配套先行·學(xué)生優(yōu)先：開(kāi)放中小學(xué)校體育場(chǎng)館的日本經(jīng)驗(yàn)

馬莉

摘要在推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放的過(guò)程中，日本自上而下形成了多層級(jí)相配套的法律政策與實(shí)施體系，建立了完備的保險(xiǎn)制度，由公益團(tuán)體依法處理人身傷害事故，通過(guò)多樣化渠道籌措資金，形成了地區(qū)化綜合型體育俱樂(lè)部經(jīng)營(yíng)模式。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出開(kāi)放中小學(xué)校體育場(chǎng)館的政策建議：遵循立法先行、公益開(kāi)放、合作共贏的原則；堅(jiān)持學(xué)生優(yōu)先，有序開(kāi)放；建立多元化經(jīng)費(fèi)籌措與激勵(lì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞學(xué)校體育場(chǎng)館開(kāi)放；全民健身；體育傷害事故；體育安全保險(xiǎn)；運(yùn)營(yíng)委員會(huì)；體育俱樂(lè)部

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2018）11-0054-03

根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，全民健身被納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。2017年2月，教育部和國(guó)家體育總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求堅(jiān)持校內(nèi)優(yōu)先、安全為重、服務(wù)公眾、體現(xiàn)公益的原則，推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放，到2020年建設(shè)一批具有示范作用的學(xué)校體育場(chǎng)館開(kāi)放典型。上述文件的頒布旨在通過(guò)開(kāi)放學(xué)校體育場(chǎng)館解決長(zhǎng)期以來(lái)全民健身場(chǎng)館不足的根本問(wèn)題，以中小學(xué)生為重點(diǎn)人群，提高全民的身體素質(zhì)，塑造健康中國(guó)。

但是，種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題讓不少學(xué)校望而卻步。例如：學(xué)校場(chǎng)館開(kāi)放后成為公共健身場(chǎng)所，學(xué)生和成年人在學(xué)校運(yùn)動(dòng)受傷應(yīng)當(dāng)如何歸責(zé)并處理？開(kāi)放期間的規(guī)章制度、組織管理、設(shè)備維護(hù)以及人員配備等問(wèn)題如何全面統(tǒng)籌？體育設(shè)施維護(hù)以及各類專業(yè)人員的上崗和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)如何保障？針對(duì)上述問(wèn)題，本文以日本為例解析發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)校場(chǎng)館開(kāi)放的法律、政策、管理、經(jīng)費(fèi)、保險(xiǎn)、運(yùn)作模式，以期為我國(guó)推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、自上而下形成多層級(jí)相配套的法律政策與實(shí)施體系

日本文部省于1976年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放事業(yè)的通知》，提出“學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放由教育委員會(huì)統(tǒng)一管理，在教育委員會(huì)登記的團(tuán)體可使用學(xué)校體育設(shè)施。學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放納入學(xué)校預(yù)算，必要時(shí)可向使用者收取設(shè)施使用費(fèi)”。[1]以此為原則，各地區(qū)制定實(shí)施方針。

2014年2月，大阪市發(fā)布修訂后的《大阪市學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放事業(yè)實(shí)施方針》，進(jìn)一步明確學(xué)校體育設(shè)施的管理責(zé)任和發(fā)生事故后的責(zé)任承擔(dān)原則：“開(kāi)放體育設(shè)施的管理責(zé)任由區(qū)、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略局以及大阪市教育委員會(huì)承擔(dān)。但是由于使用者的原因產(chǎn)生的事故或設(shè)施破損以及人員傷亡等屬于使用者的責(zé)任，學(xué)校不負(fù)有責(zé)任。”[2]大阪市所轄住吉區(qū)于2015年4月發(fā)布《學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放事業(yè)（住吉區(qū)）實(shí)施綱要》，明確學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放工作由區(qū)長(zhǎng)協(xié)助執(zhí)行，區(qū)長(zhǎng)應(yīng)使學(xué)校、家庭、社區(qū)形成聯(lián)合團(tuán)體，為預(yù)算范圍內(nèi)經(jīng)費(fèi)的籌集提供協(xié)助。該綱要還對(duì)學(xué)校體育設(shè)施的合理使用、居民的要求、經(jīng)費(fèi)使用的公開(kāi)透明等作出詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)對(duì)不能使用學(xué)校體育設(shè)施的情形也予以詳細(xì)列舉說(shuō)明。[3]可見(jiàn)，日本政府以立法為先，自上而下由原則到實(shí)施細(xì)則層層落實(shí)，對(duì)開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施形成配套的法律與政策指導(dǎo)體系。

