我國基礎教育行政改革40年回顧與未來展望①

禇宏啟

摘要改革開放40年來，我國基礎教育行政改革大致經歷了五個階段：恢復和重建教育秩序階段（1978～1984年），改革計劃管理體制階段（1985～1992年），深化管理體制改革階段（1993～2002年），科學發展觀指導下的教育行政改革階段（2003～2012年），走向教育治理階段（2013年至今）。當前，基礎教育行政管理還存在政府越位、缺位和錯位嚴重，利益相關者參與管理不夠等問題。在推進教育現代化的大背景下，我國基礎教育行政改革的未來走向就是教育行政現代化，主要包括教育行政的科學化、民主化、法治化、專業化四個方面。

關鍵詞改革開放40周年； 基礎教育；教育行政；教育管理；教育治理；教育現代化

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）11-0027-04

改革開放40年，中國基礎教育取得了歷史性成就。這些成就是在“政府主導”下取得的，教育行政為此作出了卓越貢獻。教育管理包括政府教育行政和學校管理兩個層面，兩者具有不對等性，教育行政處于優勢地位，學校管理受制于教育行政。因此，推進教育管理改革，推進教育管理現代化，關鍵是推進教育行政改革。

教育行政追求的是教育秩序、教育效率、教育公平與教育效能等價值。效能意味著質量，是教育目標的達成度與實現度。這些價值追求都很重要，不可偏廢，關鍵是要保持適度的平衡。在過去40年的改革中，在不同的階段，因應當時的社會條件與教育基礎，我國基礎教育行政所追求的價值側重點有所不同，經歷過許多波折和探索，也面臨諸多機遇和挑戰，未來還需要進一步深化改革。

一、我國基礎教育行政改革40年回顧

改革開放40年來，我國基礎教育行政改革經歷了五個階段。

第一階段：恢復和重建教育秩序階段（1978～1984年）

“文革”期間的教育混亂不堪，國家恢復教育秩序實際上從1977年國務院發文宣布當年立即恢復高考就開始了。教育部以“文革”前17年的教育制度為范本，于1978年頒布《全日制小學暫行工作條例（試行草案）》《全日制中學暫行工作條例（試行草案）》《重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》，在這些文件的規范下，大中小學教育秩序逐漸全面恢復。

本階段改革的關鍵詞是“秩序”。

第二階段：改革計劃管理體制階段（1985～1992年）

教育秩序的恢復，提高了教育效率，但是這種效率是計劃體制的效率，是有限的效率。隨著教育的進一步發展，計劃體制的弊端逐漸凸顯，教育行政管理亟待改革。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校“統得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來”。《決定》要求實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則，提出：“基礎教育管理權屬于地方。除大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權力都交給地方。”本階段的改革打破了原來的以計劃為主的教育體制，建立了新的教育秩序，提高了教育效率。

本階段改革的關鍵詞是“效率”。

第三階段：深化管理體制改革階段（1993～2002年）

1993 年，中共中央和國務院下發《中國教育改革和發展綱要》，進一步深化行政改革，力求建立與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制，市場因素進一步介入體制改革中。在基礎教育管理體制改革方面，上一階段所確立的“地方負責、分級管理”的體制，在擴大了縣鄉義務教育管理權限的同時，也使得沉重的經費負擔落到鄉鎮政府和農民身上。本階段基礎教育管理體制改革的重要任務就是解決政府缺位問題，在“地方負責、分級管理”體制的基礎上進一步提出了“以縣為主”的管理體制，強調縣級政府在組織義務教育的實施方面負有主要責任，包括統籌管理教育經費，調配和管理中小學校長、教師，指導中小學教育教學工作等。

本階段改革的關鍵詞還是“效率”。

第四階段：科學發展觀指導下的教育行政改革階段（2003～2012年）

前兩個階段的教育行政改革的關鍵詞都是“效率”，這與各級各類教育規模擴張后，政府財力不足以及政府對于教育投入不夠有密切關系，教育行政改革的核心目標是解決教育投入問題。這種改革從總體上緩解了教育資源緊缺的狀況。但是，教育公平與教育質量問題沒有得到應有的關注。2003年，黨的十六屆三中全會確立了科學發展觀的指導思想，促進教育公平和提高教育質量成為本階段教育改革與發展的兩個核心目標。促進公平的重點在于加強農村教育。國務院先后出臺《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，確立了農村義務教育經費保障新機制。本階段，“有學上”的問題基本解決，但是“上好學”的問題依然面臨嚴峻挑戰。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《規劃綱要》）把提高質量、促進公平作為教育改革與發展的雙重目標，教育質量問題依然嚴峻。

