國外地方債研究現狀與展望

劉鈞

摘要：允許地方政府舉債是世界上大部分國家的通行做法。即使政治制度不同，存在地方政府舉借債務的國家，都會建立完善的地方債務管理體系和風險防控機制。本文通過梳理國外地方債政策研究的相關文獻發現，國外學者植根于財政分權理論，利用西方經濟學理論中較為成熟或前沿的分析方法，并結合良好的統計數據展開地方債研究。

關鍵詞：地方債；債務規模；地方債管理

20世紀80年代以來，伴隨著經濟的迅猛發展，很多國家地方政府債務規模不斷膨脹。各國從自身的國情背景出發，采用不同的管理模式和方法，既有成功的經驗，也有失敗的教訓。這些經驗教訓由各國學術界整理并記錄下來，以供警示及參考。

一、關于地方債規模以及最優債務規模的研究

Barro（1979）[1]構建代表性主體增長模型，認為存在扭曲性稅收的情況下政府債務可以用來平滑稅收扭曲，若為一次性總付稅，政府債務不起作用也不產生福利效應。穩態時的債務水平取決于最初的債務水平，如果初始時期的資本課稅水平已知，最優債務規模是政府消費現值的負數。Aiyagari et al.（1998）[2]構建由許多家庭組成的模型，這些家庭的儲蓄行為受到預防性儲蓄動機和借款約束的影響，靈活地提供勞動并交納一定比例的所得稅。該模型包含政府債務的不同角色并捕獲政府債務數量變化的成本和收益，政府債務雖然增強了家庭流動性用以平滑消費，可以有效地放松借款約束，但是帶來的隱性稅收不利于財富分配和激勵效應，政府債務通過高利率擠出資本投資，降低單位資本的消費水平。結論表明，美國政府最優的無風險債務規模就是戰后的平均債務負擔率，并且福利成本為零。Blanchard（2001）[3]運用OLG模型研究不確定條件下動態經濟有效時的債務龐氏策略是否可行，認為將經濟增長率和平均的債務無風險利率進行比較是判斷政府具有持續償債能力的通常做法，但這樣比較可能是錯誤的，其指出當平均無風險利率低于經濟增長率時龐氏策略可能不可行，或者當高于經濟增長率時龐氏策略可能是可行的，在動態經濟有效時財政能否實現可持續發展具有不確定性。Chen et al.（2017）[4]認為2007-2008年我國政府的四萬億財政刺激計劃，在短期內起到拉動內需促進經濟增長的作用，但對當期經濟產生了許多并未預料的深遠影響，其中包括地方債規模的迅速擴大以及影響銀行的野蠻生長。

二、關于地方債管理的研究

為了形成對地方債的有效管理，使其在財政分權制度下發揮地方公共財政尤其是債務融資的優勢，代表文獻研究各個國家所采取的政策手段。這些政策手段可以是市場約束，就是地方政府可以較為自主地進行舉債行為的決策，存在于美國、加拿大、瑞典等資本市場較為成熟的國家。Lane（1993）[5]指出還需要相應的制度基礎才能使市場約束有效，市場應是自由且開放的，政府不能通過對金融中介的管制將其置于借款人的優先地位，地方政府的債務余額和償債能力應及時向債權人公開，有專門負責市場信息到借款政策傳導的政府機構。政策手段還可以是行政約束，中央政府直接對地方政府的借款進行控制，存在于印度、墨西哥、印度尼西亞、立陶宛等國家。Singh et al.（2005）[6]認為如果地方政府的財政預算支出得到中央的支持，中央政府實際上為地方提供了隱性擔保，中央政府將很難拒絕地方政府的破產救助，信息不對稱的存在使得地方政府傾向于選擇受中央政府青睞的項目而不顧其質量的高低及存在的風險，致使該項約束不能起到良好的效果。規則控制也是政策約束的一種形式，中央政府通過制定規則控制的指標對地方政府債務的各種操作進行有效管理，存在于日本、韓國、比利時等國家。在美國，該項約束對降低政府開支確實起到了顯著作用（Poterba，1996[7]）。Craig（1997）[8]認為規則需要應用于預算外項目或準政府機構（比如地方國有企業），否則地方債可能會向預算外轉移，澳大利亞政府就是于1982年放松了對準政府機構的限制，地方國有企業債務在以后的兩年內增加了三倍之多，致使政府不得不對其重新進行約束。政策手段還可以是合作管理，存在于一些歐洲國家和澳大利亞，中央政府和地方政府都會參與到協商的過程中來，地方政府通過積極參與制定宏觀經濟目標及選擇關鍵的財政變量，為中央及地方協同合作貢獻力量。

