論我國《行政訴訟法》中權力規則的構成及其完善

譚賽

摘 要：《行政訴訟法》中權力規則是指以文字為載體，指向程序法律活動，表達立法者對公權力主體從事職務行為時的立法期待與立法期許。一切權力都有被濫用的風險，在《行政訴訟法》中審判權、檢察權以及行政權等各種權力錯綜復雜，需要權力規則對這些權力活動進行有效約束；但目前我國《行政訴訟法》中的權力規則存在著規則總體數量少、義務性內容少以及部分規則內容過于簡單等問題亟待解決與完善，因此提出提高對權力規則整體的重視程度、立法時充分考慮到行政訴訟的特點以及對權力規則的立法內容進行完善的相關建議。

關鍵詞：權力規則；程序法；行政訴訟

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）08 — 0098 — 04

在現代民主法治社會，權力行使一直奉行“法無授權即禁止”原則，而權利行使則奉行“法無禁止即自由”原則，原則的不同導致權力與權利的運行模式存在著差異，權力規則和權利規則需針對它們的特征進行具有區別性的設置，才能得以“對癥下藥”。目前我國《行政訴訟法》的實施效果并不盡如意，一定程度上是因為針對行政訴訟中權力活動的規范不夠完善，將《行政訴訟法》中的所有權力規則進行匯總，集中研究它們的存在狀態和分布情況從而發現不足，有助于將權力關進更為科學的“制度籠子”，具有現實意義。

一、《行政訴訟法》中權力規則的界定

（一）權力規則的提出

什么是規則？根據《現代漢語詞典》，規則是指“規定出來供大家共同遵守的制度或章程”。規則對社會活動起到指引與導向作用，是人們行為活動的標準與尺度，其中法律規則①即立法者為人們所設立的行為指南。從規制對象的不同屬性出發，法律規則可分為權力規則與權利規則：權力規則是指規范和組織國家權力，完成關于國家機構、特定主體的授權和責任設定；權利規則是指所有賦予權利主體③權利和義務的規則。本文所指的權力規則、權利規則與我們通常意義上的授權性規則不同，是所有指向權力主體、權利主體的規則統稱，既包括對權力、權利的授予也包括對職責、義務的設定。

之所以對權力規則與權利規則進行分類，是因為權力與權利在運行模式上存在區別，根據盧梭的社會契約理論，社會與國家是人們建立契約的結果，公權力來源于民眾間對自身權利的一種讓渡，必須服務于民眾，因此在現代民主法治中從事權力活動一直奉行的是“法無授權即禁止”原則，公權力主體從事的每一項活動都必須得到明確的授權，不得從事法律為授權行使的行為活動，否則將被視為“越權”行為從而面臨被認定為無效；權利行使則奉行“法無禁止即自由”原則，在這條原則的指導下權利主體可以根據自己的意愿自由開展活動，除非法律明文禁止或約束。因此，權力規則和權利規則需要針對權力和權利的不同特征進行具有針對性的設置，在權力規則的設定上應當謹慎且嚴密，必須要采取“控權”思想以防止出現權力被濫用或者褻瀆，而在權利的設置上應該較為寬松，只要保證權利人在行使自身權利時不會侵害他人合法權益及公共利益，就無須過多加以約束。近年來，“把權力關進制度的籠子里”已經成為了社會共識，把權力規則進行匯總，集中研究權力規則的存在狀態和分布從而發現目前存在的不足，有助于為權力打造更合適的“制度籠子”，以更好地服務于社會民眾。

（二）《行政訴訟法》中權力規則的定義

根據實體法和程序法的不同性質，權力規則在實體法和程序法中起著不同的作用，在實體法中，權力規則主要為權力主體設定權力和職責，而在程序法中，權力規則主要對權力主體的權力活動的進行規制。國家通過實體權力規則授予國家機關及其工作人員權力，但權力又必須依靠相關活動才能得以實現，如審判權與審判活動，審判權只有在進行審判活動過程中才能得以實現，否則審判權就是“一紙空文”。但活動不能隨意開展，依舊以審判活動為例，必須要有且為良性的審判權規則在主體、時間、行為方式等方面對法院的審判權活動進行規制，否則即使審判權通過審判活動得以實現，也可能因為沒有借助科學的方法而無法產生公正服眾的判決結果。《行政訴訟法》就是典型的程序法，在行政訴訟過程中，存在著法院、檢察院以及行政機關等多個權力主體，運行著審判權、法律監督權、行政權等多種類型的權力，從而也就會產生多項權力活動需要被權力規則進行約束，據此，在結合權力規則的含義以及程序法作用基礎上將《行政訴訟法》中的權力規則定義為：以文字為載體，指向行政訴訟及其相關活動，表達立法者對法院、檢察院以及行政機關從事與職務相關活動時的立法期待與立法期許。