本階段改革的關鍵詞是“公平”。

第五階段：走向教育治理階段（2013年至今）

本文沒有把本階段的起始點定為2010年《規劃綱要》頒布之時，原因在于2013年又有一個重要的“三中全會”召開，即中共十八屆三中全會的召開，這次會議要求全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，對治理現代化作出了全面部署。筆者認為，就包括教育行政改革在內的我國行政改革而言，這次全會是一個分水嶺，意義重大。十八屆三中全會對于教育行政改革提出了明確要求：深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。治理現代化只是手段，其目的是為了提升教育質量、促進教育公平。本階段更加關注教育發展不平衡、不充分的問題，一手抓教育脫貧攻堅，一手抓教育質量提升，兩手都要抓，兩手都要硬，不能偏廢。

本階段改革的關鍵詞是“公平”與“效能”（質量）。

綜上，經過40年的改革，我國教育行政服務教育發展的能力不斷增強，其價值追求也不斷升級。

二、我國基礎教育行政改革面臨的挑戰與現存的問題

2018年9月全國教育大會召開，要求加快推進教育現代化，而基礎教育的現代化對其他各級各類教育的現代化發揮著先導性和基礎性作用。基礎教育行政現代化是基礎教育現代化的組成部分，它對于推進基礎教育其他維度的現代化具有至關重要的作用。

當前基礎教育現代化的關鍵問題，依然是公平與質量問題。區域之間、城鄉之間、校際之間、群體之間的教育差距依然存在，教育脫貧攻堅的任務依然艱巨，教育公平問題亟待解決。教育公平問題的本質是教育質量問題，嚴格講是教育質量差距問題。隨著我國社會發展水平的提升和人民群眾生活質量的改善，人民群眾對于優質教育的需求更為強勁，低水平的“有學上”已經不能滿足需求。更為重要的是，教育不僅是民生之首，更是國計之先，對于國家現代化進而中華民族偉大復興具有先導性的支撐作用。建設現代化強國、參與國際競爭，都要求提升教育質量。因此，提升基礎教育質量，就成為基礎教育行政改革面臨的主要任務。當前和今后的基礎教育行政改革，要圍繞提升教育質量、縮小教育質量差距展開。這就意味著，今后基礎教育行政改革的價值追求，其核心是“效能”，當然，秩序、效率、公平都很重要，依然需要加強，但是如果失去了效能或者質量，“沒有教育質量”的教育秩序、教育效率和教育公平是不能滿足民生訴求和國家發展要求的。

政府的公共權力必須為基礎教育的發展把握正確的方向，培養有國際競爭力的時代新人，培養德智體美勞全面發展的人。而當前在基礎教育領域存在的突出問題是：許多地區和學校的“實際目標”以培養學生的“應試能力”為核心，學生片面發展嚴重，缺乏甚至沒有國際競爭力。從20世紀90年代末開始，許多國際組織和國家紛紛頒布核心素養框架，這是世界范圍內的教育目標的“升級運動”，是國際經濟競爭、軍事競爭在教育領域的集中反映。21世紀的中國基礎教育現代化應該重點促進創新能力、批判性思維、公民素養、合作與交流能力、自主發展能力、信息素養等核心素養的培育。其中，創新能力最為重要，是核心素養的核心。我國基礎教育需要實現工作重心的轉移，由“分數掛帥”轉向“創新為王”。教育行政不能為“應試教育”推波助瀾，而應該為核心素養的培育尤其是創新能力的培養提供有力支持。

我國基礎教育過去有兩種發展模式：一是“外延擴張”，二是“政府主導”。這兩種模式有內在聯系，政府一聲令下，外延擴張比較容易實現。但是，當前中國的教育發展已經進入“內涵發展”“質量提升”的新階段，而作為一個具有集權制行政傳統的發展中國家，我國“政府主導”的教育發展模式依然會繼續下去，那么，“政府主導”模式與“內涵發展”模式能夠兼容嗎？顯然，過去粗放的“政府主導”發展模式與精耕細作的“內涵發展”模式是很難兼容的。因此，需要改變過去的“政府主導”模式，解決當前教育行政管理存在的一些突出問題。

