改革開放40年：中國養老保險回顧與展望

經過近40年波瀾壯闊的改革開放，我國社會發生了異常深刻的變化。作為最重要的社會保障項目之一，我國養老保險制度亦實現了重大變革，順應了市場經濟改革的要求，并為社會發展進步做出了重要貢獻，但還存在著一些問題。進入新時代后，需要加快改革步伐，盡快建成更加公平、更可持續、更有效率的養老保險體系。

一、中國養老保險制度的歷史性變革

在中華人民共和國成立之前，我國沒有普遍實施的養老保險制度。1951年，國家頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，企業職工的退休金制度由此建立。1955年，建立了國家機關和事業單位工作人員的退休金制度。1958年，把這兩項制度的政策作了統一。1978年，國家頒布《關于工人退休、退職的暫行辦法》和《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，修改了前述兩項制度。這些制度都是針對工薪勞動者的，農民和其他社會成員一直沒有養老保險制度。20世紀80年代中期，隨著經濟體制改革的深入和勞動力市場的變化，原先的養老保險制度表現出種種不適應，改革勢所必然。經過近30多年的改革探索，我國養老保險實現了制度轉型、權益擴展，順應了時代變遷，并為改革發展做出了積極的貢獻。

(一)制度模式：從福利型到保險型

從技術原理分析，改革開放以前實行的養老保險制度有以下特點：(1)單一層次。按照當時的制度設計，工薪勞動者退休后的生活主要由國家負責，因而退休金幾乎是職工退休之后唯一的收入來源，沒有職業年金、商業性養老保險等項目。(2)國家保障。職工退休后都可以在原單位領取退休金(又稱“退休工資”)，雖然各單位、尤其是各企業的生產經營狀況千差萬別。事實上，無論是企業還是國家機關和事業單位，都不是嚴格意義上的獨立核算單位。(3)非繳費型。那時國家按照高積累、低消費的原則，實行低工資制，因而職工不繳納包括養老保險在內的任何社會保險費。當然，從本質上講，無論是由企業直接支付，還是通過財政劃撥支付，退休金都來自于在職職工當期的勞動成果。(4)現收現付。按照當時的規則，退休手續在工作單位辦理，退休工資在原單位領取，但每個工作單位都沒有建立養老保險基金，只是全國總工會和各級工會按照一定比率提取調劑金，而且1966年之后此項調劑金也取消了。由此可見，這樣的制度設計具有很強的福利性，并非嚴格意義上的社會養老保險制度。

進入20世紀80年代中期，國家經濟體制改革的重點由農村轉向城市。改革的取向是要使企業成為自主經營、獨立核算、自負盈虧的經濟實體。但是，各企業之間的員工年齡結構不同，有的企業退休職工人數很多、比率很高，有的企業退休職工很少，因而企業之間的退休金負擔畸輕畸重，以至于影響到企業的盈虧，一些老企業無力支付巨額的退休金，因而迫切需要建立一種社會化的統籌機制，以均衡各企業的退休金負擔。在這樣的背景下，部分地區開始探索社會化的養老保險制度。他們對于各單位的養老費用進行統籌，一是試圖解決國有企業之間退休費用負擔不均衡的問題，二是旨在為逐漸興起的非公有制企業中的從業人員謀劃未來的養老金，這是十分重要的開端。

1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，明確了建立多層次養老保險體系的目標，養老保險由國家、企業、個人三方共同負擔。1993年，中共十四屆三中全會提出：城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合。1995年，國務院又發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，進一步明確社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式，同年國務院批準了兩套養老保險制度方案供各地選擇并組織開展試點。1997年，國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，將兩個試點辦法歸于統一，明確了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式。后來，這一制度的適用范圍逐步擴展到機關事業單位正式在編職工之外的所有工薪勞動者。2015年，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，明確機關事業單位與企業職工統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的職工基本養老保險制度。

由此，我國完成了工薪勞動者社會養老保險制度的轉軌，與原先的制度相比，新制度具有以下特點：(1)繳費型。參保職工及其所在工作單位共同繳費，形成養老保險基金，基金不足時，由財政兜底。(2)特殊的部分積累制。職工基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式，系現收現付制與基金制相結合的混合模式。(3)社會化。明確基本養老保險由政府依法組織實施，社會保險經辦機構具體經辦，用人單位配合。(4)多層次。明確養老保險體系由基本養老保險、職業年金[注]官方對適用企業的職業年金稱之為“企業年金”，對適用于機關事業單位正式在編人員的職業年金稱之為“職業年金”。本文依照學理和國際慣例將二者統稱為“職業年金”。和商業養老保險三個層次構成，其中基本養老保險只承擔保障退休人員基本生活之責。

