農村宅基地退出中農民權益保障路徑探討

王海鵬　周德

摘 要：農村宅基地有償退出是一項利國利民的好事，宅基地退出機制的建立和完善，可以有效盤活農民手中的宅基地資產，實現農民土地權益的同時對加快城鄉融合發展和實現鄉村振興戰略具有重要意義。然而，當前我國宅基地退出制度實施過程中仍然面臨著法律法規不夠完善、宅基地權能殘缺影響退出、退出補償難以體現未來價值、農戶權益難以保障等諸多困境。必須按照漸進式改革思路， 通過健全退出規定、規范退出管理、健全補償制度、強化配套制度、加強退地利用等措施和機制進行具體而有效的規范完善。

關鍵詞：農村宅基地；宅基地退出；農民權益保障

中圖分類號：D422.7 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）08 — 0094 — 04

我國現行的農村宅基地管理制度，是在農村地區實行的保障農民基本居住權的福利制度，更是一項維護社會穩定發展的基本土地制度。但在實際生活中，農村宅基地不合理利用問題已經引發了社會的普遍關注。宅基地退出機制的建立和完善，可以有效盤活農民手中的宅基地資產，實現農民土地權益。在十九大報告中，習近平明確指出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上，習近平又強調，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。2018年的中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。這些政策文件為農村宅基地的有償退出奠定了基礎，同時也為城鄉資源更充分配置、實現融合發展創造了條件，對加快城鄉融合發展和實現鄉村振興戰略具有重要意義。隨著市場經濟體制的建立和完善，我國農村宅基地的物權屬性不斷得到體現，農民對宅基地的權利意識也不斷增強。建立宅基地有償退出機制是實現農民土地財產權的迫切需求。

一、宅基地退出過程中農民應享有的權益

宅基地退出是指政府或者企業通過對農民舊有住房進行拆除、宅基地進行復墾并給予農民住房、社保或者現金等補償以減少農村建設用地規模、增加耕地面積的行為。主要由政府主導通過行政手段推動給予農民住房補償的宅基地退出。〔1〕農村宅基地有償退出是一項利國利民的好事，不僅可以在不增加建設用地總量的前提下緩解發展用地矛盾，而且有利于推進城市化、農業現代化以及增加農民收入、促進農民市民化。近幾年，隨著進城務工人員的增多，越來越多的農民希望在城市定居，農民變賣、退出閑置宅基地的意愿也越來越強烈。農民作為公民，而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的財產，農民本身必須平等地享有公民權，享有政治、經濟、教育、醫療等各種權益，因此農民權益是一個綜合性概念，概括起來主要包括經濟權益、社會權益和保障權益等。據此，農民在宅基地退出過程中享有的權益首先是農民宅基地退出的意愿被尊重，人身自由、人格尊嚴不受侵犯，農民的房屋和宅基地獲得補償等方面的經濟權利；其次是社會權利，即農民獲得與城市居民同等的發展權利，節余建設用地指標和相關增值收益應由農民和農民集體獲得；農民還應該享有即在宅基地退出過程中農民的知情權、參與權和決策權等方面的政治權益。

二、我國宅基地退出中農民權益保障的現實困境

隨著農業生產機械化程度的提高，大量農村閑置勞動力進入城市務工，有些農戶甚至舉家遷往城鎮生活，但是農村人口的轉移并未帶來農村居住用地的縮減〔2〕。農村人口非農化產生的“人走屋空”及宅基地“建新不拆舊”等現象，導致農村居住用地不斷外擴，而原有宅基地卻被閑置〔3〕。大量閑置的農村宅基地造成了農村土地資源的浪費，這就迫切需要建立和完善宅基地退出機制，且在退出中保障農民合法權益。然而現實中由于種種原因阻礙了宅基地退出的進程。

