從地方自行試點到中央主導下的央地分責
——改革開放40年中國社會保障制度變革的一個解釋框架

中國的社會保障改革是改革開放40年來經濟社會體制偉大變革的重要組成部分。因此，理解中國社會保障制度變革就必須置于宏觀的經濟社會大變遷背景之下，并充分考慮變革的起點和由此帶來的路徑依賴。改革開放40年來，中國社保制度變革的本質是對計劃經濟向市場經濟轉型的適應過程，也是一個不斷探索社保制度自身運行發展規律的過程，還是一個調整多方主體責任分配結構的過程。

從政府在社會保障制度變革中的作用來看，西方國家的政府僅僅是社會保障責任主體之一，而立法機關往往扮演著改革推動者和決策者的角色；相比而言，中國的政府不僅承擔著社會保障中供款、管理等具體職能，也承擔著推動制度變革的重大使命。正是基于此，政府的行政體制結構就會在很大程度上影響社會保障制度的變革路徑與實際效果。

府際關系是反映政府結構的重要視角，它包括縱向關系，即中央政府與地方政府的關系；橫向關系，即同一層級政府不同部門之間的關系；交叉關系，即中央政府某一部門與地方政府或地方政府某部門之間的關系。作為一個多層級政府的國家，中央地方關系(以下簡稱“央地關系”)是中國行政體制結構中最重要的一組關系。與此同時，中國的社保制度變革是從單位保障向社會保障轉型，并且統籌層次和管理層級不斷提高的過程。因此，從央地關系的視角去審視中國社保制度變革是非常必要和具有啟發性的。[1]

本文將央地關系具體為財政支出責任的分配、管理權責的分配和推動改革的主體三個方面，前兩個方面從靜態的視角關注責任分配結構，后一個方面從動態的視角關注改革的動力。接下來，文章將首先從央地關系的動態視角回顧改革開放40年來社會保障制度變革的歷程[注]由于社會保障制度項目較多，本文主要關注社會救助、養老保險和醫療保險三大最主要的社會保障項目。，隨后總結社保制度變革中央地關系的基本特征及其對制度的影響，最后嘗試從央地關系的視角闡釋中國社保制度變革的邏輯。

一、央地關系視角下中國社會保障制度變革的歷程與主要階段

(一)地方自行試點階段

從計劃經濟向市場經濟轉型的核心內容之一就是使企業成為自負盈虧的市場主體，而不再完全承擔勞動者全面生活保障的職能。這種以刺激微觀主體的經濟動機為主要方式的經濟體制改革決定了與此相應的社會保障改革不可能由中央政府主導，甚至不是由省一級政府主導，而是企業或者地方基于原有的制度難以為繼而進行的自發探索。[2](P25)因此，從央地關系的視角來看，該階段的社會保障改革是在沒有任何中央政府的授權或示意下，地方(地方政府或地方企業)自行探索試驗的過程。

社會保險的地方自行試點主要發生在20世紀80年代。在養老保險領域，1984年，廣東省江門市、東莞市，四川省自貢市，江蘇省泰州市和遼寧省黑山縣率先進行了退休費用社會統籌試點；四川省南充市設計了基本加補充的養老辦法。在醫療保險領域，大病醫療費用的社會統籌最早于1987年在北京市東城區蔬菜公司進行試點，隨后在遼寧省丹東市、吉林省四平市、湖北省黃石市以及湖南省株洲市等陸續開展試點。[2](P58-59，P103)從這些自行試點的地區分布來看，一部分是企業較為集中的老工業基地為了增強企業競爭力而努力嘗試；一部分是沿海的改革前沿陣地勇于突破舊制度，嘗試新機制。

社會保險的對象主要是企業職工，因此企業生產經營方式的改革必然要求社會保險的相應變革；社會救助的對象是貧困群體，而城市貧困群體的大規模出現是20世紀90年代中期國有企業職工下崗失業的結果，因此，社會救助領域地方自行試點的時間則要晚于社會保險。具體而言，1993年上海市率先在全國建立城市居民最低生活保障制度，1994年山西省民政廳在陽泉市開展建立農村社會保障制度的試點，[2](P154-155)農村低保制度則是其中的重要內容。

