農村集體產權制度改革與農民財產權利實現問題研究綜述

吳海燕　張蕾

摘 要：農村集體產權制度改革的一個重要目標就是賦予農民更多財產權利1，回顧近年來國內學者關于農村集體產權制度改革的研究及農村產權制度改革與農民權益保障問題的研究，發現目前專家學者對我國農村集體產權制度改革的研究主要集中于學理、政策及地區改革經驗等方面，而對農村集體產權制度改革與農民財產權利實現的關系的研究及農村集體產權制度改革核心要素如何體現和保障農民財產權利研究方面存在不足，希望將來能深化相關方面的研究，以期早日實現改革的目標。

關鍵詞：農村集體產權制度改革；農民財產權利；文獻綜述

中圖分類號：F321；F323 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）08 — 0090 — 04

農村集體產權制度改革是農村集體經濟改革的重大制度創新，是當前深化農村改革的一項重點任務，也是實施鄉村振興戰略的重要制度支撐。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“保障農民集體經濟組織成員權利”，“賦予農民更多財產權利”。2016年，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，全面部署農村集體產權制度改革，明確規定了改革的內容、目標、要求和時間表。黨的十九大報告進一步要求“實施鄉村振興戰略。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”根據中央文件要求，目前，農村集體產權制度改革仍在試點階段。農業部已先期分兩批選擇了129個縣開展試點，一些省份也自行選擇部分縣和村進行改革試點。2018年，國家繼續擴大改革試點，將試點縣增加到300個。同時，再選擇50個改革基礎較好的地市和個別省開展整省整市試點，并鼓勵地方結合實際擴大改革覆蓋面，力爭到2021年底基本完成改革。本文將對國內關于農村集體產權制度改革的相關問題的研究進行梳理，以期為農村集體產權制度改革與農民財產權利實現的關系研究及農村集體產權制度改革如何賦予農民更多財產權利的深入研究提供一些幫助。

一、近年來農村集體產權制度改革研究進展

（一）學理研究

對農村集體產權制度改革的研究，部分學者進行了學理上的探討，如陳小君、高飛、韓松以及鄧大才為代表的華中師大農村問題研究中心的一批學者。陳小君等（2013）指出農村集體經濟具有經濟功能、政治功能和社會保障功能等制度價值，通過農村集體經濟的有效實現可以使其制度價值得到彰顯，而農村集體經濟的有效實現離不開農村集體經濟主體法律權利的確立與實現，在此基礎上提出了四種實現農村集體經濟主體的法律權利的方式。〔1〕耿卓（2014）認為農民土地財產權利保護需要農村集體經濟有效實現，農村集體經濟有效實現在法律上表現為還權、賦權于集體及其成員，增加集體的財產權和成員的財產性收入等。〔2〕高飛（2016）從“兩權分離”制度的缺陷入手，著重對農地“三權分置”進行了法理闡釋和制度價值的論述，認為所有權、成員權、農地使用權 “三權分置”的農村土地權利結構的建立具有重要意義，并認為集體土地所有權是基礎，成員權是農村集體經濟和農村集體經濟組織成員利益之有效實現的橋梁，農地利用權是實現上述目標的工具。〔3〕韓松（2014）從對西方土地所有權演變歷史的分析中得出土地所有權的性質不具有唯一性，集體土地所有權的權能體現集體所有權的本質。應當從我國農民集體土地所有權的公有性、集體成員的集體共有性、集體土地所有權的社會保障性、集體土地所有權的資源性等特殊性質來認識農民集體土地所有權的權能，重新構造農民集體土地所有權的權能體系。〔4〕鄧大才（2014）從產權、利益與集體經濟的關系出發，探索出集體經濟的有效實現需產權與利益的組合，并在此基礎上認為可以產權和利益推動現代集體經濟的發展。〔5〕郭強（2014）在界定集體產權內涵的基礎上，梳理了中國農村集體產權的構建與變遷過程，提出了對中國農村集體產權的未來發展展望。〔6〕陳軍亞（2015）從產權結構變化與農村集體經濟的有效實現形式之間的關系討論中，得出產權內容完善賦予農民豐富的權利體系，權能流轉創新集體經濟的有效實現形式的結論，并闡述了集體經濟發展進程中的產權結構變遷過程。〔7〕他們主要從農村集體所有制和農村集體經濟有效實現形式、集體經濟有效實現中的法律權利實現、集體土地所有權權能、集體產權變遷過程等方面進行了深入探討，為農村集體產權制度改革實踐奠定了重要理論基礎。