二、與保險(xiǎn)制度密切結(jié)合，公益團(tuán)體依法處理人身傷害事故

日本有完善的學(xué)校體育傷害事故處理法律體系，對(duì)傷害事故的歸責(zé)、賠償與救濟(jì)等有明確規(guī)定。[4]按照日本法律，如果因?yàn)閷W(xué)校建筑物、場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備的原因造成人員傷害，那么責(zé)任由國(guó)家擔(dān)負(fù)；如果因?yàn)閳?chǎng)館和設(shè)施管理者的疏忽、活動(dòng)組織者未盡到“安全注意義務(wù)”的原因造成人員傷害，那么責(zé)任由場(chǎng)館和設(shè)施管理者承擔(dān)。學(xué)校方面的當(dāng)事人屬于職務(wù)行為，政府為學(xué)校購(gòu)買(mǎi)安全責(zé)任險(xiǎn)，民事賠償責(zé)任由保險(xiǎn)解決。如果因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)者個(gè)人不慎或使用器械不當(dāng)造成運(yùn)動(dòng)傷害，則由個(gè)人承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)日本《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》，加入該保險(xiǎn)的人員如果發(fā)生體育傷害事故則可享受?chē)?guó)家醫(yī)療補(bǔ)貼。日本有完備的保險(xiǎn)制度，如體育安全保險(xiǎn)、學(xué)校災(zāi)害互助保險(xiǎn)等，保障受害人得到及時(shí)救助。[5]責(zé)任分擔(dān)原則消除了可能引起的法律糾紛，為學(xué)校開(kāi)放體育場(chǎng)館提供了法律保障。

日本國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)“學(xué)校體育健康中心”是由文部省認(rèn)定的不以營(yíng)利為目的的公益法人，負(fù)責(zé)學(xué)校傷害事故的責(zé)任認(rèn)定。各省都成立了處理學(xué)校傷害事故的公益團(tuán)體，大部分經(jīng)濟(jì)賠償由政府或各種保險(xiǎn)承擔(dān)，解除學(xué)校和公眾的后顧之憂。學(xué)校建立安全事故應(yīng)急處理機(jī)制，一旦發(fā)生突發(fā)事件，首先對(duì)受傷者進(jìn)行全力救助，之后由專門(mén)人員進(jìn)行事故調(diào)查并向上級(jí)報(bào)告；學(xué)校對(duì)事故發(fā)生原因進(jìn)行檢討并全面檢查學(xué)校安全，避免再次發(fā)生類似事故。

三、學(xué)校場(chǎng)館開(kāi)放模式呈現(xiàn)地區(qū)化綜合型發(fā)展趨勢(shì)

近年來(lái)日本文部省規(guī)定，學(xué)校必須下設(shè)運(yùn)營(yíng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)體育設(shè)施開(kāi)放的日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。運(yùn)營(yíng)委員會(huì)有三種模式：教委中心型、學(xué)校中心型和社區(qū)中心型。據(jù)2002年統(tǒng)計(jì)，其中教委中心型有1909個(gè)，占59.6%；學(xué)校中心型有955個(gè)，占29.8%，二者合計(jì)占89.4%。[6]由于校方無(wú)暇顧及體育設(shè)施開(kāi)放后的管理，學(xué)校場(chǎng)館一般由社區(qū)體育俱樂(lè)部經(jīng)營(yíng)，學(xué)校僅派出代表參與。公眾加入社區(qū)體育俱樂(lè)部后有組織地進(jìn)校活動(dòng)，同時(shí)必須購(gòu)買(mǎi)體育安全保險(xiǎn)，避免出現(xiàn)責(zé)任和賠償糾紛。