(二)中央指導下的地方試點階段

隨著經濟體制改革的進一步深入，傳統社會保障體制面臨的問題已經從局部問題轉變為全局問題，涉及的人群數量也不斷增多，社保改革的迫切性與日俱增。在這樣的背景下，顯然不能放任各地自行試點，但由于中央政府亦缺乏明確的指導思想和改革方向，因此采取了在中央指導或授權下地方試點的方式，探索社會保障改革的方向、路徑與模式。與前一階段相比，該階段的改革主體仍然是地方政府，但無論是改革方案的內容還是試點地區的選擇，均是由中央政府或中央政府的相關部門決定的，從而不再是地方的自主實驗，而是中央指導下的地方試點，其目的是為了探索適合于全國的一般性改革方案。

期間，綜合性最強、涉及社會保障項目最多且影響亦最為深遠的是2000年國務院下發《完善城鎮社會保障體系試點方案》，并選擇在遼寧全省進行試點。該項綜合試點內容涵蓋基本養老保險、企業年金、失業保險、城市最低生活保障以及社會保險基金管理等多方面。試點于2004年進一步擴大到吉林、黑龍江兩省。此次試點所確定的“建立獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系”的目標及多項具體改革方案在日后成為全國范圍內社會保障制度改革的基本遵從。

在主要社會保障項目職工養老保險領域，1995年國務院發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提供了基本養老保險統賬結合的兩個實施辦法，由各地自行選擇，并在此基礎上于1997年統一了統賬結合的基本模式。在農村養老保險領域，1989年民政部選擇在北京市大興縣、山西省左云縣進行農村社會養老保險試點，1991年在山東選定牟平、龍口等5縣進行試點，并在試點基礎上于1992年出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》。在公職人員養老保險領域，2008年，國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，2015年最終出臺機關事業單位養老保險改革辦法。

在醫療保險領域，1994年4月，相關部委發布《關于職工醫療制度改革的試點意見》，選擇江西九江和江蘇鎮江開展醫療保險制度改革試點，史稱“兩江試點”。在總結和評估各地試點的基礎上，1998年國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，確立了統賬結合的醫療保險模式。2003年和2007年，國務院先后決定開展新型農村合作醫療試點和城鎮居民基本醫療保險試點，并且迅速在全國推開，直至2016年國務院發文要求整合城鄉居民基本醫療保險制度。

在社會救助領域，1994年民政部充分借鑒上海的經驗，決定在全國開展城市低保的試點，1999年正式頒布《城市居民最低生活保障條例》。1996年底，民政部在總結各地試點經驗基礎上，印發了《農村社會保障體系建設指導方案》，2007在全國正式建立農村最低生活保障制度。

除了具體的社會保障項目，在社會保障管理和運行的其他領域，也面臨同樣的狀況。例如在社會保險費的征繳體制方面，1999年，國務院頒布《社會保險費征繳暫行條例》，由省級政府自行決定社會保險費的征收機構，由此拉開了隨后近二十年社會保險費征繳體制之爭的帷幕。直到2018年國家機構調整，明確由稅務部門統一征收社會保險費。

由此可見，這個階段社會保障的地方試點并非地方政府或部門自發之行為，而是中央政府為了探索適合全國的改革方案而采取的一種改革策略，通過地方試驗的方式評估改革方案之利弊，并在總結經驗、評估效果的基礎上，確定最終的改革方案并推向全國。與此同時，這種試點的方式也成為制度地區分割的起點，并成了下一階段改革的主要內容。

