“一五”時期北京市如何進行城市勞動力計劃管理

孫英

勞動力是生產要素體系中十分重要的組成部分。如何有效的管理和使用勞動力資源是任何社會時期經濟發展中必不可少的一項內容。新中國成立后，逐步走上了計劃經濟體制的軌道，與此同時，在勞動力管理方面也建立了符合當時經濟發展水平的勞動計劃管理體制。

一、以建筑工人為重點的勞動力計劃管理制度的建立

1952年底，國民經濟恢復工作基本完成。從1953年開始，在蘇聯的援助下，我國開始了大規模的經濟建設，并制定了第一個五年計劃。當年，國家確定的重點建設項目就有130多個，房屋建筑面積2700多萬平方米，基本建設投資占國家財政支出的三分之一。如何保證重點基本建設所需要的勞動力，就成為一項十分艱巨的任務。而實行城市勞動力計劃管理的主要目的，就是服務于“一五”計劃的基本建設和各項生產任務，保證供應所需的勞動力。當時的北京作為首都，集中了不少中央部委、地方的重點建設項目以及必要的城市修繕工程，因此，“一五”初期，對建筑工人的計劃管理是北京市勞動行政部門工作的重點。

據當年勞動局的調查資料顯示，1949年北京和平解放時，建筑工人只有20900人。經過三年的國民經濟恢復時期，到1953年11月底，北京市共有88個建筑單位，建筑工人增加到253819人。這25萬左右的建筑工人，承擔著北京385萬平方米的建筑任務。此外，1954年還有約250萬平方米的新開工程計劃。[1]面對如此龐大的基建任務，建筑工人的統一調配工作雖然從1951年就已經開始施行，并且也取得了較為顯著的改進與提高，但遠遠趕不上發展的需要。由于建筑任務重，計劃批準晚，設計力量弱，多數單位是剛合并或新成立的，缺乏計劃管理的經驗，造成了“各自為政，盲目冒進，被動混亂，互相埋怨”的局面。許多單位不通過勞動部門招雇勞動力，而是私自去農村招工或私自登記盲目來京的農民，甚至是通過在職工人寫信動員家鄉農民來京工作。這引發了大批農民盲目流入北京市，給勞動力計劃管理工作造成了混亂。當時，在北京火車站、前門、永定門、隆福寺形成了幾個較大的“人市”，許多來京農民每天早上6點至8點聚集在這里等候招雇，有些單位，如重工業部、文化部、衛生學校、景山東街某機關、南池子某機關等等都到這里招聘瓦工、木工。[2]還有些建筑單位通過抬高工資福利來搶拉其他單位的工人，引起工人盲目流動和工作情緒不穩。此外，招雇工人不訂合同、合同規定含混不清、干部亂許愿等現象也很普遍。由于盲目私自招工、亂拉工人和雇傭關系糾纏不清，造成大量窩工現象，多次發生工人罷工請愿，使國家在經濟上、政治上蒙受重大損失。

為了保證“一五”計劃的順利進行，中央勞動部調配司頒布了《建筑工人統一調配辦法草案》，要求各地方，各國營（地方國營）、私營以及非營業性質的自行開工單位遵照施行。根據勞動部的指示，北京市迅速做出應對，在市委、市政府的領導下，市勞動局于1953年3月初組織了八個較大的建筑單位成立了勞動力調劑介紹聯合辦公室，主要職責是控制招工、制止私招亂拉，堅決貫徹中央有組織、有計劃招雇建筑工人的決定。

自1953年春季以來，農民陸續來京，到3月初多達一萬余人，他們大多來自河北、山東等十幾個省份近二百個縣。來京農民每天聚集在勞動局和建筑單位門口要工作、要飯吃。到勞動局找工作的農民最多的時候每天達六七百人，影響了勞動局正常的工作秩序。有些農民找不到工作，生活無著，流落街頭，賣掉了衣服被子，甚或是沿街乞討，嚴重影響了社會治安。針對這種情況，市政府在4月20日責成勞動局等有關單位，動員農民還鄉。經過一個多月的努力，到5月中旬，被動員還鄉的農民共一萬多人，盲目流動現象基本上得到控制。同時，勞動局一方面召集少數不顧全大局、違法私招的單位集體開會，反復宣傳國家和市委、市政府的政策，責令私招單位限期將私招情況報送勞動局；另一方面，對一些嚴重私招、亂招的單位進行處理。例如，對某磚瓦廠的嚴重私招事件做了公開嚴肅的處理，失職干部受到了處分。