（二）政策研究

以劉守英、周其仁、葉興慶等為代表的專家學者從國家政策的宏觀層面進行了研究。董祚繼（2013）通過對十八屆三中全會后土地政策走向分析，認為應從堅持農村集體土地所有權、堅持土地承包經營制度、堅持和完善最嚴格的耕地保護制度三方面來堅持基本土地制度，并提出探索建立“兩權抵押”土地產權保護機制。〔8〕劉守英（2014）提出檢驗《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的土地制度改革的成功標志是“賦予農民更多地財產權利”的目標得以實現。〔9〕周其仁（2014）就《 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于“完善產權護制度”的闡述，談了自己的三點見解。并認為確權不可逾越，“完善產權保護制度 ”，是深改中的一場基礎性戰役。〔10〕葉興慶（2015）認為要對農村集體產權制度改革進行頂層設計和整體謀劃，找到改革的協調性和共通性，避免改革碎片化，而這些僅從文件的具體條文難以明了，必須站在方法論的高度抓住改革的關鍵問題，區別不同地區的不同情況，采取差異化戰略穩步推進。〔11〕解安（2017）從習近平總書記在十八屆三中全會《決定》到十九大報告這一時期關于“三農”問題的系列講話中得出習總書記十分關注保障“農民權益”問題，而農民的權益離不開土地，土地確權，農村集體產權制度改革等都是為了讓農民獲得更多地權益。〔12〕他們從國家政策宏觀層面出發，研究土地制度改革與農村產權制度改革的政策架構、價值取向、改革內容、改革方法、改革目標等，具有重要的政策指導性。

（三）地區改革經驗研究

這類研究是農村集體產權制度改革研究的聚集點，國內學者大多從地區經驗入手，分析我國農村集體產權制度改革的特征與問題，如付明星、方志權、孔祥智等學者。杜瓊，張輝（2009）通過對成都市農村產權制度改革現狀的分析，發現成都市農村產權制度改革面臨著確權頒證、集體組織界定、改革成本分攤、農民權益保障等迫切需要解決的問題。〔13〕付明星（2010）以武漢市農村綜合產權交易所改革實踐為例，提出推動農村產權改革，要完善農村產權交易的各項法規，制定農村產權交易的各項規章制度及完善農村產權交易的配套措施等。〔14〕王德海等（2012）通過比較分析北京朝陽區五種農村集體經濟產權制度變遷模式，認為農村集體經濟組織的地位界定不清，有關法律制約農村集體經濟組織產權制度變遷及社區股份合作制的制度安排缺陷等因素制約了北京朝陽區的集體經濟產權制度變遷。〔15〕王敬堯，李曉鵬（2012）介紹了溫州新一輪的農村集體產權改革的主要內容“三分三改 ”的具體內涵，提出溫州市還需從支持鼓勵專業化的資產評估機構對農村集體資產進行審核評價、多樣化農村集體資產的股權設置類型和資產管理方式及對現有的農村集體資產進行確權等方面推動溫州市的農村集體產權制度改革。〔16〕農業部農村經濟體制與經營管理司調研組（2013）通過對浙江省推行農村集體產權制度改革調研發現浙江省農村集體產權制度改革中呈現出以村為單位，農村集體資產量化以經營性資產為主，多數村未聘請專業機構對量化資產評估作價，成員資格界定兼顧戶籍與勞動貢獻，股權管理采取動態和靜態兩種模式等特點。〔17〕方志權（2015）對上海農村集體產權制度改革實踐進行了系統梳理和經驗總結。上海市在推進農村集體產權制度改革中根據實際情況和遇到的問題探索出了有限責任公司、社區股份合作社、社區經濟合作社三種改革形式，并明確了改革任務，抓住了改革的關鍵環節，為其他地區的改革實踐提供了經驗。〔18〕孔祥智等（2016）以貴州省六盤水市的“三變”改革為出發點，選取了5個典型案例對農村集體產權制度改革促進農民增收的機制進行分析，并從中得出了一些結論與政策啟示。〔19〕賀福中（2017）通過研究山西省沁源縣沁河鎮城北村的農村集體產權制度改革的具體實踐和理論分析，認為農村集體產權制度改革存在法律主體地位缺失、稅費優惠政策滯后等“瓶頸”，并提出了建議。〔20〕鐘桂荔，夏英（2017）以云南大理市8個試點村為例研究了大理市農村集體產權制度改革的經驗，具體闡述了農村集體產權制度改革應該如何改的問題和改革后如何實現集體經濟的可持續發展問題，并總結出一些結論。〔21〕蔣紅軍，肖濱（2017）從產權與治理關系入手，剖析了廣東農村產權改革的治理創新的新路徑，即通過“界定資格”“對接市場”和 “優化監管”等措施重構了鄉村治理創新的經濟基礎。〔22〕這些學者從不同地區的改革實踐出發，分析我國各地區農村集體產權制度改革的特點及問題，具有很強的實踐操作性。