二、權力規則在《行政訴訟法》中的類型及其功能

前文提到，在行政訴訟過程中，存在著法院、檢察院以及行政機關等多個權力主體，運行著審判權、法律監督權、行政權等多種類型的權力，因此，根據約束對象的不同，在《行政訴訟法》中權力規則可以分為審判權規則、檢察權規則以及行政權規則，基于權力設置的目的以及權力活動的目標不同，不同的規則也承擔著其相應的獨特功能：

（一）審判權規則

審判權規則，是指立法者對法院在行政訴訟中從事相關職務活動的立法期待與特許。例如《行政訴訟法》第六十八條：“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。”歷史實踐經驗使人們越來越深刻的認識到，盡管人們渴望公平與正義，但這一目標并不會在經歷審判后自然而然的實現，因此，科學設計審判權規則來保障訴訟活動的順利開展，從而達到最終結果的公平與正義十分重要。一方面，審判權規則對法院的審判活動進行科學地指引，使得法院作為庭審節奏的控制者能夠科學的把控整個行政訴訟程序的發展節奏，從而引導原被告雙方遵照程序規則分別開展訴訟活動，從而更好地發現案件的真實，掌握作出公正判決的客觀依據；另一方面，法官作為個體，在作出判斷時難免會帶有一定的主觀性，審判權規則規定法官行使職權的具體行為方式，如對開庭方式、審理期限等，能夠盡可能地減少法官主觀因素對案件的影響，從程序上保障案件的公正判決。

相比起民事訴訟，除解決雙方糾紛這一目標外，法院還有一項職能——對被行政機關行使職權的行為進行合法性監督，以權力制約權力，對被濫用以及褻瀆的行政權力進行矯正，從而保障、恢復受到侵害的權利。因此部分審判權規則專為法院提供了對行政機關進行監督的方式與手段，法院借助這些方式與手段對行政權力進行制約從而發揮監督職能，如《行政訴訟法》第七十七條第一款：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。”

（二）檢察權規則

檢察權規則，是指立法者對檢察機關在針對行政訴訟實施的法律監督活動的立法期待與特許。如《行政訴訟法》第九十三條第三款：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”作為行使法律監督權的專門機關，檢察院代表國家和社會，對部分國家機關違反法律的行為進行監督并督促其予以糾正。〔1〕其中，對于法院以及審判人員違反訴訟程序的行為，檢察院可以通過提出抗訴以及檢察建議的方式，督促其加以糾正違法行為，稱之為“訴訟監督”，對于部分行政機關所存在的違法行政或者行政不作為情況，根據2017年新修改的《行政訴訟法》，檢察機關可以通過提起公益訴訟的方式督促其予以糾正，稱之為“行政監督”。檢察權規則對上述活動的開展進行規范，為檢察機關的法律監督提供了途徑與方式，以實現檢察權對審判權以及行政權的監督。