除此之外，基建中還存在嚴重的窩工浪費現象。一些單位的生產計劃不周詳，導致建筑工程前緊后松，招雇工人零打碎敲，或是寬打窄用，計劃性不夠。再加上勞動部門沒有全面掌握各單位的需工情況，及時組織調配，因此，一定程度上增加了工程成本，且直接影響了建筑任務的完成?？紤]到之后的建設生產任務會更重，如果不解決這些問題，就不能搞好生產。1954年，市委對建筑企業下達的基本方針是：“積極提高管理水平和技術水平，保證工程質量。大力提高生產效率，降低建筑造價；要求在保證質量的前提下，勞動生產率比去年提高百分之三十。工程造價一般比去年降低百分之十。”[3]要完成這個任務，貫徹市委的指示，除了施工單位要從改善施工管理、推行計件工資制度等方面著手外，勞動部門的計劃管理工作也必須在去年調劑介紹工作的基礎上進一步提高。因此，根據北京市各建筑單位的實際情況，經過反復研究，勞動局提出了建筑工人統一計劃調配工作的辦法：

首先，要求各建筑單位內部做到勞動力的調度平衡，加強計劃管理，改進勞動組織，逐步實現合理使用勞動力。要建立健全調配機構，加強實任制度，制訂勞動力的調度制度、辦法，并結合本單位情況，學習采用先進的調度工作經驗。具體來說：一、在全面開工前，已有設計圖紙能先開工的，可以考慮實行兩班或三班制；二、有些承包工程的建筑公司窩工時，在不影響完成原有工程任務的前提下，可結合具體情況，適當承包或分包一些小工程。三、鼓勵技工學習兩種以上工種的技術（如瓦工學抹灰、木工學油漆等）；四、將多余勞動力借調或轉讓給其他需工單位，亦可用換工方式互相調劑。

其次，采用借調、轉讓以及換工等方式，加強各單位間的勞動力借調工作，勞動局通過統計報表制度，組織單位聯合辦公，從而掌握各單位需工、窩工情況，以便及時進行調劑供應。同時，根據中央勞動部建筑業勞動力調配工作的意見，在市財委領導下成立勞動力平衡委員會，按照國防、重工業、輕工業、文教公用事業的先后順序，將工程任務統一排隊，根據順序進行勞動力的調配。

再次，在勞動力供應上，進一步貫徹中央有組織、有計劃招工的規定，督促單位加強招工計劃性，對招工計劃進行必要的審查。此外，要求市財委和各建筑單位領導從建筑管理費和勞動成本等方面加以控制。對全市建筑工人的來源，勞動局初步意見如下：一、在勞動局登記的失業人員；二、有本市長期戶口的未登記的無業人員和零散工人等，不予登記，由各單位自行招雇，到勞動局備案。三、本市郊區農業生產剩余勞動力，由郊區政府有關部門調查統計人數，與勞動局取得聯系，建筑單位需用時介紹供應。四、在取得河北省同意后，在北京附近縣設立專區（如通專、滄專、保專、定專等），為北京市提供臨時壯工，再根據工程需要與當地情況，通過一定的形式（如組織合作社等）有組織地把工人帶來。

在市委、市政府和勞動局的努力下，全市基本實現了建筑工人的統一調配。除了基本建設和市政系統外，1956年勞動局還解決了中央及地方各部門要求供應的勞動力1742人。勞動部門對建筑工人的統一調配保障了生產、建設所需的勞動力，控制了城市人口的過快增長，窩工、挖工等現象大大減少，勞動生產率得到提高，工人們的勞動熱情也非常高漲。