二、農村產權制度改革與農民權益保障研究

我國學者對農村集體產權制度改革與農民財產權利實現之間的關系研究的很少，他們多關注的是土地產權改革與農民財產性收入增長的關系以及農村集體產權制度改革對農民權益的保障。夏鋒，夏寧（2008）認為農地產權主體虛置導致農民的土地財產權沒有得到相應的尊重，從而影響了農民土地財產性收入的增加。〔23〕李偉毅，趙佳（2011）認為限制性的土地產權制度，壓制了農民財產性收入的空間，并指出明確農村土地產權是增加農民土地財產收益的前提和基礎。〔24〕農業部經管司、經管總站研究課題組（2012）指出農村集體經濟資源性資產的用益物權和收益分配是農民財產性收入的主要來源，而農村集體資產產權不完整、管理制度不完善是影響農民財產性收入增長的一個重要原因，并提出通過發展壯大農村集體經濟來實現農民財產性收入的增長。〔25〕張寧（2013）認為土地產權殘缺影響和阻礙了農民財產性收入增長，并從法理和現實角度剖析了土地產權殘缺對農民財產性收入影響的具體表現形式，提出只有深化農村土地產權制度改革，盤活農村“沉睡”資源，使資源變資產，農民才能真正富裕。〔26〕張軍（2014）現階段農民耕地占有權、房產權和宅基地用益物權，以及農民對集體資產權利是農民財產性收入主要來源，并從深化農村土地產權改革，完善相應法律法規方面提供了一些增加農民財產性收入的建議。〔27〕許經勇（2015）認為財產性收入增長乏力是制約農民收入持續增長的一個重要因素，這就要求必須深化農村產權制度改革，賦予農民更多的財產權。〔28〕李增元等（2016）通過比較計劃經濟時代、改革開放后和社會轉型期農村集體產權的變化和對農民權利及自由的影響，提出以深化農村集體產權制度改革的方式來保障農民的經濟權益與自由。〔29〕劉宇華（2018）從確權登記、賦能強權、土地流轉等方面闡述了農村集體土地制度改革對農民權益的保障，并進一步提出了當前改革中對農民權益保障存在的問題及建議。〔30〕

三、相關結論與展望

雖然已有很多學者專家對我國農村集體產權制度改革進行了研究，并留下了大量的文獻，但是本文通過文獻梳理發現了既有研究存在的一些不足。首先是學者關于農村集體產權制度改革的研究多從改革的技術視角進行，大多學者更多的是從地區改革經驗入手，很少有人從促進和保障農民財產權利的價值角度進行研究。而農村集體產權制度改革與農民財產權利的實現方面研究成果更是極為少見。其次，不同研究者對農村集體產權制度改革中核心要素的問題有著不同見解，并提出了不同的解決措施。但是對于農村集體產權制度改革核心要素如何體現和保障農民財產權利研究的很少。農村集體產權制度改革的內容及價值取向集中體現和反映在改革核心要素之中，如集體成員資格界定標準決定著集體資產的所有者、支配者和用益者；資產范圍（資源性或經營性）決定著農民財產權利（權能）的范圍和類型；股權設置，包括是否設置集體股，股權的類型，各類股權所占總股本的比重、股權轉讓的限制與否都直接決定或影響著農民財產權利的內容與實現程度。再次，大多數研究集中于農村集體產權制度改革的理論分析，政策解讀以及地區改革實踐中的問題對策探討，缺乏對農村集體產權制度改革的目標的研究，農村集體產權制度改革的一個重要目標就是賦予農民更多財產權利、增加農民財產性收入。可見這項改革與農民財產權利有著極為密切的關系。改革將賦予農民何種財產權利？如何還權賦能？如何將這些權利（權能）貫穿于改革之中，防止將農民權利改虛了，改少了，甚至改沒了，都需要深入的研究。最后，以往的大多數研究忽視了農村集體產權制度改革與農民財產權利之間的關系。雖然有很多學者認為土地產權改革會對農民財產性收入的增長造成影響，但是鮮有研究農村集體產權制度改革對農民財產權利的保障。

總體而言，現有研究研究雖各有側重、各有特點，但客觀上都為該研究領域做出了重要的貢獻。不同學者從不同視角進行的研究豐富了理論研究成果，拓寬了研究視野，為今后更加深入系統的研究奠定了良好的基礎。未來研究還可從以下幾個方面加強：第一，對農村集體產權制度改革的研究多從促進和保障農民財產權利的價值角度進行，豐富農民財產權利理論研究成果。第二，對于農村集體產權制度改革核心要素如何體現和保障農民財產權利研究的很少，未來可以對成員資格界定、資產范圍確定、股權設置、股權管理等改革的核心要素如何影響農民財產權利的內容與實現作進一步研究。最后，應該對農村集體產權制度改革與農民財產權利實現之間的關系進行進一步深入探討，對農村集體產權制度改革賦予農民更多財產權利、增加農民財產性收入的目標進行深入研究。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