（三）行政權規則

行政權規則，是指立法者對行政機關在行政訴訟及其相關階段中運用行政權從事活動的立法期待與特許。如《行政訴訟法》第七十一條：“人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。”一方面，與民事訴訟中原被告雙方進行爭辯對抗以發現真實不同，行政機關基于其所擁有的資源優勢地位，需要在訴訟活動中自證其行政行為的合法性，使行政行為通過法院的合法性審查，否則將面臨行政行為被更改或者撤銷的法律后果，比起民事訴訟，行政訴訟中的被告要面臨更多基于其行政機關地位而產生的“挑戰”。因此行政機關需要一套方式與方法向法院證明自己行為的合法性，這套方式由行政權規則進行提供，行政機關將依據行政權規則的指引，在訴訟過程中完成答辯、舉證、辯論等活動，以證明自己的行為合法。另一方面，訴訟過程中有可能發生行政機關利用自身國家機關的地位干預審判權活動的情形，如阻礙訴訟進程、不配合法院指揮等，此時行政權規則所組成的“規則網”——程序此時便起到了“隔音空間”的作用，使得行政機關本身的社會屬性被模糊，以防止行政機關為自身利益而擾亂活動秩序。如《行政訴訟法》第三條第二款：“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”使行政機關服從審判權的指揮。這里還需要提到的是，《行政訴訟法》中約束行政權主體的除上述規則外，還存在著部分同時約束原告與被告的規則，例如：《行政訴訟法》第九十四條：“當事人必須履行人民法院發生法律效力的判決、裁定、調解書。”筆者在此將這類規則稱為共同規則，這類規則的設定往往是雙方共同參與訴訟活動的秩序需求，并無特殊的針對性意義，因此這種共同規則暫不列入本文的討論范圍。

三、《行政訴訟法》中權力規則的構成與不足

規則一般是針對特定活動而設立的行為準則，在法律文件中一般都具體表現為構成法律文件內容的“法律條文與款項”，法律規則是法律條文的意義，而法律條文是表達法律規則的語句，兩者是內容與形式的關系。〔2〕筆者為了便于統計，在此將兩者視為同等關系。除統計規則數量以外，為了更全面地分析規則的分布問題，筆者對各權利規則中的授權性詞匯以及義務性詞匯①也分別進行了統計，情況如下：

2015年《行政訴訟法》程序規則分布數量統計

根據統計，②我國行政訴訟法條文共103條，將涉及公布機關、公布與生效日期等內容排除后，共有99條程序規則，相比《民事訴訟法》以及《刑事訴訟法》，立法長度嚴重不足。其中權力規則在《行政訴訟法》中共82條，數量是權利規則的3.5倍之多，可以看出《行政訴訟法》主要運用權力規則對公權力主體的活動進行規制，而對權利主體訴訟活動的干預較少，這與控制公權力，保障私權利的立法主旨相符。而權力規則中又以義務性詞匯偏多，這基本符合程序法以義務為本體的特征。

在99條程序規則中，審判權規則最多，共計71條。從前文表格中可以看出我國《行政訴訟法》審判權規則中義務性詞匯為40個，這代表平均每條權力程序僅出現了0.56個義務性詞匯；筆者曾統計在民事訴訟中，審判權規則共221條，共出現義務性詞匯173個，意味著平均每條權力規則都出現0.78個義務性詞匯，由此可見《行政訴訟法》中審判權中義務性內容過少且并不是因為法條總數過少的原因，而是因為程序設計的不足，義務性規則不足代表著程序對權力行為的約束性不足，因此必須要加強對審判活動的控制。而行政權規則以及檢察權規則數量分別為11條以及4條，僅占權力規則的13.4%和4.9%，遠遠無法滿足實際需要，這樣極度空白的程序設計將會導致行政機關以及檢察機關“無法可依”，對于前者，可能會造成因約束過少無法有效限制行政權，導致行政機關有影響訴訟過程以及結果的空間，對于后者，可能會因為沒有具體的操作方式，而無法積極主動地開展檢察監督活動，不利于檢察監督權的順利運行。

除此之外，《行政訴訟法》中還存在著部分權力規則內容過于簡潔的問題，如《行政訴訟法》第86條：“人民法院審理上訴案件，認為事實清楚的，可以實行書面審理。” 這條規則沒有為審判者提供標準以及準則，只能完全由法官根據自由心證進行判斷，很有可能導致本應開庭審理的案件被書面審理，不利于案件事實的查明，不符合審判權設立的目的。再如《行政訴訟法》第25條第4款僅規定了檢察機關有權提起公益訴訟，但卻沒有對相應的行為方式規則：檢察機關如何向行政機關提出建議？訴前程序與訴訟程序如何銜接？檢察機關的訴訟地位是什么？提起公訴的標準是什么？是否具備調查取證的能力？案件的舉證責任如何分配？制度供給嚴重不足出現斷層，將導致檢察機關在提起行政公益訴訟時無所適從，影響檢察機關法律監督權的實現。