需要補充說明的是，除了上述兩種地方試點之外，還有一種地方試點是地方自主開展，但最后卻成了全國性改革方案的重要藍本。這種地方試點并非是在中央授權之下，而是地方自主探索，并最終因符合制度發展規律而為中央所認可并進行推廣的改革路徑。例如，陜西寶雞的新農保模式最終成為全國方案，成都、東莞等地將農民養老保險與城鎮居民養老保險合并實施的實踐成為此后全國范圍內兩險合并實施的地方實踐基礎等。

(三)中央頂層設計基礎上探索央地責任合理分配階段

隨著改革的進一步推進，尤其是人口的跨區域流動，使得地方分割的社會保障制度急需通過中央政府主導的頂層設計，合理劃分不同層級政府的責任。這也是社會保障的公共物品屬性所決定的。[3]一方面，隨著人口跨統籌區域流動的范圍和規模不斷增大，不同地區之間社會保障政策不統一、管理流程不統一、待遇水平不統一、社會保障權利無法跨地區流動和銜接的問題日益突出，造成不同地方之間的矛盾激化，并直接影響到參保者個人的權益；另一方面，雖然此前中央政府出臺了相關的政策法規，但由于統籌層次較低，實際管理權大多在地方政府，而財政支出責任則往往集中在中央，由此導致事權分配和財權分配結構不匹配，急需中央政府在頂層設計中合理劃分不同層級政府的權利與責任。從央地關系的角度來看，這個階段的社會保障改革主要體現出以下幾個特征。

第一，在改革動力方面，中央政府成為改革推動的主體，通過提高立法層級、開展主要社會保障項目的頂層設計等方式來解決實踐中社會保障地區分割的問題。2011年，社會保險法頒布實施，成為社會保險領域最高層級的立法，其中對主要社會保險項目的統籌層級都進行了明確規定，尤其是明確提出職工基本養老保險實現全國統籌，要求職工養老保險必須從地方分割走向全國統一。2006年和2013年，國家相關部門先后啟動醫療衛生體制和養老保險體系的頂層設計工作。2016年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，成為社會救助領域最高層級的綜合性法規。無論是立法層次的提高，還是頂層設計工作的開展，其基本目的都是要完善制度、提高統一性。

第二，在管理權力方面，中央政府通過信息系統建設和管理流程標準化等方式，加強對地方社會保障事務的管理和監督。一方面，無論是主管社會保險的人社部門，還是主管社會救助的民政部門，都通過加強信息化建設的方式，及時掌握各地的社保運行數據。例如，我國的醫療保險信息系統目前已經實現從國家到村的六級網絡覆蓋，初步實現了各種功能。[4]另一方面，通過制定管理經辦業務標準等方式，提高管理層級、規范經辦行為。可以發現，無論是通過信息化將數據集中，還是通過標準化實現嚴格監管，中央政府及其相關部門都是在努力提高社會保障的管理層級，重構央地間社會保障事權的責任結構。

第三，在財政支出責任方面，中央財政發揮著越來越重要的作用。統計數據顯示，2007年，全國財政支出中就業和社會保障支出為5 447億，其中，中央財政本級支出342億；地方財政支出5 104億，其中轉移支付1 960億，占地方財政支出的38.4%；全口徑中央財政支出(本級支出加轉移支付)占總支出的42%。2017年全國財政支出中就業和社會保障支出為24 611億，其中，中央財政本級支出1 001億；地方財政支出23 610億，其中轉移支付11 061.4億，占地方財政支出的47%；全口徑中央財政支出占總支出的比例提高到49%。而同期中央財政收入占總財政收入的比重則從2007年的54%下降到2017年的47%。在社會救助和養老保險制度中，中央財政承擔的責任更大：以社會救助為例，2017年全國財政支出中困難群眾生活補貼(含最低生活保障、臨時救助和特困人員救助三項)1 877.3億，其中中央財政本級支出4.4億，地方財政支出1 872.9億，轉移支付1 326.6億。轉移支付占地方財政支出的比例為70.8%，全口徑中央財政支出占總支出的71%。再以基本養老保險為例，2017年全國財政基本養老保險補貼為7 448.7億，其中中央財政本級支出為140.6億，地方財政支出7 308.1億，轉移支付5 858.8億。轉移支付占地方財政支出的比例為80%，全口徑中央財政支出占總支出的80.5%[注]根據財政部2017年全國財政決算(http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html)相關數據計算所得。。