（一）宅基地退出法律法規不夠完善

農村宅基地退出，涉及到農民舊房屋拆遷、補償安置、新區建設及宅基地退出后的農地整理、復墾等多個環節。我國目前并沒有一部有關農村宅基地管理內容的專項立法。盡管十八屆三中全會已指出農村土地制度的改革方向，中央也出臺若干改革政策，但未形成系統的指導意見也沒有配套的具體措施。實踐中對于農村宅基地的管理工作，主要依靠分散在《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》等法律中的相關規范性條文進行調整，且只集中在宅基地的分配和管理方面，宅基地流轉及退出的法律規范缺失。雖然各省市已陸續出臺一些宅基地退出管理方案，但都處于探索階段沒有明確的制度舉措。與立法較為完善的城市房地產管理法相比，我國農村宅基地管理立法具有明顯的滯后性，存在大量法律制度真空，其內容也比較粗淺〔4〕，效力層次相對較低。宅基地使用權收回是農村宅基地退出的方式之一，雖然我國《土地管理法》確定了宅基地收回制度，也明確了宅基地收回的適用情形。但是，有關宅基地收回程序及收回后的農民補償問題卻無具體規定。宅基地管理制度中的收回制度基本沒有起到任何作用，再加上宅基地置換、復墾等配套政策的缺失，農村宅基地退出制度平臺的構建就顯得更加困難。

（二）宅基地權能殘缺影響退出

宅基地所有權主體不明，宅基地所有權權能被弱化。我國農村宅基地所有權和使用權相分離，宅基地所有權歸農村集體組織所有，農民只享有使用宅基地的權利，但是“農村集體組織”并未明確是“村”一級還是“組”一級，宅基地所有權主體不明。同時，一些村干部自作主張的行使宅基地所有權人的權利，帶入親屬關系及個人感情，借行政權力干預農村宅基地的分配和管理，不僅影響到農村土地資源的合理利用，更有可能破壞農村社會的和諧穩定。宅基地產權主體不明確，不利于農村集體組織行使完整的宅基地所有權。

宅基地用益物權不完整，宅基地收益權權能難以實現。雖然我國農村宅基地具有社會福利性，但這并不影響宅基地使用權作為農民的私有財產而存在，況且宅基地使用權本身即具有經濟功能。但是我國當前農村宅基地管理禁止宅基地使用權的自由流轉，使得宅基地退出受到阻礙，宅基地的收益權無法實現。我國法律明確規定農村宅基地使用權是一種用益物權，卻只規定“宅基地使用權人享有占有和使用宅基地的權利”，并未對宅基地收益權做出規定。農民對宅基地用益物權的權能不完整，使農民在宅基地退出及置換過程中，只能獲得宅基地及其房屋損失的直接補償，而很難參與到宅基地退出產生的土地增值收益分配當中。

（三）退地補償標準低、方式單一難以滿足退地農民需求

我國當前宅基地退出的補償方式主要是通過貨幣和房屋。對于貨幣補償，較為常見的做法是以宅基地上的所建房屋為補償主體，但是除房屋以外的其他附屬建筑卻不列入補償范圍之內。對于宅基地則依據農村征地準則進行補償，補償標準偏低，農民的住房財產權得不到保障；進行房屋補償時，多采取舊的宅基地置換規定面積的房屋或以低價購買新區安置房的方式，但是各地宅基地置換房屋的比例不同，有些試點安置區的戶型設計不合理或選擇較少，不能為退地農民提供良好的居住條件。而且很多地方政府參考土地征收的補償標準進行補償，可對于宅基地退出后產生的宅基地發展權收益，卻很少甚至沒有分享給農民。這使得農民退出宅基地之后的生活無法得到長期保障，在實質上剝奪了農民分享城市化和發展改革紅利的權利〔5〕。