三、關于地方債對經濟增長的影響效應研究

關于政府債務對經濟增長的理論影響存在有代表性的三種觀點，新古典的債務“有害論”，凱恩斯主義的債務“有益論”以及李嘉圖債務“無影響論”。支持新古典債務觀點的文獻認為，公共債務的增長使儲蓄減少而擠出私人投資，在未來可能扭曲稅收，不利于經濟增長（Cordella，2005[9]；Kumar et al.，2010[10]），但Panizza et al.（2013）[11]認為該結論并未得到證據支持，分析政府債務與經濟增長之間的因果關系應考慮國家異質性以及時期的差別。支持凱恩斯主義債務觀點的文獻認為，逆經濟周期實施的舉債政策促進經濟增長從而擺脫經濟衰退，因為經濟衰退會減少潛在產出，而產出是由需求決定的（Siddiqui et al.，2001[12]；Hildreth et al.，2002[13]；Bergh et al.，2011[14]）。支持“無影響論”的文獻認為在某些條件下政府發行債務和征稅對經濟的影響等價（Barro，1974[15]），實證研究表明政府債務對經濟不存在影響（Kormendi，1983）[16]，實證研究同樣表明政府債務對經濟增長存在門檻效應，但模型和樣本的選擇會影響兩者的非線性關系（Egert，2013）[17]。Reinhart et al.（2010）[18]運用44個國家200年的3700個年度觀察值發現，政府債務闕值為政府債務大約占GDP的90%，該比例對于新興市場國家和發達國家是一致的。Cecchetti et al.（2010）[19]分析18個OECD國家1980-2010年多種債務構成時發現，政府債務不得超過GDP的85%，超過該比例會抑制長期的經濟增長。Checherita et al.（2012）[20]運用12個歐元區國家40年的數據，通過將政府債務的平方項引入模型，得出政府債務闕值為政府債務占GDP的90%-100%的結論。影響政府債務與經濟增長關系的是資本回報率與利率的差額，Eden et al.（2014）[21]指出，一個國家已經積累大量政府性投資，再進行類似投資行為的資本回報率將遠遠低于實際利率水平，政府債務將不會促進經濟增長，表現出門檻效應。

四、國外地方債研究簡評與展望

（一）簡評

國外的地方債研究植根于財政分權理論，在研究對象上多為財政聯邦制較為成熟的國家。財政透明度高、地方政府問責制度完善以及允許地方政府破產而中央政府不予以救助的機制，成為市場經濟理論下這些國家地方債得以良好運行的重要保障。國外地方債研究的研究方法上大量引入西方經濟學理論中較為成熟或者前沿的分析方法，包括公共選擇理論、信息經濟學、金融學等。就定量分析或者實證分析而言，國外的地方債研究涉及大量的國內國際層級的比較研究，在分析工具上得益于良好的數據支持，大多使用計量分析方法。

（二）展望

在借鑒國外先進理論和經驗的基礎上，我國的地方債研究應充分立足中國實際情況，未來的研究方向包括：中央政府應當加強地方債管理。通過國外政策研究，中央對地方政府債務嚴格管理、控制有序的國家，共同的特點是地方財政健康有序運行，經濟穩步增長。應當采用制度構建和行政管控相結合的管理模式。我國是一個發展中大國，政府級次多，各地情形千差萬別，采用共同管理模式也不現實。通過切實可行的制度安排，擴大行政管理范疇，將地方政府債務管理納入其中，從而彌補目前地方債管理的缺位。控制地方政府債務規模，建立風險預警機制要符合我國的實際情況。依據上述政策研究，建立科學的風險防范和預警機制，合理確定債務規模是地方政府債務管理最行之有效手段。目前，我國局部地區已經存在發生地方債務危機的隱患，為避免隱患變成現實，應當盡快制定嚴格的控制措施并建立預警機制。完善政府間財政關系，強化預算管理。依據國外政策研究，地方債務出現風險與政府間財政關系的設計密切相關。確定政府間財政關系之后，必須強化預算管理，明確債務人的責任及義務，否則必將陷入惡性循環。

參考文獻：

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