通過以上分析可以發現，中國改革開放以來社會保障制度的變革從某種程度上說就是一個央地之間博弈互動的過程，它緣起于地方政府的自發試驗，中央政府指導下的地方試點是探索改革方向與模式的重要方式，而由此帶來的制度區域分割又反過來迫切要求中央政府的頂層設計和央地責任的合理劃分。

二、中國社會保障制度變革中央地關系的基本特征與主要問題

(一)社保改革緣起于地方自主試驗具有歷史必然性，但由此帶來的地區分割亦成為當前改革面臨的最大問題

計劃經濟時期單位保障的模式和中國改革開放的基本路徑決定了社保改革也必然緣起于地方的自發試驗。一方面，在計劃經濟時期，單位是保障的責任主體。無論是城市地區的用人單位，還是農村地區的集體，都承擔著保障的基本功能。但市場經濟體制改革要求用人單位成為自負盈虧的市場主體，農村聯產承包責任制的推廣使得農村集體經濟瓦解，與計劃經濟相適應的單位保障制自然無法持續。另一方面，中國改革開放的基本路徑是從經濟領域開始，以刺激微觀經濟主體的經濟利益動機為主要方式，以實現市場配置資源為主要目標。因此，在改革早期，社會保障制度被視為經濟體制改革，甚至是國有企業改革的重要支撐措施。在這種改革背景與方式下，新建的企業希望“輕裝上陣”，老的國有企業也希望將職工的養老、醫療等責任“去單位化”，從而可以公平地與其他企業競爭。地方政府作為中國經濟體制改革的“第一集團”，[5]自然有動力探索新的社會保障模式。

然而，經濟體制改革要激發微觀主體的動力、推動地方之間的競爭，而社會保障制度自身發展的邏輯卻是要用集體之團結力量來應對個體的風險，推動地方之間的公平。因此，在缺乏中央統一規劃和頂層設計下的地方主導改革的方式和由此帶來的制度地方間差異顯然與社會保障改革追求的目標相背離，改革路徑與改革目標的沖突迫切要求強化中央政府在改革中的地位和作用。例如，1995年養老保險統賬結合的兩個方案導致各地制度結構差異極大，并引致了1997年的制度統一；1994年開始的各地職工基本醫療保險試點也導致多種模式并存，并引致了1998年統一制度的改革。時至今日，這種制度的地區分割性仍然是我國社會保障制度改革面臨的最大問題之一。

(二)中央政府不同部門之間改革理念和思路的差異進一步強化了地方試點所帶來的制度模式差異

正如本文引言中所提及的，府際關系既包括縱向的央地關系，也包括橫向的部門間關系，而部門間關系對央地關系亦會有所影響。在中國行政體制架構中，根據部門類型的不同可以進一步區分為職能部門與業務部門之間的關系以及不同業務部門之間的關系。其中，職能部門承擔了綜合協調、宏觀調控等職能而具有較大的決策影響力，往往代表了總體改革的理念和思路；而業務部門則對自身所管轄的實際業務更加熟悉，因此對制度的內在發展規律有更充分的理解與把握。不同部門從自身的利益角度出發出臺社會保障政策或爭取管理權限，必然會造成福利疊加或管理效率低下等問題。[6]

如前所述，基于社會團結原則的社會保障制度內在發展規律與基于刺激微觀主體經濟動機的經濟體制改革思路是具有內在沖突性的，因此，在社會保障改革過程中，職能部門與業務部門必然存在改革理念和思路的沖突。例如20世紀90年代中期的養老保險制度改革，以體改委為代表的職能部門強調市場化改革傾向，并具體表現為強調個人賬戶的功能與作用；以勞動部為代表的業務部門強調養老保險互助共濟的制度內在發展規律，并具體表現為對社會統籌的偏好。這種部門之間改革理念與思路的沖突直接導致了1995年出臺了統賬結合的兩個方案，成為此后養老保險制度區域分割的重要致因。