（四）配套保障制度不健全

缺乏相應的配套制度是阻礙宅基地退出的因素之一。農村宅基地退出并不是簡單的土地整理、復墾和房屋置換，而是一個完整的城鎮化建設系統，其中還包括農民退地以后的戶籍、就業、社會保險等多個方面。在宅基地退出過程中，大量農村勞動力向城鎮轉移，住房安置不再是農民退地以后保障機制的唯一核心。由于住房、戶籍等配套保障制度的缺失，農村社保與城鎮社保制度不能有效的銜接和轉化，新進城鎮農民無法享受到與城市居民相同的社會福利保障，住房安置、個人就業、子女教育等問題都得不到解決。農民不能安心退出宅基地，即使在進城以后仍對宅基地有很大依賴性，希望留住宅基地以備將來的不時之需。若無完善的配套保障制度，閑置宅基地的順利退出將更加難以實現。

（五）農戶參與熱情不高

2010年，國務院發展研究中心對6232名農民工進行問卷調查。調查數據顯示：近67%的農民希望保留老家宅基地，以備將來使用；近20%的人希望以換取城鎮住房、戶口等方式，有償退出宅基地〔5〕。由此可見，現階段我國農民對農村宅基地仍存在一定依賴性。對農民而言，宅基地不僅是一種土地資源和家庭資產，更多的是對其基本生活的保障，是“避風港”和“保命田”。所以，部分農民不愿退出農村宅基地，主要還是擔心退地以后無法就業，以及生活沒有保障。建立和完善宅基地退出后的戶籍、就業、養老等社會保障制度，已成為影響農民宅基地退出的重要因素。

三、農村宅基地有償退出中實現農民權益的對策建議

農村宅基地退出機制的建立和完善，必須以保障和實現農民合法權益為基本前提。通過政策規定，引導農民主動退出現有宅基地或放棄宅基地申請權，保證農民“自愿”、“有償”的退出農村宅基地，改變城鎮化進程中農村人口減少而宅基地面積增加的不對稱性，實現國家對農村土地資源集約高效利用的政策目標。

（一）賦予農村宅基地完整權能

明確農村宅基地產權主體，賦予農民完整的宅基地權能，是宅基地有償退出機制構建的基礎。首先，明確農村宅基地所有權主體。宅基地產權模糊，使宅基地所有權人無法獨立行使對宅基地的處分權，宅基地的審批、流轉及收回都受到行政權力的影響。產權作為市場經濟的核心，產權越明晰，市場活力就越大。根據我國法律規定，不動產物權的變動以登記為生效要件。因此，當前的首要任務就是加快建立農村宅基地產權登記制度。一方面，從法律上進一步明確宅基地所有權主體為“本村”集體經濟組織，以解決宅基地產權主體不明等問題，保證村集體對宅基地處分權的行使；另一方面，對合法取得、面積合標、手續齊全的宅基地進行產權登記，統一發放具有法律效力的產權證書。持證農民可依法參與到土地市場當中，進行宅基地流轉及有償退出等活動，保障農民的宅基地使用權。

其次，賦予農民宅基地收益權和處分權。農民享有的宅基地使用權包含占有權、使用權、收益權及處分權，其中最主要的權能是宅基地收益權和處分權。農民對宅基地使用權的處分權能，是實現宅基地使用權經濟價值和農民土地權益的重要表現。但是由于宅基地本身的特殊性，農民在處分宅基地使用權時應當明確如下規則：宅基地使用權的轉讓對象、程序等必須符合法律規定的轉讓條件；宅基地使用權不可單獨處分；不得改變宅基地使用權的住房建設用途〔6〕。農民退出自有宅基地以后，在對其宅基地及房屋的直接損失進行補償的同時，還應對其受損的宅基地權益進行補償。