地區(qū)化綜合型體育俱樂(lè)部是日本新興的管理模式，廣受歡迎。它由若干社區(qū)體育俱樂(lè)部組成，在地區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一管理學(xué)校體育場(chǎng)館，公眾加入俱樂(lè)部后可以使用所轄各個(gè)場(chǎng)館。作為文部省成功案例的兵庫(kù)縣加古川市教育委員會(huì)設(shè)立的地區(qū)級(jí)綜合體育俱樂(lè)部，由31個(gè)社區(qū)俱樂(lè)部組成，民眾可統(tǒng)一使用31個(gè)中小學(xué)校園的體育場(chǎng)地和設(shè)施，參與度較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本共有14216個(gè)學(xué)校體育場(chǎng)地與俱樂(lè)部合作，其中綜合示范型室內(nèi)和室外體育場(chǎng)館所占比例最大（分別為66.7%和50.0%），說(shuō)明綜合型體育俱樂(lè)部最受歡迎。[7]

四、多渠道解決資金問(wèn)題，本校學(xué)生優(yōu)先使用

日本學(xué)校場(chǎng)館開(kāi)放的資金渠道主要有三個(gè)：政府補(bǔ)貼金、俱樂(lè)部會(huì)員會(huì)費(fèi)、部分學(xué)校運(yùn)動(dòng)培訓(xùn)班收取的費(fèi)用。此外，政府還提供“彩票”收益輔助金、各財(cái)團(tuán)的贊助金等。文部省設(shè)立“學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放事業(yè)振興費(fèi)”，凡是對(duì)外開(kāi)放的學(xué)校都可以申請(qǐng)資助；同時(shí)還建立“指定管理者制度”，對(duì)管理人員和運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)人員發(fā)放補(bǔ)助，其余資金用于補(bǔ)助場(chǎng)地器材損耗和更新改造。對(duì)學(xué)校設(shè)施開(kāi)放收費(fèi)的調(diào)查表明：45.9%的學(xué)校完全免費(fèi)，13.9%的學(xué)校全都收費(fèi)，其余40.2%的學(xué)校部分收費(fèi)。[8]老人、殘疾人和兒童一律免費(fèi)使用，其余人依據(jù)活動(dòng)種類交納費(fèi)用，收費(fèi)項(xiàng)目?jī)H限于游泳池、體育館等開(kāi)放成本較高的設(shè)施，所收費(fèi)用作為體育設(shè)施的維護(hù)費(fèi)，不能成為營(yíng)利項(xiàng)目。

學(xué)校體育場(chǎng)館設(shè)施在周末和節(jié)假日對(duì)本校學(xué)生優(yōu)先開(kāi)放。例如：大阪市政府規(guī)定，所有公立中小學(xué)體育場(chǎng)館設(shè)施在假日和平日晚間都應(yīng)向?qū)W生免費(fèi)開(kāi)放。在周末和節(jié)假日，中小學(xué)生都會(huì)回校參加各種體育社團(tuán)、俱樂(lè)部的活動(dòng)，大多數(shù)孩子都有自己喜愛(ài)并拿手的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目。[9]

五、對(duì)我國(guó)推進(jìn)中小學(xué)體育場(chǎng)館開(kāi)放的建議

1. 遵循立法先行、公益開(kāi)放、合作共贏的原則

各地應(yīng)以教育部門(mén)和中小學(xué)校為核心制定《中小學(xué)校體育場(chǎng)館開(kāi)放管理實(shí)施條例》，將法律責(zé)任界定、學(xué)校場(chǎng)館開(kāi)放條件、中小學(xué)生與公眾的人身安全與治安管理、管理部門(mén)與責(zé)任人、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與籌措、合作機(jī)制與模式、組織管理與制度規(guī)范、人員使用與培訓(xùn)、保險(xiǎn)與救濟(jì)、場(chǎng)館使用規(guī)則、事故應(yīng)急預(yù)案與處理等各方面工作進(jìn)行整體規(guī)劃布局，合理界定責(zé)任，規(guī)范場(chǎng)館使用，保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生和公眾的教育引導(dǎo)，使中小學(xué)場(chǎng)館開(kāi)放進(jìn)入法治化軌道，依法開(kāi)放、合規(guī)使用。