不同職能部門之間改革思路的差異，以及部門權力最大化的動機也會造成職能部門之間的沖突。以醫療保險為例，人社部門曾經主管城鎮職工和城鎮居民醫療保險，衛生部門曾經主管農村合作醫療，管理體制的分割影響了制度的整合及其功能的充分發揮。衛生部門以“一手托兩家”為基本理念，要求統一管理醫療衛生和醫保制度；人社部門則堅持“第三方支付”的理念，要求作為支付方統一管理各項醫療保險制度。十多年來醫療保險管理體制的紛爭以2018年國家機構調整設立專門的國家醫療保障局而告終。

綜上所述，中央政府權力的部門化、部門權力的擴張沖動，以及不同部門的改革理念和對社會保障制度內在規律認識的差異，通過地方試點的方式，傳導到了不同地方的社會保障改革實踐中。中央政府不同部門的改革思路差異體現為不同地區社會保障改革實踐的差異，這種政府橫向關系對縱向關系的交叉影響進一步強化了社會保障制度的地方分割性。

(三)人口流動和區域間發展不平衡是不斷提高管理層級的最大動力，但央地之間管理權責邊界仍然不清

在計劃經濟體制下，人與單位的關系是全面而持久的，不僅有基于勞動而產生的經濟關系，而且還是一種社會關系；不僅在職期間有關系，退休之后仍然保持緊密關系。但是改革開放激發了個人的經濟活力，跨地區流動和跨行業流動變得十分頻繁。人口大規模流動與較低的社會保障管理層級之間的矛盾，導致勞動者在流動過程中的社會保障權利無法得到充分保障和實現，并因此成為提高管理層級的最大動力。例如，2010年出臺《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，解決勞動者跨地區流動過程中的養老金權益問題；2014年出臺《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，解決職業身份轉化過程中的養老金權益問題；2014年以來逐步解決異地就醫直接結算問題等，均是應對人口流動的改革舉措。

區域經濟非均衡發展帶來的人口單向流動和由此導致的社會保障基金狀況的區域差別是提高管理層級的另一個重要動力。以廣東和黑龍江為例，2001年，廣東和黑龍江兩省職工養老保險的贍養比分別為6.33和2.88，2010年分別為8.47和1.62，2016年則進一步分化為9.28和1.34，兩省之間人口結構差別的不斷惡化倒逼管理層級的不斷提升。在這樣的背景下，2018年職工基本養老保險中央調劑金方案出臺，養老保險全國統籌邁出了實質性的步伐注以上數據根據國家統計局國家數據庫和歷年《中國勞動統計年鑒》數據計算所得。。

(四)財稅資源分配結構調整使中央財政逐步承擔主要責任，但轉移支付規則和央地支出責任仍待進一步明晰

中國財稅資源在中央和地方之間的分配具有很強的周期性。圖1顯示了1953—2017年中央和地方實際財力的變化情況。20世紀80年代中期，央地的實際財力均處于相對均衡的狀態，但1994年的分稅制改革使得中央的實際財力大大增強，而地方財政普遍處于入不敷出的狀態。

圖1 中央財政與地方財政實際財力變化情況 (1953—2017)數據來源：根據國家統計局網站國家數據庫相關數據整理得到。

在財政資源和社會保障管理權限都不斷提升的背景下，中央財政自然成為社會保障支出的重要主體。如前述數據所示，從2007年到2017年，全口徑中央財政支出占就業和社會保障總支出的比重從42%提高到49%，社會救助和養老保險的支出更是占到71%和80.5%。它使得各地財政社會保障支出的差異總體上不斷縮小。[7]但值得注意的是，在中央財政支出結構中，本級支出占比很低，而主要是向地方的轉移支出。