（二）穩定實現退地農民利益

建立公平的宅基地退出利益分配機制是保障集體土地資產，保證農戶的利益不受損，使其能夠穩定實現預期的退地收益。在宅基地退出中，要平衡各主體間的利益關系，兼顧國家、集體和農民三者間的利益關系，宅基地退出后的土地收益分配，應該結合實際情況采用不同分配比例及時糾正不合理的分配方式，保障宅基地使用權人土地權益的實現，確保土地資源利益的全民共享。宅基地退出使農民失去宅基地使用權和房屋所有權，并未影響到村集體的宅基地所有權，所以退地收益中的大部分應歸農民享有；而村集體組織作為宅基地的使用權人，肩負著發展農業生產、建設農村基礎設施、保障農村社會福利的重要任務，理應留取一定比例的土地收益用于農村發展。應根據不同地區的社會和經濟發展水平，因地制宜，采取不同的利益分配方式，最大限度的維護農民權益，以實現社會公平正義。

（三）建立有償退出機制

無論在城市還是農村，房屋都是家庭資產的主要組成部分。尤其是在農村地區，有些家庭為了蓋房傾盡其所有存款。在絕大多數農民的觀念里，宅基地是自己及家庭的永久性個人財產。因此，由繼承、贈與方式而占有多處宅基地的家庭普遍存在。宅基地使用權是用益物權，從法律層面講，宅基地退出是將農民享有的宅基地使用權交還于宅基地所有權人，實現宅基地所有權和使用權的統一，宅基地使用權的用益物權性至此消失。當前農村宅基地管理實行強制收回和無償退出政策，農民在宅基地退出以后不但沒有退地補貼，連住房損失也得不到相應賠償。加之農村宅基地的無償無期限使用，農民退地以后的生活成本將大幅度提高，農民缺少退地的內在動力。只有建立農村宅基地有償退出機制，完善宅基地退出所需的配套管理制度，實現農民宅基地財產權利，農民才會自愿退出閑置宅基地。

宅基地有償退出，就是對農民宅基地使用權及地上房屋所有權的等價補償，其中包括對宅基地及房屋直接損失的補償和宅基地發展權的土地增值收益補償。應當以農民自愿為原則、政府主導為前提、市場運行為手段的土地管理機制。以激活農村土地財產，實現土地資源高效配置為目的，是當前我國宅基地退出政策及試點工作推行的指導思想，也是我國現階段探索宅基地退出制度改革的主要方式。針對當前農民在城市定居而農村宅基地無法有效退出的現實問題，各地政府應當以退地農民的現實利益和長遠生計作為有償退出工作的出發點，建立農村宅基地有償退出機制，鼓勵符合退出條件的農民主動退出宅基地。第一，嚴格宅基地退出主體，明確設定宅基地退出條件。區分放棄宅基地申請權、退出全部閑置宅基地及退出部分閑置宅基地等多種情況。參照相關規定進行區別補償。第二，建立退出宅基地整理制度，提高農村宅基地有效利用率。對于大量退出的農村宅基地，在保障農村建設用地需求的前提下，對退出土地整體規劃分區管理，將相對集中且土質條件較好的地區復墾為農耕用地或進行其他方式的土地開發。

（四）建立退出激勵機制

宅基地退出“激勵機制”的建立，主要是通過宅基地有償退出、宅基地房屋置換及相應的補償和配套措施，使農民退出現有宅基地后所獲得的經濟利益及享受的社會福利，大于或不少于持有農村宅基地時的各類福利，從而引導農民主動退出現有宅基地或放棄宅基地申請。

首先，明確宅基地退出過程中各參與主體的地位。制定合理的宅基地退出收益分配機制，兼顧國家、集體、個人三方面利益。完善土地增值收益分配制度，適度提高農民在宅基地增值收益中的分配比例，實現退地農民的應得利益。

其次，積極落實宅基地有償退出機制。對主動放棄宅基地申請或退出現有宅基地的農民進行合理補償，其中包括房屋補償、貨幣補償、土地收益分配等方式，確保對退地農民的補償到位。一方面，應組織基層管理部門充分了解農民的退地意愿及影響退出意愿的因素，對農民提出的且可以合理解決的問題，應及時予以解決，并給予相應的資金或房屋補償，保證農村宅基地退出工作的整體效率。另一方面，當地政府部門要充分考慮退地農民的生活習慣、家鄉情感等，根據退出農戶的基本情況，設計差異化的補償方式及生活安排。

