堅持問題導向 突出改革創(chuàng)新 重塑兵役制度

屈紹剛

內(nèi)容提要：著眼新時代我國國情軍情民情的新變化，深入分析現(xiàn)行兵役制度存在的主要矛盾問題，從制度層面探究存在這些矛盾問題的主要原因，提出系統(tǒng)設計和整體重塑兵役制度的5個基本原則，以及實行替代役制度、健全完善優(yōu)撫體系、建立國家保障體制、明確細化法律責任等4條建議。

黨的十九大報告指出，要深化兵役制度等重大政策制度改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義軍事制度。新中國成立以來，黨和國家根據(jù)國際國內(nèi)形勢的發(fā)展，適時對兵役制度進行調整改革，使之較好地適應了國防和軍隊建設的發(fā)展需要。新形勢下，我國國情軍情民情都發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行兵役制度存在不少矛盾和問題，需要進行整體重塑式的調整改革，為新時代國防和軍隊建設發(fā)展提供有力保障。

一、現(xiàn)實問題

改革開放以來特別是我國進入新時代，現(xiàn)行兵役政策制度與“戰(zhàn)場”“市場”和“法治”環(huán)境不相適應的矛盾日益凸顯，致使兵役工作遇到重重問題。

一是“當兵冷、征兵難”的問題沒有得到根本解決。近年來，通過政策激勵，現(xiàn)役兵員征集在應征數(shù)量上呈現(xiàn)回暖趨向，但在質量上依然沒有大的改觀。在絕大多數(shù)應征青年和家長心中，參軍盡義務是上學、工作、打工之后的末位選擇，“好男不當兵”“領導子女不當兵”反映了當前一部分人的價值取向。如廣西去年征集的新兵中，大學生占61.3%，面上看“含金量”還不錯，但二本以上畢業(yè)生僅有2.1%，與社會整體文化素質提升相比，兵員素質發(fā)展不升反降。據(jù)了解，這個問題存在于全國各地，只是程度稍有不同而已。

二是民兵工作“三落實”弱化虛化趨勢加劇。總體看，縣一級的民兵應急分隊組織、政治、軍事基本落實。但是，隨著國有企業(yè)改革的逐步深入，城市民兵的原有陣地縮小且不牢固，特別是民兵高炮分隊失去了依托；隨著農(nóng)村勞動力的自由流動，農(nóng)村民兵工作更難以有效落實，“有兵無組織、有組織無兵”的情況比較普遍。特別是在民兵參加教育、訓練和勤務活動中，“召之不來、來之要錢、錢少不干”，“編張三、訓李四、用王五”等現(xiàn)象杜而不絕。

三是預備役登記統(tǒng)計有名無實。這項制度表面看很落實，有名冊、有數(shù)據(jù)，但征召時根本用不了。兵役登記都在網(wǎng)上完成，沒有見面，在應征、緩征、免征判定上，主觀臆斷的含量很高；退役軍人服預備役，只是到兵役機關報個到，后續(xù)教育、訓練、管理基本失控；地方專業(yè)技術對口人員登記管理過于粗放，看似規(guī)模龐大，其實離真正意義上的“對口”差得很遠。特別是國防動員各專業(yè)技術保障隊伍多頭統(tǒng)計、交叉重疊、水分很大，用時很可能誤事。

二、原因探究

當前兵役工作存在的問題和面臨的矛盾，確有工作落實不力的主觀原因，但兵役法規(guī)滯后帶有根本性。

一是立法未能體現(xiàn)公平性。計劃經(jīng)濟時代，無論單位和個人承擔國防義務，最終都是國家“買單”，并不存在公平不公平之說。市場經(jīng)濟體制建立后，國家、單位和個人利益的界線非常清晰，必然帶來哪個人、哪個單位、哪一級承擔兵役義務，承擔多少，怎么承擔的公平性考量。現(xiàn)行《兵役法》的一個基本精神，就是規(guī)范國家、單位和個人都要依法履行兵役義務。這個精神看似公平，實質上很不公平，而且越來越顯現(xiàn)。目前，2%左右的適齡青年承擔了所有公民的兵役義務，甚至還出現(xiàn)了報名應征有風險的怪象；企業(yè)誰承擔國防義務誰吃虧；地區(qū)誰承擔國防義務重誰的負擔就大，嚴重挫傷了單位和個人依法履行兵役義務的積極性，也嚴重制約了對違反兵役法規(guī)的行為施行剛性處罰。

二是義務與權利約束欠對等。現(xiàn)行《兵役法》對履行兵役義務、參加民兵組織等約束有15條，且都比較明細；對保障權利的規(guī)定有12條，但空白點很多，且多為原則性的表述，缺少可操作性。執(zhí)行中，義務與權利“一手硬”“一手軟”，往往不履行國防義務有人管，不落實權利卻不知道該找誰，找了也沒用。這也是造成退役軍人頻頻上訪維權的一個重要因素。反觀歐美等西方發(fā)達國家，法律規(guī)定承擔國防義務的權利比責任更多更細更具體，如美國頒布實行的相關法規(guī)多達百余項，大到政治榮譽、就業(yè)安置、福利待遇，小到傷殘補助金等級、購房建房貸款標準等都有規(guī)定、有人管，且多為主動服務，無需自我維權，封堵了制度漏洞。