(二)惠及范圍：由工薪勞動者擴展到全體國民

在工薪勞動者養老保險制度改革之后，國家開始考慮以農民為主體的其他社會成員的養老保險問題。20世紀80年代后期，部分地區自發探索農民的養老保險機制。后來，民政部門予以引導并組織試點，但因政府責任缺位、制度設計缺陷和運行環境變化，這項以完全個人賬戶管理為主要模式的農村社會養老保險在試點過程中出現了一些問題，只得暫停。2008年，中共十七屆三中全會指出，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。據此，2009年國務院正式發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險制度試點，明確采用社會統籌與個人賬戶相結合的模式，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。此后試點范圍逐步擴大。2011年，國家又啟動城鎮居民社會養老保險試點。2012年，國務院決定在全國所有縣級行政區全面開展新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險工作。這是一項歷史性的決策，標志著基本養老保險由工薪勞動者權益擴展成為全體國民的權益，意味著基本養老保險實現了制度全覆蓋，這為人人享有基本養老保險奠定了堅實的基礎。2014年，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》決定將新型農村社會養老保險與城鄉居民社會養老保險整合起來，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，這對于促進社會公平、提高養老保險體系的運行效率，具有重要的意義。

近20年來，我國基本養老保險覆蓋面不斷擴大(參見表1)，建立起了全世界規模最大的公共養老保險計劃。2016年11月國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府，[1]表明這一成就得到了國際社會的高度認可。

表1基本養老保險參保人數及待遇領取人數 (單位：萬人)

注：1. 本表數據來自中國人力資源和社會保障部發布的歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》以及國家統計局公布的歷年《中國勞動統計年鑒》和《中國社會保障30年》(鄭功成著，人民出版社2008年版)。

2.表中“城鄉居民基本養老保險”一項，在2010年及以前僅指“農村社會養老保險”，從2011年到2013年為“農村社會養老保險”和“城鎮居民基本養老保險”合并數據，2014年開始為制度整合后的“城鄉居民基本養老保險”。

(三)制度適應：從被動改革到主動建設

20世紀50年代初期開始逐步建立起來的養老保險制度，是與計劃經濟體制相適應的，在改革初期一度成為改革的障礙。因而，20世紀八九十年代實行的養老保險制度改革是為了適應經濟體制改革的需要，甚至被認為是國有企業改革之配套。隨著認知的進步，養老保險改革逐漸由被動轉為主動，國家開始從社會主義市場經濟體系建設的整體出發，把基本養老金作為國民的一項基本權益，設計養老保險體系和制度。在這樣的理念指導之下，養老保險制度順應了改革，并成為經濟社會發展的推動力量。

其一，養老保險制度轉型順應了國有企業改革，維護了退休人員的養老金權益，促進了社會主義市場經濟體制的形成。改革初期，部分國有企業虧損，許多老企業因退休人員劇增而無力支付養老金。建立社會化的養老保險制度之后，既保障了退休人員的養老金權益，直接減輕了那些困難企業的退休金支付負擔，從而增強了這些企業的經濟活力。同時，新制度下的企業勞動力基礎成本相對均衡，為傳統產業與新興產業之間的平等競爭奠定了基礎，也為同一產業內新、老企業之間的平等競爭創造了環境。

其二，社會化的養老保險制度有益于勞動力自由流動，有益于勞動力資源優化配置，從而促進了勞動力市場一體化和經濟發展。原先的養老保險制度與勞動力單位所有制緊密聯系在一起，使得勞動者難以自由流動。新的養老保險制度建立了養老保險關系轉移機制，允許勞動者在工作單位變動的同時辦理養老保險關系轉移手續。為克服由于統籌層次較低而對養老保險關系轉移帶來的困難，有關部門制定了跨地區職工基本養老保險關系轉移接續的辦法。同時，為適應農民進城務工和城鄉勞動力流動的趨勢，有關部門還制定了城鄉居民基本養老保險與職工基本養老保險制度之間養老保險互相轉移的接續辦法。