四、關于完善我國《行政訴訟法》中權力規則的相關思考

權力是否能夠合理行使密切關聯著權利的實現。從前文分析上看，《行政訴訟法》中的權力規則在結構以及運用上都存在著諸多問題，亟待進行解決，必須要從觀念上以及實際立法技術上進行完善，才能使得權力活動的開展富有秩序且利于實體目標的實現。

（一）提高對權力規則整體的重視程度

我國法學領域對權力規則的專門性研究過少。大部分情況下是因為我國長

期以來對法律現象開展研究的實體化、抽象化視角，導致對待各類法律現象進行分析時，總是立足于實體的、富有價值意義的概念判斷作為邏輯思維的起點和鏈接環節。〔3〕因此在發現實踐中存在問題時，大多都將疏漏歸結于制度問題，而缺少對于程序規則本身的考慮。因此必須提高對權力規則的重視程度，將權力規則作為一個整體對待，轉換一直著眼于制度本身的視角加大對權力規則的研究與立法思考，增強權力規則本身的規則質量，提高程序性，加大對義務性規則的設置。當然，轉換視角也并不意味著要完全脫離制度本身，而是應當在對權力規則進行整體把握的基礎上，在將權力規則與具體的制度相結合，從總體上對公權力活動進行把控，對具體制度進行優化。

（二）立法時應當充分考慮到行政訴訟的特點

《行政訴訟法》在立法長度上過于短小，很大一部分原因在于我國在行政訴訟領域立法時間較晚，因此在進行立法時直接規定：“本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”但這顯然是程序設計者沒有充分考慮到行政訴訟特點的做法，行政訴訟中行政機關的地位導致了行政訴訟中必定要設置針對行政權活動的規則，以防止行政權大肆擴張侵犯到原告的訴訟權利，權力規則針對權力活動進行管束，為行政訴訟活動建立隔音空間，使得所有加入到訴訟中的主體都不再具有其他的社會屬性或者社會地位，或者說這些都將在這一程序中被忽略，無法左右程序的過程和程序結束后的實體性后果。〔4〕 這是程序規則的獨有作用，因此在行政訴訟過程中，尤其在權力規則的設置上應當要考慮到行政主體身份的特別性。

（三）對權力規則的立法進行完善

1.對部分權力規則的內容進行細化

我國《行政訴訟法》中部分規則原則性較強，但是可操作性卻較低，在程序操作上留下了大量模糊空間，導致程序主體在操作過程中“無所適從”，尤其是在審判權規則中，過于原則的審判權規則使得法院只能從自由心證的角度對案件進行審理，法官業務水平的不一，案件復雜難易程度的差別，都將導致案件結果失去可預測性，不利于訴訟活動的秩序開展，如《行政訴訟法》第25條第4款僅規定了檢察機關有權提起公益訴訟，但在具體活動中，卻沒有對相應的行為方式規則等等。除此之外，還將導致程序主體在程序上享受大量自由，權力面臨被濫用以及褻瀆。因此，對這些規則應當進行適當地細化，使得訴訟活動更加具有可預測性，使得訴訟活動更加穩定，訴訟結果更具有公平公正性。

2.明確違反相關權力規則的法律后果

在部分權力規則中，并沒有明確規定違反規則的法律后果，這樣一來權力主體即使違背了法律規則，也不用承擔責任，權力規則的約束效果也將大打折扣，因此必須要明確違反權力規則的法律后果，才能夠使得程序參與者為了避免承擔法律責任而積極自覺遵守規則，使得權力規則發揮出相應的作用。如將行政機關違背法庭秩序、干擾阻礙訴訟進程的情況定期向大眾進行通報和公示，以迫使行政機關依法遵守權力規則。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳瑞華.論檢察機關的法律職能〔J〕.政法論叢，2018，（01）.

〔2〕雷磊.法律規則的邏輯結構.法學研究〔J〕.2013，（01）.

〔3〕黃捷.論審判行為的程序化和科學化〔J〕.政法論叢，2018，（08）.

〔4〕黃捷，劉曉廣，楊立云.法律程序關系論〔M〕.長沙：湖南師范大學出版社，2009.

〔責任編輯：張 港〕