我國的財政轉移支付包括主要考慮地方財力的一般性轉移支付和考慮綜合因素的專項轉移支付，其中基本養老金轉移支付和城鄉居民醫療保險轉移支付屬于一般性轉移支付，困難群眾救助補助等其他社會救助項目屬于專項轉移支付。筆者認為，地方對社會救助資金的需求與地方的財力狀況是基本一致的，即財力較差的欠發達地區貧困人口相對較多，對轉移支付的需求也較大。但基本養老保險的情況則有所不同，表1顯示了2016年不同省區職工養老保險的贍養比和地方實際財力(以地方財政凈收入占地方財政支出比重表示)，養老保險基金狀況與地方財力并非是線性對應的關系。例如，在人口較為年輕的省份中，既有廣東、福建等財力較好的省份，也有貴州、河南等財力較差的省份；在人口老齡化較為嚴重的省份中，既有東北三省這樣財力較差的省份，也有天津、上海這樣財力較好的地區。因此，筆者認為，社會救助的轉移支付更適合按照一般性轉移支付的方式進行，而養老保險轉移支付則適合采用綜合考慮地方老齡化程度和地方財力的專項轉移支付。

表12016年分地區職工養老保險贍養比和地方實際財力(按贍養比降序排列)

數據來源：根據國家統計局國家數據庫和歷年《中國勞動統計年鑒》數據計算所得。

確定央地之間財政支出責任的前提是對事權進行合理劃分。2018年2月，國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，對公共服務領域主要項目的事權和支出責任進行了明確劃分，其中包括城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、基本生活救助和醫療救助的標準制定與補助責任分配，但職工養老保險和職工醫療保險這兩個最大險種的央地責任劃分尚未明確。

三、總結：央地關系視角下中國社會保障改革的解釋框架

以上從央地關系的視角回顧了改革開放以來中國社保制度改革的總體進程和階段，分析了改革過程中央地關系的特征和當前面臨的問題。不難發現，從地方分割走向制度的定型和統一是改革開放40年來中國社會保障制度變革最顯著的特點。從央地關系的視角來看，這個變革過程體現出以下三個特點：

其一，從改革的推動者來看，最初是地方為了適應經濟體制改革而被動做出自主的嘗試；之后中央政府為了探索改革方案，授權地方進行試點；分散試點導致的地區間制度分割和人口流動帶來的地區間制度發展不平衡倒逼中央政府進行頂層設計并重新合理劃分央地責任。

其二，從管理權責(事權)的分配體系來看，經歷了一個管理層級不斷提高的過程。中央政府及其相關部門通過提高統籌層次、信息化建設以及經辦標準化等方式努力提高管理層級，但受到制度發展路徑依賴的影響以及中央層級經辦能力不足的制約，央地之間主要社會保障項目的事權劃分尚不明確。

其三，從財政支出責任(財權)的分配結構來看，伴隨著財政資源分配結構的向上集中和統籌層次的逐步提高，中央財政承擔著社會保障支出的主要責任，并且主要通過轉移支付的方式實現。其中，規模最大的養老保險轉移支付由于按照一般性轉移支付方式進行，只考慮地方財力而未考慮地方老齡化程度，因此帶來地方之間財政責任的不均衡。

圖2勾勒了一個基于央地關系的中國社會保障制度變革解釋框架。可以發現，中國社會保障制度的地方分割是經濟體制改革路徑影響的必然結果，并且顯著受到分灶吃飯的財政體制和中央不同部門之間改革理念與思路差異的影響。在人口大規模流動帶來的勞動者社保權益受損的外部壓力和社會保障制度統一性與團結性的內在驅動下，社會保障制度逐步從地區分割走向統一，這個過程需要以尊重社會保障制度內在發展規律為基礎，以“去部門化”的科學集中決策體制為支撐，以合理的事權分配體系和與之相匹配的財力分配結構為保障，充分調動中央和地方兩個積極性。

圖2 基于央地關系的中國社會保障制度變革解釋框架