北京市檔案館文書電子檔案接收的問(wèn)題與對(duì)策

黃文靜

摘要：隨著電子政務(wù)越來(lái)越成熟，電子檔案逐步積累，其中具有永久保存價(jià)值的電子檔案應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定向檔案館移交。本文分析了北京市檔案館文書電子檔案移交接收工作中存在的主要問(wèn)題，提出了解決對(duì)策，為進(jìn)一步開展文書電子檔案的移交接收工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：檔案館電子檔案移交接收

隨著電子政務(wù)越來(lái)越成熟，無(wú)紙化辦公越來(lái)越普遍，一些單位開始在工作中形成了電子檔案。這些電子檔案是單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的原始記錄，是國(guó)家重要的數(shù)字資源，是社會(huì)數(shù)字資產(chǎn)不可或缺的重要組成部分，應(yīng)該妥善保管。其中，對(duì)于需要永久保存的電子檔案，應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定向檔案館移交。北京市檔案館2014年啟動(dòng)了電子檔案接收試點(diǎn)工作，2018年在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了文書電子檔案的正式接收，在實(shí)踐過(guò)程中逐步探索出一套文書電子檔案移交接收的機(jī)制、手段，現(xiàn)將其中面臨的難點(diǎn)問(wèn)題和主要對(duì)策做以下總結(jié)。

一、北京市檔案館文書電子檔案接收的問(wèn)題

（一）缺乏經(jīng)驗(yàn)，尚未形成一套成熟的接收標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制

2012年，國(guó)家檔案局頒布了《電子檔案移交與接收辦法》，為規(guī)范電子文件移交時(shí)間、移交要求、移交接收流程等提供了宏觀指導(dǎo)性意見。《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》（DA/T 46-2009）、《文書類電子檔案檢測(cè)一般要求》（DA/T 70-2018）等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺(tái)也對(duì)文書電子檔案元數(shù)據(jù)著錄項(xiàng)目以及四性檢測(cè)內(nèi)容等提供了參考。但在具體操作層面上，以什么數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)接收文書電子檔案，如何接收，進(jìn)館后如何管理等問(wèn)題，需要檔案館按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合本館實(shí)際制定具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。由于文書電子檔案接收工作正式開展不久，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，北京市檔案館只能在實(shí)踐中不斷摸索，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，建立和完善接收標(biāo)準(zhǔn)與管理機(jī)制。

（二）復(fù)雜多元的前端系統(tǒng)影響后端電子檔案的移交進(jìn)館

目前北京市沒(méi)有建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)信息平臺(tái)。部分單位自建了OA（辦公自動(dòng)化）系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了電子公文的在線審批、流轉(zhuǎn)，并與本單位的檔案管理系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了電子公文的在線歸檔。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些單位OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，形成的電子文件的格式、元數(shù)據(jù)及原文存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)各式各樣，質(zhì)量參差不齊。若要將電子檔案移交進(jìn)檔案館進(jìn)行統(tǒng)一管理，勢(shì)必要進(jìn)行前端控制，對(duì)移交單位的OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)進(jìn)行改造，如此才能形成符合進(jìn)館要求的電子檔案元數(shù)據(jù)及原文。這項(xiàng)工作需要各單位檔案部門、辦公部門和信息技術(shù)部門共同參與，需要較大的投入及工作量，甚至需要對(duì)辦公業(yè)務(wù)流程進(jìn)行改造，導(dǎo)致部分單位的積極性欠缺，為檔案館全面開展電子檔案接收進(jìn)館工作帶來(lái)困難。

（三）電子檔案的憑證性價(jià)值受到質(zhì)疑

國(guó)家檔案局在《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出，“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）”。[1]北京市檔案局積極響應(yīng)國(guó)家政策，推行單套制移交進(jìn)館。但是，一部分單位對(duì)電子檔案的憑證性價(jià)值存有疑問(wèn)，仍采用雙套制，把電子檔案打印出一套紙質(zhì)版本實(shí)現(xiàn)歸檔，如何認(rèn)定哪一套是原件還存在分歧。一些單位在OA系統(tǒng)中進(jìn)行公文流轉(zhuǎn)時(shí)，對(duì)電子文件實(shí)現(xiàn)了數(shù)字簽名，用于保證電子文件的真實(shí)性和完整性，但這些數(shù)字簽名依賴于OA系統(tǒng)，當(dāng)電子檔案脫離OA系統(tǒng)后無(wú)法對(duì)其真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)證。如何保證電子檔案在異構(gòu)系統(tǒng)之間流轉(zhuǎn)時(shí)的憑證性價(jià)值也是一個(gè)問(wèn)題。