開(kāi)放中小學(xué)體育場(chǎng)館是政府倡導(dǎo)的公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任分擔(dān)、利益共享的合作機(jī)制和管理模式，建立以教育部門(mén)為主、多部門(mén)合作、全社會(huì)支持的組織管理機(jī)制，通過(guò)整體統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同，吸引社會(huì)組織團(tuán)體、贊助企業(yè)的加入和支持，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建政府領(lǐng)導(dǎo)下的以教育部門(mén)為主、多部門(mén)合作、全社會(huì)支持的中小學(xué)體育場(chǎng)館開(kāi)放平臺(tái)。

2. 堅(jiān)持學(xué)生優(yōu)先，有序開(kāi)放

中小學(xué)生屬于優(yōu)先免費(fèi)開(kāi)放人群，在場(chǎng)館安排和時(shí)間設(shè)置上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證中小學(xué)生在課余時(shí)間和節(jié)假日回校參加體育活動(dòng)。比如：在時(shí)間安排上，平時(shí)放學(xué)后15：30～18：00可優(yōu)先安排本校學(xué)生體育活動(dòng)，18：00～21：00是公眾健身時(shí)段；周六優(yōu)先安排本校學(xué)生的體育活動(dòng)，周日是公眾健身時(shí)間；寒暑假期間也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證學(xué)生的鍛煉時(shí)間和場(chǎng)地。

遵循《意見(jiàn)》提出的“因地制宜，有序推進(jìn)”原則，有序開(kāi)放表現(xiàn)為以下四方面。（1）開(kāi)放人群有序化。按照中小學(xué)生—社區(qū)和學(xué)區(qū)公眾—其他社會(huì)公眾的次序開(kāi)放，對(duì)各類人群的開(kāi)放時(shí)間應(yīng)當(dāng)固定化。（2）開(kāi)放工作組織化。中小學(xué)生應(yīng)加入校內(nèi)外體育社團(tuán)和俱樂(lè)部，在教師和教練的指導(dǎo)下有組織地開(kāi)展活動(dòng)。公眾應(yīng)當(dāng)加入社區(qū)或社團(tuán)體育組織，通過(guò)協(xié)商預(yù)約等方式與學(xué)校確定活動(dòng)時(shí)間，有組織地健身。（3）開(kāi)放工作規(guī)范化、程序化。相關(guān)部門(mén)應(yīng)制定開(kāi)放規(guī)則和具有法律效力的協(xié)議，中小學(xué)生監(jiān)護(hù)人和公眾應(yīng)事先簽訂協(xié)議，由于個(gè)人原因造成傷害事故的責(zé)任自負(fù)。（4）有序開(kāi)放學(xué)校場(chǎng)館。有條件的學(xué)校先做起來(lái)，從中積累經(jīng)驗(yàn)、樹(shù)立典型、以點(diǎn)帶面、全面推廣，盡快樹(shù)立一批有示范作用的學(xué)校體育場(chǎng)館開(kāi)放典型。

3. 建立多元化的經(jīng)費(fèi)籌措與激勵(lì)機(jī)制

《意見(jiàn)》提出：將一定比例的體育彩票公益金用于全民健身事業(yè)，通過(guò)設(shè)立體育場(chǎng)地設(shè)施、建設(shè)專項(xiàng)投資基金和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)。中小學(xué)體育場(chǎng)館開(kāi)放經(jīng)費(fèi)應(yīng)本著“共建共享”的原則，通過(guò)政府支持、地方建設(shè)、單位（社區(qū)）合作共建、社會(huì)力量公益性投資或捐贈(zèng)、使用者合理收費(fèi)等多種方式，建立以政府為主的多元化資金籌措渠道。同時(shí)，建立減少或減免投資捐贈(zèng)單位、組織或個(gè)人所得稅等優(yōu)惠和激勵(lì)機(jī)制，吸引更多組織、企業(yè)和個(gè)人加入，使這項(xiàng)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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