其三，以財政為主要資金來源的城鄉居民基本養老保險制度實施，促進了家庭和睦與社會和諧，并促進了經濟增長。2009年開始，國家以財政投入為主，輔之以參保人個人繳費，逐步落實了以農民為主體的非工薪社會群體的基本養老保險權益。雖然保障程度不高，但普遍提高了城鄉老年居民的福利，增強了他們對國家的信任，同時直接提升了這一群體當期的消費能力和對于未來的消費信心，從而促進了經濟增長。此外，2005年開始，退休職工的養老金給付標準持續提高(見表2)，直接提高了退休職工這個群體乃至其相關家庭成員的消費能力和消費信心。

表2基本養老保險人均基金支出情況 單位：人民幣/人,月

注：1. 本表數據來自中國人力資源和社會保障部發布的歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》以及國家統計局公布的歷年《中國勞動統計年鑒》。

2.人均基金支出=基金支出/待遇領取人數。

3.表中城鄉居民基本養老保險人均基金支出量2016年略低于2015年，這是因為新增的養老金領取人數中，待遇水平相對較低的地區增加較多，因而全國總體平均待遇水平有所降低。實際上，各地區的待遇水平都沒有降低，反而有所提高。

二、當前養老保險領域的主要問題

在為養老保險制度改革成就歡欣鼓舞的同時，需要清醒地看到存在的問題，尤其是要從國家治理現代化的目標出發，審視現行制度本身的缺陷和制度運行環境的變化，從而采取有針對性的措施。

(一)基本養老保險制度依然處于分割狀態

基本養老保險在養老保險體系中處于基礎性地位，關系到國民基本權益的公平性和全社會收入再分配的有效性，需要有統一的制度和統一的政策。但是，現行基本養老保險制度還處于地區分割、人群分割的狀態，既不公平，也損效率。

現行基本養老保險制度框架雖然全國統一，但具體政策在地區之間有不小的差異。現行制度并非全國統籌，地方政府有權決定本轄區內基本養老保險部分政策，尤其是籌資政策，因而不同地區之間用人單位繳費負擔不均、基金余缺并存。待遇政策方面，雖然養老金計發辦法基本一致，但待遇調整政策有差異，某些省份若干年份的養老金增幅明顯高于全國平均水平；某些地區通過基本養老保險基金發放撫恤金，較高的省份高達5萬元以上，低的省份卻只有6 000元。繳費政策方面，適用參保者個人的費率都是8%，但適用于單位的費率各地有較大的差異，低的是12%，高的則有22%。還有繳費基數，多數地區的個人繳費基數按照上年度當地在崗職工平均工資的60%～300%確定，但有的省份將其調低到40%；用人單位繳費基數，有的地區按照本單位參保職工繳費工資之和確定，有的地區則按照本單位工資總額確定。事實上，根據筆者長期持續關注，絕大多數地區的繳費基數低于實際工資水平，有的地區甚至不足按制度規定計算的應繳費基數之50%。這使得基本養老保險制度這一國家統一的法定制度實際上淪為地方性制度安排，從而加劇了地區之間發展的不平衡，也影響了市場經濟條件下的公平競爭。[2]

另一方面，現行基本養老保險制度有兩個，即職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險，分別適用于工薪勞動者和以農民為主體的其他社會成員。但是，二者之間的保障待遇差距很大。例如，2017年，職工基本養老保險的月人均給付額為2 875.92元，而同期國家規定的城鄉居民基礎養老金最低標準僅為每人每月70元，城鄉居民基本養老保險的月人均給付額僅有126.73元[注]數據來自中國人力資源與社會保障部公布的《2017年人力資源與社會保障事業發展統計公報》。，其差距竟在20倍以上(見表2)。國家對于城鄉老年居民的基礎養老金月給付最低標準，2009年是55元，2014年提高到70元，2018年提高到88元，雖然有進步，但增速十分緩慢。而職工基本養老保險的給付標準增幅大大高于這個速度，從2005年到2015年，其增幅平均是年10%左右，近三年的增幅有所趨緩，但其增加額仍然不低。雖然，這是有歷史原因的，但應該承認現階段的努力也不夠。這是基本養老保險制度分割的又一典型表現。有人以農民有土地、生活成本低、養老保險繳費少等理由為此辯護，前些年有人以“雙軌制”[注]所謂基本養老保險“雙軌制”，主要是指企業與機關事業單位采用不同的基本養老保險制度。原創者沒有考慮農民為主體的其他社會成員的基本養老保險權益。令人費解的是，此種不恰當的表述曾經廣為流傳。描述我國的基本養老保險制度現狀，嚴重忽視了農民養老金的權益，更沒有考慮到農民的歷史貢獻，[3]應當予以糾正。