二、城市勞動力全面納入計劃管理

1955年4月，中共中央在第二次全國省、市計劃會議總結報告上批示，在勞動力調配問題上，必須解決一面嫌人多，一面要調人又調不動，企業不從大城市招人，而盲目地從農村大量招收人員的問題。同年5月，勞動部召開了第二次全國勞動局長會議，按照中央批示精神，明確加強勞動力計劃管理工作，擴大管理范圍和權限。在建筑工人統一計劃管理經驗的基礎上，逐漸把勞動力的統一招收和調配從建筑業擴大到工業、交通運輸業、商業、外貿、糧食、合作社、農業、林業、水利等企事業單位和其他單位勞動力的招收和調配工作上，在國民經濟各部門之間、各地區之間建立勞動力統一計劃管理的制度，實行“統一管理、分工負責”的原則。[4]

根據中央勞動部的要求，在京的各企、事業單位在招錄人員時，必須由勞動部門統一安排；各地區、各部門之間勞動力的余缺調劑，由勞動部門組織進行；私營企業的勞動力招收也必須通過勞動部門管理；企業要編制勞動定額和勞動力計劃表。在改進工作方式之后，北京市在1956年的勞動力調配工作取得了很大成績，全市共調配供應建筑工人113349人次（技工19057人次，壯工94292人次），比1955年提升85.8%，其中由本市組織供應34614人次（技工3144人次，壯工31470人次），占調配供應總數的30.54%；自外地招入共59864人次（技工6459人次，壯工53405人次），占總數的52.81%；組織單位之間借調和以工換工12770人次，（技工6679人次，壯工6091人次），占總數的11.27%；批準各單位自行在本市招收后備案的8101人次（技工2775人次、壯工5326人次），占總數的5.38%。此外，在勞動力供不應求的情況下，同意個別單位在外地所用的臨時工3000人調入本市系統?？偟膩砜?，基本上滿足了各單位的需要，對保證全年基建任務的完成起到了很大作用。[5]

但是，從1956年開始，在經濟建設中出現了抬高數量指標和忽視綜合平衡的冒進勢頭。這股冒進風的出現，給國民經濟造成了相當緊張和混亂的局面。各生產企業和施工單位在高指標的影響下，為了完成任務，不通過勞動部門盲目招工，突破了城市勞動力計劃指標，造成在城市中吃公家糧的職工越來越多。與此同時，大量農民進城，使農業生產勞動力不足，影響了農業生產。這“一增一減”之間，使得國家財政、糧食和物資調配、職工福利變得相當緊張。為了扭轉形勢，周恩來和陳云采取了一系列措施“促退”，壓縮用人指標。1956年底，國務院下發“國務院（56）國議字第94號通知”，要求國家機關停止增設機構擴大編制。1957年初，國務院通知所有企事業單位，一律停止自行從社會上招收人員。同年四月，勞動部召開全國勞動力調配工作會議，指出：要控制國民經濟各部門職工人數增長，特別是對于生產準備人員、間接生產人員和非生產人員的增長要嚴格控制。

本著貫徹中央嚴格控制人員增長的精神，1956年11月，北京市人民委員會第44次會議決定：“行政、企業、事業單位的編制應該大力精簡，除各單位應該積極準備精簡方案外，從現在開始將編制凍結，不準再增加編制”。之后，市勞動局在1957年2月出臺了《關于勞動力調配、招收管理辦法的幾項規定》，加強了對各單位招收和調配勞動力的管理，并規范了各單位招收職工計劃的編報程序。經過一系列的努力，1957年全市的基建指標和生產指標得到適當壓縮，勞動力增長數量也得到控制，為這一年北京市經濟建設的順利發展奠定了基礎，也進一步完善了勞動力計劃管理的制度。

