中、向具有優勢的大企業大集團集中、向企業主業集中。當前，由于歷史原因，國有企業存在債務負擔、冗員負擔和社會責任負擔等包袱。據估算，僅中央企業廠辦大集體人員安置費用一項每年高達1000億元左右，中央企業煉油、電力等企業為穩定物價，承擔著因國家價格政策不到位而造成的巨額虧損壓力。因此，加強國有資本經營預算改革措施的有效和落實至關重要。

10月25日，財政部發布《關于2018年中央國有資本經營預算的說明》，內容包括，2018年中央國有資本經營編制范圍；主要財務指標；收入預算；支出預算。其中，2018年中央國有資本經營收入預算數為1376.82億元，比上年執行數增長76.66億元，增長5.9%。主要根據2017年中央企業歸屬母公司所有者凈利潤增長情況和新疆兵團所屬企業納入中央國有資本經營預算管理等因素測算安排。

綜上所述，國有資本經營預算是我國政府宏觀調控的重要輔助手段，唯有國有資本經營預算建立在國有資本投資和運營基礎上，才能充分發揮宏觀調控作用和杠桿效應，確保我國經濟社會的穩定、和諧發展。我們只有下大力氣解決問題，搞好國有企業收入分配制度改革、增強政府宏觀調控能力、合理配置國有資本，才能促進企業技術進步、提高企業核心競爭力。