二、北京市檔案館文書電子檔案接收的對(duì)策

（一）完善文書電子檔案接收和管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

為了做好電子檔案移交接收及進(jìn)館后的管理工作，北京市檔案館制度先行，起草了一系列制度標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐中不斷完善。其中《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》已經(jīng)印發(fā)，《北京市電子檔案移交與接收辦法》正在起草和完善，《北京市檔案館檔案數(shù)字資源管理辦法》《北京數(shù)字檔案館目錄數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》《北京數(shù)字檔案館電子檔案元數(shù)據(jù)規(guī)范》等制度標(biāo)準(zhǔn)也開始起草。這些制度標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，針對(duì)電子文件歸檔、電子檔案移交接收、電子檔案在檔案館的管理三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)范。

（二）指導(dǎo)移交單位開展OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)改造

為使移交單位OA系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)形成的文書電子檔案符合進(jìn)館要求，北京市檔案館從后端驅(qū)動(dòng)，積極動(dòng)員和指導(dǎo)移交單位的辦公部門、檔案部門和信息技術(shù)部門，根據(jù)市檔案館制定的《北京市檔案館文書類電子檔案移交要求》開展OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)改造，進(jìn)行文書電子文件的歸檔管理工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)辦公系統(tǒng)內(nèi)形成的電子文件的前端控制，為后端電子檔案的移交進(jìn)館奠定良好基礎(chǔ)。

（三）明確移交內(nèi)容、移交格式和移交要求

一份電子檔案可以包括正本、定稿、公文處理單等內(nèi)容，它們被稱為電子檔案中的組件。北京市檔案館規(guī)定移交文書電子檔案時(shí)需要移交三部分內(nèi)容：公共元數(shù)據(jù)、組件元數(shù)據(jù)和電子檔案原文。公共元數(shù)據(jù)以xlsx格式移交，其中的每一個(gè)條目與一份電子檔案對(duì)應(yīng)，描述了該份電子檔案的檔號(hào)、全宗號(hào)、類別、年度、保管期限、機(jī)構(gòu)（問(wèn)題）、件號(hào)、題名、責(zé)任者等28項(xiàng)信息。組件元數(shù)據(jù)以xlsx格式移交，每一個(gè)條目對(duì)應(yīng)一個(gè)組件，描述該組件的檔號(hào)、組件號(hào)、組件類型、數(shù)據(jù)格式、計(jì)算機(jī)文件大小等5項(xiàng)內(nèi)容。電子檔案原文按照檔號(hào)結(jié)構(gòu)采用層級(jí)文件夾結(jié)構(gòu)移交，其中每個(gè)組件文件采用檔號(hào)和組件號(hào)拼接方式命名，正本、定稿、公文處理單組件要求以PDF格式移交。

（四）形成以北京數(shù)字檔案館為依托的電子檔案移交接收流程

北京市檔案館建設(shè)了北京數(shù)字檔案館（室）系統(tǒng)，可以依托該系統(tǒng)開展電子檔案的移交接收工作。由于移交單位的檔案管理系統(tǒng)沒(méi)有與北京數(shù)字檔案館（室）系統(tǒng)對(duì)接，目前仍采用離線方式移交。離線移交流程包括5個(gè)環(huán)節(jié)：①移交單位在本單位檔案管理系統(tǒng)中整理電子檔案，導(dǎo)出移交數(shù)據(jù)，進(jìn)行自檢；②檔案館指導(dǎo)移交單位開展移交準(zhǔn)備工作，并對(duì)移交數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)檢；③檔案館將移交數(shù)據(jù)導(dǎo)入北京數(shù)字檔案館系統(tǒng)臨時(shí)接收庫(kù)，進(jìn)行四性檢測(cè)及人工抽檢；④檢測(cè)無(wú)誤后，檔案館與移交單位辦理移交手續(xù)；⑤檔案館將移交數(shù)據(jù)歸檔至北京數(shù)字檔案館長(zhǎng)期保存庫(kù)。

（五）通過(guò)四性檢測(cè)工具及人工抽檢嚴(yán)把電子檔案移交質(zhì)量關(guān)

為確保電子文件的真實(shí)、完整、可用和安全，北京市檔案館按照《文書類電子檔案檢測(cè)一般要求》（DA/T 70-2018），結(jié)合本館實(shí)際制定了《北京數(shù)字檔案館系統(tǒng)文書電子檔案四性檢測(cè)方案》，并開發(fā)了與之配套的四性檢查工具，嵌入至北京數(shù)字檔案館系統(tǒng)中。將移交數(shù)據(jù)導(dǎo)入北京數(shù)字檔案館系統(tǒng)臨時(shí)接收庫(kù)后，可通過(guò)四性檢測(cè)工具對(duì)元數(shù)據(jù)的字段長(zhǎng)度、類型、格式、值域、檔號(hào)的連續(xù)性和唯一性、原文的文件格式、元數(shù)據(jù)與原文的對(duì)應(yīng)關(guān)系等82項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行自動(dòng)檢測(cè)，同時(shí)配合人工抽檢方式，嚴(yán)格把控移交電子檔案的質(zhì)量。