(二)多層次養老保險體系尚未形成

從20世紀90年代開始，我國就確立了多層次養老保險體系建設的基本思路，但進展并不順利。這些年來，政府和社會關注的重點還是集中于基本養老保險，資源也集中于此。在這樣的背景下，補充性養老保險發展一直較慢。截至2017年末，全國僅有8萬戶企業實行了職業年金計劃，參加這類計劃的職工人數是2 300多萬人，不足參加職工基本養老保險的在職職工人數的8%。同時，職業年金通常采用基金積累制，但2017年末全國企業年金的基金累計結存額為1.3萬億元，參加者人均56 521.74元，相對全國企業在職職工平均擁有的職業年金積存額僅4 441.71元[注]以1.3萬億元除以2017年底職工基本養老保險在職參保人數29 268萬人得到。，這顯然與人們的預期相差甚遠。

至于社會成員個人購買商業性養老保險的情況，由于險種設計和統計口徑等問題，目前沒有準確的統計數據。有關部門透露，2012年全國個人年金保險的保費收入僅為1 319億元，全國人均約為100元，從而幾乎可以忽略不計。

之所以出現這樣的局面，原因是多方面的。補充性養老保險主要是市場行為，因而可以從供求兩個方面來分析。從供給看，從事此類業務的保險公司及其他金融機構的積極性很高，但其經驗相對不足，缺乏有吸引力的保險產品，尤其是所籌集的資金，其投資績效不夠理想。而這既與其經營能力有關，又與投資環境有關。從需求看，以農民為主體的非工薪社會成員的基本養老金還很低，他們希望有更多的養老金，但自身缺乏繳費能力，因而無法形成有效需求。公職人員已經有較高基本養老金，而且還有職業年金，他們不再需要更多的養老金。余下的是非公共部門的工薪勞動者，這個群體的基本養老金能夠保障基本生活，但多數不夠寬裕，他們有補充養老金的需求，但籌資能力不足。事實上，用人單位普遍反映社會保險繳費負擔重，多數無力再辦職業年金等補充性養老保險，即便是某些經濟效益較好的單位，也因勞資力量不均衡而無法實行。此外，2005年以來工薪勞動者的基本養老金持續快速增長，在公眾中形成了一種預期，使得工薪勞動者及其用人單位辦理補充性養老保險的內在動力有所下降。由此可見，這一領域存在結構性矛盾：[4]有購買能力者少需求，有需求者缺購買能力。

(三)養老保險治理理念滯后、機制不到位

作為國家治理體系的重要組成部分，養老保險體系建設需要有正確的理念和有效的機制。從實踐出發，還有許多方面值得改進。

1.公平性不足。養老保險有基本與補充之分。其中基本養老保險是以國家強制力組織實施的項目，必須貫徹社會公平的原則，確保每一個社會成員在年老之后具有購買基本生活資料的能力。但現行冠以“基本”的養老保險制度卻是人群分等、制度分設、待遇懸殊，而且又是地區分治、政策各異，這是不公平的典型表現。因而，現行基本養老保險制度對于改善收入再分配狀況的貢獻不多，某些政策甚至產生了負面效應。[5]

2.可持續性偏弱。任何養老保險項目都具有長期性，因而可持續至為重要。尤其是政府組織實施的基本養老保險制度，能否長期持續健康運行，關系到每一個社會成員年老之后的基本生活，關系到國家長治久安，也關系到執政黨的執政地位。然而，由于制度設計缺陷和運行環境的變化，現行職工基本養老保險制度的基金能否實現長期收支平衡，令人擔憂。根據筆者團隊的研究，從平均意義上講，該制度的參保人員所享受的養老金精算現值大于所籌集的養老保險費精算現值，[6]因而此項基金無法自求平衡。事實上，該制度中最低繳費年限、養老金領取初始年齡、基礎養老金計發基數確定、個人賬戶養老金計發月數、個人賬戶余額繼承規則等多個參數不合理。特別是隨著人口老齡化不斷加劇，承擔供款職責的年輕一代的負擔日益沉重，代際矛盾將逐漸增加，因而如何建立一種有效的適應機制，以實現代際均衡，成為一個重要課題。

3.權責不清晰。任何制度和政策的成功實施，都是基于相關主體清晰的職責和權利義務關系。然而，現行養老保險體系中存在諸多模糊不清的關系，例如：基本養老金的職責是什么？其中是否應該包含老年人可能的醫療費用和照護服務費用？基本養老保險籌資責任在政府、用人單位和參保者個人之間如何分擔？基本養老保險制度改革過程中形成的轉制成本如何計算？如何落實？現在都沒有清晰的答案和可操作的機制，尤其是養老保險轉制成本長期未能解決，直接導致年輕一代及其用人單位負擔沉重。