三是執(zhí)行主客體欠明確。《兵役法》作為國家兵役制度的“上位法”，理應成為現(xiàn)實兵役工作的“準繩”和“利劍”。然而，現(xiàn)行《兵役法》執(zhí)行主客體多為含糊而不明確。比如，對不愿建立民兵組織的單位的處罰，處罰誰、誰來罰、怎么罰，籠統(tǒng)規(guī)定由政府決定，實踐中政府不愿管也管不了。目前不依法履行義務的情況很多，但鮮有被處罰的案例，表明處罰規(guī)定設計有缺陷。廣西2017年有2例拒服兵役問題，兵役機關按規(guī)定提出了處罰意見，政府也同意處罰的具體措施，但地方法院找不到依據(jù)不愿強制執(zhí)行，致使兵役法規(guī)只能靠行政手段落實，而不能在法律軌道上運行，失去了法治的應有之義。

調研中，縣鄉(xiāng)兩級兵役機關的同志普遍反映，兵役工作不是無法可依，而是有法難依，難就難在缺乏約束力、缺少可操作性、找不到責任主體。很多同志稱兵役法規(guī)更像是“工作指示”和“道德規(guī)范”，工作落實基本靠領導重視、靠感情協(xié)調、靠個人覺悟，特別是每年現(xiàn)役兵員征集，各級都要花很大的氣力才能勉強完成，單位和個人依法履行國防義務的氛圍遠未真正形成。

三、改革構想

現(xiàn)行《兵役法》是1984年頒布的，后經(jīng)過兩次修改，對破解改革開放后兵役工作面臨的新情況新問題起到了積極作用，但本質上還是延續(xù)計劃經(jīng)濟時代和機械化戰(zhàn)爭的思維模式與思路定位，更多強調的是思想覺悟與自覺自愿，忽視了市場經(jīng)濟的利益原則與法治要求，越來越難以適應新時代新環(huán)境的要求。

新時代，全面深化改革的大政方針和目標任務已定，改革兵役制度，不宜再做“補丁式”的修改，必須以習近平新時代強軍思想為指導，堅持問題導向，以“強軍夢”為需求，以“中國夢”為依托，進行系統(tǒng)設計和整體重塑。重點應把握5個原則：一是貫徹現(xiàn)代人民戰(zhàn)爭思想，堅持“兩結合”兵役制度不動搖；二是瞄準“建成世界一流軍隊”，聚焦提升現(xiàn)役和預備役兵員能力素質；三是順應“戰(zhàn)場”“市場”新形勢，探索創(chuàng)新兵役工作模式；四是落實人民國防人民辦的要求，充分調動“黨政軍民學”履行國防職責的積極性；五是著眼“讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”，健全完善優(yōu)撫體系。具體講，可從4個方面推進改革。

一是實行替代役制度。我國人口基數(shù)龐大，適齡人口眾多，但服兵役人員占比不高，且呈下降趨勢。推行替代役，可讓人人都有機會為國家盡義務，服務報效國家。俄、英、法、德、意等國都實行這種制度，并取得了良好效果。全面建成小康社會，迫切需要更多人力資源投入扶貧幫困、公益服務。走現(xiàn)役、預備役、替代役三結合的路子，既有人人盡義務的要求，又有社會發(fā)展的客觀需要。可設想，以義務兵服役時間為標準，設置服預備役和替代役的期限，替代役可考慮在治安維護、社會救助、環(huán)境維護、公益服務、災害救援等系統(tǒng)設置服役種類，以破解兵役工作中存在的不公平不公正難題。

二是健全完善優(yōu)撫體系。讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，需要建立物質與精神相統(tǒng)一的系統(tǒng)化制度機制，真正使履行國防義務“個人光榮、家庭光榮、單位光榮”可親可觸可感。第一，待遇應合理化。既要承認服役人員個人的犧牲，還要承認其配偶分居、子女教育和老人贍養(yǎng)所做出的奉獻，并給予相當?shù)拇觥Ｓ绕鋵Τ袚鷩懒x務的社會精英人才，應給予更豐厚的待遇。第二，措施應精細化。區(qū)分現(xiàn)役、預備役兩種服役模式，依據(jù)學歷層次、服役年限、立功受獎等不同情況，建立涵蓋看病就醫(yī)、子女教育、技能培訓、就業(yè)扶持、交通出行、養(yǎng)老保險等領域的精細化優(yōu)待政策，切實做到“論功行賞”、按貢獻優(yōu)待。第三，榮譽應具體化。把召開入伍批準大會，地方主要領導與入伍青年合影，“光榮軍屬”牌、立功喜報、優(yōu)待金通知書送上門，走訪慰問軍烈屬，困難軍烈屬幫扶等優(yōu)良傳統(tǒng)，用法律進行固化，確保常態(tài)落實。

三是建立國家保障體制。兵役工作的實質是國防事業(yè)，屬國家行為，國家理應成為保障主體。為此，必須改變現(xiàn)行以地方政府和任務單位為主、中央為輔的保障模式。考慮到我國地區(qū)差異比較大，應建立中央給標準基數(shù)、地方給補助的保障體制，使兵役保障更加符合財權與事權均衡分配的原則。推行這種保障模式，才能徹底破除兵役任務越重負擔越重、越是貧困地區(qū)負擔越重的積弊，利于形成按需求履行兵役義務、優(yōu)質潛力優(yōu)先履行國防義務的良性循環(huán)。

四是明確細化法律責任。將執(zhí)法主體由政府明確為兵役機關，并賦予司法機關和政府相關職能部門落實兵役法規(guī)處罰措施的職責權限。進一步提高違法成本，對不履行兵役登記義務、確定為體檢對象而拒絕體檢、有意造成身體條件不合格逃避服兵役的人員，從罰款數(shù)額、報考公務員、行政機關和企事業(yè)單位錄用、申領工商營業(yè)執(zhí)照等方面作出詳細的處罰規(guī)定，情節(jié)嚴重的可入刑；對不落實優(yōu)待政策、不按規(guī)定接收安置退役軍人的單位，也應有具體的處罰措施，推動兵役工作真正步入法治化軌道。