這些突出問題主要表現在：政府在教育管理中越位、缺位和錯位嚴重，政府對學校管得過多過死，學校辦學活力不足，利益相關者參與管理不夠，教育決策的科學化、民主化不夠等。這些問題不解決，學校辦學的自主性、專業性就難以得到保障，教育的“內涵發展”就難以實現。

要解決這些問題，必須進一步深化教育行政改革，推進教育行政的現代化。

三、我國基礎教育行政改革的未來走向

在推進教育現代化的大背景下，我國基礎教育行政改革的未來走向就是教育行政現代化，主要包括教育行政的科學化、民主化、法治化、專業化四個方面。

第一，教育行政的科學化。要求教育行政遵循教育規律，樹立正確的人才觀、質量觀、政績觀，根據21世紀我國現代化建設的客觀要求，基于學生全面發展和立德樹人的根本要求，依據學生核心素養的框架要求，建立健全教育質量標準體系和保障體系，明確并完善各級各類學校的培養目標、課程標準，健全學生發展評價標準，改革考試招生制度，共同推動教育在正確的方向上發展。教育行政科學化要求加強對于行政權力的智力支持，要求加強各層級的教育研究。當前一些地區的教育行政運作缺少智力支持，所有地區都設有研究微觀課堂的教研室，但是許多地區沒有研究區域教育、教育行政、學校管理的研究機構，這種局面需要改變。

第二，教育行政的民主化。教育行政民主化就是由單一主體的政府管理走向多元參與的教育治理，除國家機關外，社會組織、利益群體和公民個體通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務。治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”。共治意味著簡政放權、管辦評分離、放管服結合，意味著政府與社會、學校合理分權，把原先由政府獨立承擔的一些責任轉移給社會和學校，變強勢政府對學校的單邊管理為政府、社區（家長）共同參與的多邊管理和共同治理，旨在形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局，更好地激發每個學校的活力，更好地發揮全社會的作用。教育行政民主化有助于了解民意、集聚民智，是教育行政科學化的保障。當前，政府部門針對學校的各種各樣的檢查過多，是教育行政民主化不夠的表現，嚴重影響學校正常的教育教學秩序，亟待壓縮精簡。

第三，教育行政的法治化。法治與人治相對，即通過法律手段和制度手段對教育進行管理。法治化反對教育行政中的隨意性和情緒化，反對有權就任性，能保障教育秩序和教育效率，使教育活動有序開展、高效開展。教育行政法治化是教育行政科學化、民主化的制度保障。教育行政法治化包括四個方面，即有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。改革開放40年來，我國基礎教育領域的法治化發展迅速，但是依然不能滿足教育發展需求，基礎教育領域的高中教育立法、學前教育立法亟待加強，簡政放權、民主管理等急需法治保障。

第四，教育行政的專業化。從字面上看，是指教育行政這種職業活動的專業化，從本質上看，是指教育行政工作者的素質在專業知識、專業能力、專業精神等方面的專業化。專業化是社會職業發展的重要趨勢。現在只談教師專業化和校長專業化是不夠的，教育行政人員特別是教育局長的專業化也非常重要。由于沒有法定的、嚴格的資格要求，不少人沒有教育教學和教育管理經驗也能成為教育行政干部，出現了為數不少的“外行領導內行”的現象。國家有關部門今后需要在教育局長的任職資格方面提出要求與限制。

基礎教育行政的現代化即科學化、民主化、法治化、專業化，能帶來教育秩序、提高教育效率、促進教育公平、提升教育效能，讓基礎教育更有活力、更有質量，為學生發展奠定堅實的行政基礎。

參考文獻：

[1] 褚宏啟.我國基礎教育行政管理體制改革30年簡評[J].中小學管理，2008，（11）.

[2] 褚宏啟.漫漫現代路：我國基礎教育管理60年簡評[J].中小學管理，2009，（11）.

注釋：

① 本文系中宣部文化名家暨“四個一批”人才工程項目“21世紀中國教育發展方式轉變與教育管理改革研究”的階段性成果。