4.共建共享欠缺。養老保險是以保險方式為社會成員提供老年收入保障的風險保障項目，互助共濟是其本質特征，共建共享是其基本理念。然而，在我國的文化傳統中，互助共濟的因素相對缺乏，因而在養老保險及其他社會保障項目的制度設計或政策實施過程中，常常走偏。例如，2010年制定的《社會保險法》就明確了基本養老保險全國統籌的目標，但迄今仍無實質性進展，前些年推進省級統籌，除了幾個直轄市之外，許多地方所宣布的“省級統籌”均非嚴格意義上的省級統籌。現行基本養老保險制度中設置了個人賬戶，參保者個人繳納的養老保險費用只是留在本人的個人賬戶中，并沒有進入統籌基金。這樣的制度安排，無法培育社會成員的保險意識和互助共濟文化，無法落實共建共享的理念。

三、中國養老保險未來發展展望

黨的十九大報告明確提出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展的矛盾，以“美好生活需要”取代“物質文化生活需要”實質上是中國民生發展的質的升華。[7]在這樣的背景下，養老保險作為重大的民生保障制度安排，必然需要加快走向定型，以為社會成員提供更加公平、可靠、有效的老年收入保障。

(一)定位更加明確

養老保險之目的是保障社會成員年老之后有穩定的收入來源，以滿足其養老之需要，因而首先需要在老年保障體系合理定位。從老年人的特點出發，主要面臨著貧困、疾病、失能和孤獨等風險，因而老年保障體系通常包括收入保障、健康保障、照護保障、精神慰藉和無障礙環境等項目。養老保險屬于老年收入保障，負責解決老年人的基本生活來源；健康保障的目的是保障社會成員具有購買健康服務的能力；照護保障和無障礙環境是應對失能風險的保障項目；精神慰藉則是應對孤獨風險的保障項目。因此，老年保障需要一個完整的制度體系，養老保險是其中的重要項目，但不能也不應當替代其他制度安排。

然而，由于醫療保險還不健全，照護保障并未建制，養老保險最受重視，養老保險就承擔著較多的責任。養老金不僅要用于購買衣食等一般生活資料，而且要為可能的疾病和可能的失能儲備資金，因為某些疾病可能需要大額的費用，重度失能則需要持續的照護費用。事實上，重大疾病和重度失能并非人人都會遇到，即并非人人都需要這樣的費用，但似乎所有人都為之儲備著，這顯然是制度結構的不合理。因此，從全社會資源優化配置的目標出發，應當重新考慮養老保險的功能定位，讓其回歸到承擔老年生活基本收入來源的職責，讓養老保險制度逐步“減負”，這將是一種合理的發展趨勢。

在此基礎上，還需要明確基本養老保險與補充性養老保險的職責分工。因為這二者之間有替代關系，且后者受前者的影響。基本養老保險是依法強制實施的項目，而補充性養老保險則是民間的自主自愿行為，包括職業年金(含企業年金)和商業性或互助合作性養老保險等，這些項目分別由用人單位和社會成員根據自己的養老金需求和財務能力確定。因此，需要從基本養老保險制度的政策目標出發，厘清其與補充性養老保險的關系。當務之急是要以此為基礎確定養老金標準，并考慮生活成本提高、適度分享社會發展成果，建立新的養老金調整機制。

(二)權責更加清晰

現行養老保險體系的諸多問題，與權責不清有關。前述制度定位也是一種權責關系，即養老保險在老年保障體系中扮演什么角色，基本養老保險擔當什么職責，都涉及權利義務關系，其核心是政府在老年收入保障領域的責任。此項權責明晰之后，主要就是基本養老保險和職業年金中各主體的權責及其實現機制需要明確，因為商業保險中的權利義務關系是通過保險合同建立并確認的，互助合作型保險中的權利義務關系是通過互助合作機構的章程來建立并確認的。

就基本養老保險而言，當前的重點：一是用人單位的繳費職責。這是一項勞動力基礎成本，我國的基本養老保險費率相較國際水平屬于偏高，因此，要以保障基本養老金給付需要和保持企業發展活力為雙重目標，降低費率，使勞動力成本控制在合理的范圍之內。二是財政的責任。基本養老保險是政府舉辦的保險，通常情況下政府財政承擔保險費補助、經辦服務費用支付、基金兜底等責任，但較為有利的方式不是負責兜底，而是按比例分擔基金支出責任，同時還要改變中央政府負擔重、地方政府負擔輕的格局。此外，還需要妥善處理養老保險制度轉軌過程中產生的歷史負擔問題。