（六）通過(guò)管理和技術(shù)手段確保電子檔案的憑證價(jià)值

陶水龍指出電子檔案作為檔案的一種，具有高于其他證據(jù)的證據(jù)效力，論證了電子檔案的憑證價(jià)值。[2]北京市檔案館在接收文書電子檔案進(jìn)館時(shí)，不接收移交單位OA系統(tǒng)對(duì)電子檔案的數(shù)字簽名，而是通過(guò)法律賦予檔案室及檔案館的職責(zé)和雙方的公信力，以及交接時(shí)完整、清晰的交接文據(jù)和嚴(yán)謹(jǐn)、全面的檢測(cè)手段，來(lái)保證接收過(guò)程中電子文件的憑證價(jià)值。如此，電子檔案的憑證價(jià)值在電子文件生命周期的3個(gè)環(huán)節(jié)分別得到保障：在電子文件前期形成和內(nèi)部流轉(zhuǎn)階段，由移交單位通過(guò)管理和技術(shù)（數(shù)字簽名）手段保證電子檔案的憑證價(jià)值；在接收環(huán)節(jié)，通過(guò)交接及檢測(cè)手續(xù)等措施保證電子檔案的真實(shí)性和完整性；在進(jìn)館后，通過(guò)數(shù)字檔案館系統(tǒng)中的電子檔案身份證技術(shù)[2]來(lái)保證電子檔案長(zhǎng)期存儲(chǔ)時(shí)的憑證價(jià)值。

三、北京市檔案館文書電子檔案接收的進(jìn)一步思考

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)電子檔案移交工作的重視

電子檔案移交接收工作的順利開展是文檔一體化、館室一體化的重要體現(xiàn)，對(duì)于豐富和優(yōu)化檔案館館藏，確保檔案館（室）工作的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。[3]北京市檔案局（館）要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，深入各檔案移交單位實(shí)地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，強(qiáng)化移交單位對(duì)電子檔案移交工作的重視程度，提高移交單位移交電子檔案的積極性和工作能力。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)同

電子檔案移交接收是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要檔案館以及移交單位檔案部門、辦公部門和信息技術(shù)部門共同參與。要加強(qiáng)部門協(xié)同，由檔案館明確移交要求，開展電子檔案接收進(jìn)館工作；移交單位辦公部門統(tǒng)籌本單位電子檔案管理工作；檔案部門與檔案館進(jìn)行對(duì)接，開展檔案整理、移交工作；信息技術(shù)部門按照移交要求進(jìn)行OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)改造，輔助檔案部門開展移交數(shù)據(jù)導(dǎo)出，形成各部門各司其職、協(xié)同工作的良好局面。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)北京數(shù)字檔案室系統(tǒng)的推廣應(yīng)用

目前全市不同單位檔案工作發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然存在，這種不均衡既體現(xiàn)在檔案設(shè)施、設(shè)備等硬件方面，也體現(xiàn)在檔案基礎(chǔ)工作的規(guī)范化和現(xiàn)代化程度等軟件方面。要加強(qiáng)北京數(shù)字檔案室系統(tǒng)在全市的推廣和應(yīng)用，讓各市屬單位能夠使用數(shù)字檔案室系統(tǒng)開展包括電子檔案在內(nèi)的檔案數(shù)字資源的歸檔、管理、存儲(chǔ)、利用和在線移交，通過(guò)統(tǒng)一使用集約化的系統(tǒng)，規(guī)范檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，縮小橫向差距。

（四）進(jìn)一步夯實(shí)北京數(shù)字檔案館（室）系統(tǒng)支撐能力

目前只有將移交數(shù)據(jù)導(dǎo)入北京數(shù)字檔案館（室）系統(tǒng)臨時(shí)接收庫(kù)后才能進(jìn)行四性檢測(cè)；若未通過(guò)四性檢測(cè)需要返回給移交單位進(jìn)行數(shù)據(jù)的進(jìn)一步規(guī)范化處理。下一步可以進(jìn)一步完善北京數(shù)字檔案館（室）系統(tǒng)功能，開發(fā)出適合移交單位端使用的四性檢測(cè)工具，將檢測(cè)手續(xù)前置，方便移交工作的開展。

近年來(lái)，各地紛紛啟動(dòng)了電子檔案的移交接收工作。據(jù)筆者了解，特別是沒(méi)有建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)信息系統(tǒng)的地方，遇到了經(jīng)驗(yàn)缺乏、前端信息系統(tǒng)的多元化以及電子檔案憑證價(jià)值保障等問(wèn)題。本文針對(duì)電子檔案移交接收工作中的難點(diǎn)問(wèn)題，依據(jù)北京市的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出了幾點(diǎn)對(duì)策，希望能夠提供參考。

參考文獻(xiàn)：

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[3]戴旸，李文媛.電子文件規(guī)范化移交研究[J].檔案學(xué)通訊，2013（1）：57-61.

作者單位：北京市檔案館