三、“一五”后期勞動部門對勞動力計劃管理的完善

在查找與北京城市勞動力相關的檔案時，筆者還找到一份當年勞動部印發給北京市的《赴蘇聯勞動考察團報告》（以下簡稱“報告”）的文件。這份報告是1956年9月根據中央指示組織的一個考察團赴蘇考察時編制的，目的是了解和學習蘇聯在勞動力管理方面的先進制度和經驗。該團在蘇考察了一個半月，向蘇聯有關部門詳細地了解了蘇聯勞動力計劃管理方面的問題。回國后，他們寫出了這個考察報告。這個報告詳細介紹了蘇聯勞動力計劃管理制度的歷史概況、全蘇人口總數及城鄉人口比重、如何編制勞動資源平衡表、如何精簡機構和縮減人員等方面的內容。在報告的最后一部分，考察團針對國內城市勞動力計劃管理出現的問題提出了解決辦法。報告認為：“國家機關和企業、事業單位的機構龐大，工作人員過多，是當前勞動力管理方面的重大問題之一?，F在黨和政府已經提出了精簡機構的任務，而精簡的重點應該放在國家機關和企業、事業的管理機構上面。要劃清國家機關和企業、事業管理機構的界限，還要把精簡企業、事業管理機構的工作和精簡國家機關的工作一并進行，避免精簡了國家機關，膨脹了企業、事業機構的現象重復發生。另外，還要加強對企業、事業單位組織定員工作的監督、檢查和指導”。當時，國務院編制工作委員會只負責國家行政機關的編制，因而報告建議國務院編制工作委員會在財政部、勞動部、監察部和國家經委的參與下，把企業、事業單位的組織定員工作也管起來。

對于如何安排城市的剩余勞動力，報告指出，消滅失業的根本基礎是國民經濟進一步的發展，應該充分發揮社會主義制度的優越性，把這批勞動力盡量利用到生產方面去。也就是說，國家一方面要精簡，另一方面要解決就業問題，要充分吸收蘇聯在第一個五年計劃時期，消滅失業的某些經驗，創造擴大就業的條件。為了統籌兼顧、合理安排全部勞動力進行全面的規劃，并且列入國民經濟計劃以內。政府應該考慮在有原料、有銷路的企業中實行二班制、三班制或實行不斷生產制。國家除了保證重大的建設項目以外，還應該酌情組織開荒、造林、開采金礦，適當發展手工業等。各級政府，特別是各省、市應該因地制宜，開辟生產門路，積極興辦一些花錢較少用人較多的企業和事業。此外，還要繼續控制農民進城。除高級的科學技術人員和高等級的技術工人可以享有較高的工資以外，一般應該采取“低工資多就業”的方針。這樣既可以擴大就業，又可避免過分地刺激農民進城。[6]應該說，這份報告為北京市的勞動力計劃管理提供了有益的借鑒和合理的建議。

對城市勞動力進行計劃管理，是新中國實行計劃經濟的“應有之義”。1957年第一個五年計劃結束后，北京市的工業總產值由1949年的1.7億元增加到19.1億元，國民收入由1.9億元增加到14.3億元。一些重要的企業，如北京電子管廠、北京戰略火箭生產總廠、金屬結構廠、首都機械廠、北京有線電廠、永定機械廠等都在“一五”時期奠定了發展基礎。這些成就的取得離不開當時城市勞動力的計劃管理。應該說，這項制度是從中國的實際出發，很大程度上既解決了中國當時人口多，底子薄，經濟不發達，就業壓力大的問題，又保證了“一五”建設的順利進行，為國家工業化的實現提供了用工保障。當前，我國正處于發展的重要戰略機遇期，積極搞活勞動力管理制度，做好勞動者的轉型和升級，有著重要意義。而回溯歷史，從中總結經驗、吸取教訓，無疑是推進這項工作進一步發展的基礎。

參考文獻：

[1]北京市勞動局.北京市1953年建筑勞動力介紹調劑工作（1953年11月）[Z].檔號：110-001-00425.

[2]北京市人民委員會、北京市勞動局.本局、市人委關于制止“人市”招工的報告及批轉（1956年8月23日）[Z].檔號：110-001-00797.

[3]北京市勞動局黨組.關于本市建筑勞動力調劑供應工作的初步意見（1954年3月25日）[Z].檔號：004-012-00065.

[4]何光：當代中國的勞動力管理[M].中國社會科學出版社，1990：122-123.

[5]北京市勞動局.北京市勞動局趙化達同志在北京市基本建設單位勞動力調配工作專業會議上的報告記錄（1957年1月23日）[Z].檔號：110-001-00899.

[6]北京市勞動局.關于印發“赴蘇聯勞動考察團報告”（1957年3月28日）[Z].檔號：110-001-00897.

作者單位：中國社會科學院研究生院