關于職業年金中的權責關系，有兩個層面：一是用人單位內部職工與單位之間的權責關系，需要建立有效的機制，尤其是發揮工會組織的作用，明確職業年金中養老金的計發辦法和單位與個人的籌資比例關系。二是用人單位與基金受托人之間的權責關系，需要通過規范的合同來確認。這兩者均需要主管部門完善規范并加以引導。

(三)制度更加完備

針對現行養老保險制度存在的諸多缺陷，需要加快深化改革的步伐。

1.加快推進職工基本養老保險全國統籌。基本養老保險統籌層次低的局面需要盡快改變。最近，中央調劑金制度已經建立，這是推進全國統籌的重要一步，但離真正意義上的全國統籌還有較大差距。為此，一要穩步提高中央調劑金的調劑力度；二要盡快做實省級統籌，因為目前多數省份并沒有實現統收統支式省級統籌；三是做好統收統支式全國統籌的準備工作，特別是把相應的基礎工作做好。

2.適時推進基本養老保險“統賬分離”式改革。建議把統籌基金對應的部分變成全國統收統支的基本養老保險制度(或國民年金制度)，將個人對應的部分歸入職業年金(含企業年金)。統籌基金不再承擔個人賬戶基金的“兜底”責任，基金的產權變得更加清晰，基本養老保險制度的互助共濟性變得更強。當然，這里需要妥善處理轉制成本，兌現歷史承諾，使改革能夠平穩過渡。

3.控制和縮小群體間基本養老金待遇差距。基本養老保險制度要堅守“保基本”的原則，按照“抑峰填谷”的思路，建立合理的待遇確定和調整協調機制，嚴格控制高保障人群的基本養老保險待遇，穩步提高農民等低保障人群的基本養老保險待遇。同時，鼓勵中高收入群體參加職業年金和商業性或互助合作性養老保險，提高補充性養老保險水平，保持基本養老保險制度改革平穩過渡，真正形成結構合理的多層次養老保險體系。

4.完善待遇給付規則和籌資機制。借鑒國際經驗，以確保老年人具有購買基本生活資料的能力為目標，確定合理的基本養老金給付標準及目標替代率，同時建立由技術官員按照清晰規則決定養老金調整幅度的機制，以減輕政治家的工作負擔；改變“多繳多得”的思路，降低基本養老金與參保者個人繳費的關聯度，適度提高最低繳費年限，[8]修改個人賬戶養老金計發方法；[9]統一規范各地喪葬費確定規則和發放標準，重新審視退休人員撫恤金的功能定位，規范各地做法；統一規范基本養老保險繳費基數確定方法和繳費比率，做實繳費基數，規范用人單位和參保者個人的繳費行為；基于清晰的學理，設法從國有資本、土地征用收益等途徑籌措基本養老保險資金。

(四)運行更加有效

深化養老保險改革的一項重要任務，就是需要創造有效的運行機制和良好的運行環境，以提高整個制度安排的效率。

1.優化養老金體系結構。[10]養老保險體系的運行效率，在很大程度上決定于基本養老保險與補充性養老保險之間的合理分工。改革前的養老保險是單一層次，改革之后采用多層次體系，這是為了提高效率，但如果二者的結構不合理，則效率也不會高。因此，要在維持基本養老保險的適度保障水平的條件下，加快發展職業年金和個人養老保險，以增強社會成員參加補充性養老保險的內在動力。

2.提高養老保險基金投資回報率。從學理上講，養老保險基金投資回報率與制度運行成本密切相關，國際上也有不少成功的經驗。但從我國的情況看，無論是基本養老保險基金，還是補充性養老保險基金，投資回報率都不高。尤其是基本養老保險，盡管基金量很大，但實際參與投資的資金量卻不大，且投資回報率很低。因此，要為基金投資創造良好的環境，健全投資機制，要提高基金投資的專業化水平，培育一支具有高度責任感和專業技能的骨干隊伍，并建立有效的激勵機制。

3.建立精算報告制度。精算是一門技術，更是一種機制。作為一項長期性的制度安排，基本養老保險必須要有精算平衡機制。因此，要加強定量分析，全面提高制度運行的科學化水平。各級經辦機構都需要建立基本養老保險基金風險預警機制，并建立相應的預案，確保養老金發放和基金安全。