（五）健全退出補償標準及其制度保障

農民在自愿退出宅基地之前，最關心的就是退地后的補償問題。退地補償標準和制度保障是否滿意，退地后的生活是否優于退地之前，直接決定著農民退地意愿的高低。退出補償標準太低，不利于調動農民退地的積極性，標準太高可能導致政府經濟難以負擔。因此，應在充分了解農民退地意愿及補償要求的基礎上，結合當地政府的經濟能力、補償能力，制訂科學的退出補償標準和利益分配機制。在激發農民退地意愿的同時，有效避免農村社會不安定因素的產生。

（六）完善相關配套措施

在農村宅基地退出機制的推行過程中，重視解決退地農民最關心的住房、戶籍、就業、教育、養老、醫療等問題，形成多方位、多角度、多層次的社會保障體系，解決退地農民的后顧之憂，增強農民宅基地退出意愿，鼓勵農民放心退出宅基地。

首先，實行戶籍保障。2014年，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求推進戶籍管理制度改革，加快農業轉移人口的城鎮市民化。應將宅基地退出制度與戶籍管理制度相連接，逐步取消農業戶口與非農戶口的二元制管理，實施城鄉統一的戶籍管理制度。同時，進一步放寬退地農民的進城落戶條件，可推行“購房落戶”、“就業落戶”等政策。

其次，提供就業保障 。農民退出宅基地集中進入城鎮生活，要解決的首要問題就是就業。大多數退地農民長期生活在農村，文化水平、勞動技能水平偏低。面對城市嚴峻的就業形勢，政府必須為退地農民建立長期有效的就業機制，提供良好的就業環境。積極發展第二、第三產業，創造 出更多的就業機會，或要求部分占用土地的開發商、企業等提供單位內部的就業崗位，安置退地農戶；鼓勵農民自主就業，對微小企業的創業農民，可以減少稅收或進行創業補貼，以農民創業帶動農民就業；搭建退地農民就業服務平臺，及時提供并更新企業招聘信息；組織農民參與專項技術培訓，提高農民的自身競爭力，以便獲得更多的就業機會和工作報酬，促使農民安心退出農村宅基地。

第三，完善養老保障。宅基地退出有可能使農民處于“種田無地、就業無崗”的尷尬局面，若不能提供較為完善的養老保險制度將會使退地農民面臨巨大的養老壓力。 要建立城鄉統籌的社會保障體系，將進城務工農民納入到城鎮社會保障當中。同時，結合退地農民的自身特點、社保需求等，在原有的城鎮社保制度基礎上，建立國家保障與個人保障相結合的綜合社會保障制度，著重加強退地農民最關心的養老保險、醫療保險等。在完善養老保障制度的過程中，還需重視退地農民子女的教育問題，提供政策傾斜或給予適當的教育補貼，解決適齡子女入學難、上學難等問題，保證新進城鎮農民子女可以接受到較好的基礎教育。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕汪凱翔，胡銀根，等.公民權視角下宅基地退出中農民權益保障研究〔J〕.湖北農業科學，2016，（05）：1324-1328

〔2〕劉彥隨.中國東部沿海地區鄉村轉型發展與新農村建設〔J〕.地理學報，2007，（06）：563-570.

〔3〕劉彥隨，劉玉，翟榮.中國農村空心化的地理學研究與整治實踐〔J〕.地理學報：2009，（10）：1193-1202.

〔4〕韓俊.中國農村土地問題調查〔M〕.上海：上海遠東出版社，2009：306-307.

〔5〕張日波.宅基地退出的實踐與改革展望—以浙江省為例〔J〕.北方經貿，2015，（11）：69-70.

〔6〕史衛民.農村發展與農民土地權益法律保障研究〔M〕.北京.中國社會科學出版社，2015，（02）：164-167.

〔責任編輯：張 港〕