農村土地管理過程中的使用權權屬分析

徐國民

土地是億萬農民的命根子，農村的土地歷來就受到人民的普遍關注。農民集體土地使用權是指農民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權利。農民集體土地使用權可分為農用土地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權。農用地使用權是指農村集體經濟組織的成員或者農村集體經濟組織以外的單位和個人從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的土地使用權。宅基地使用權是指農村村民住宅用地的使用權。建設用地使用權是指農村集體經濟組織興辦鄉（鎮）企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地的使用權。按照《土地管理法》的規定，農用地使用權通過發包方與承包方訂立承包合同取得。宅基地使用權和建設用地使用權通過土地使用者申請，縣級以上人民政府依法批準取得。基于此，本文僅就其中的相關幾個問題進行了分析研究。

一、關于村民有權在自己的耕地上建房與否

我國《物權法》第43條規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”據此，村民無權在自己的耕地上建房。耕地是人類賴以生存的根本，尤其對我國這樣人多地少的大國而言，保護耕地，保障糧食生產至關重要。為此，黨中央、國務院把確保十八億畝耕地定為我國耕地總量的紅線，采取多項措施保護耕地，全國人大也專門制定法律對耕地實行特殊保護，嚴格限制耕地轉為建設用地。

二、關于村干部有沒有權把村里的土地發包給本村外的人分析

根據我國《物權法》第59條的規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包應當依照法定程序經本集體成員決定。村干部的承擔的不過是個管理者的角色，對村集體財產沒有處分權。如果村干部越權處分村集體財產，如把本村的土地發包給本村外的人，那么村民們有權予以否決，并要求有關部門追究村干部的法律責任。

同時，《農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”。第六條規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權”。第七條規定：“農村土地承包應當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系”。第八條規定：“農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用于非農建設”。國家鼓勵農民和農村集體經濟組織增加對土地的投入，培肥地力，提高農業生產能力。

《農村土地承包法》第十六條承包方享有下列權利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；（二）承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；（三）法律、行政法規規定的其他權利。第十七條規定承包方承擔下列義務：（一）維持土地的農業用途，不得用于非農建設；（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（三）法律、行政法規規定的其他義務。

三、關于農村土地所有權地上附著物限制———森林及其資源的權屬問題

（一）土地與樹木的關系：按照傳統的土地觀，土地之上的樹木屬于土地的一部分，原則上不能成為獨立的客體。但是，根據現代土地觀念，樹木不再看作是與土地一體的客體。雖然，在物理屬性上，樹木與土地不能分離，但是在法律上完全可以將兩者登記為不同的物，從而完成兩者的分離。土地所有權人不再當然享有地上附著物樹木的所有權。土地與樹木可以分別所有與處分。

（二）我國現行立法分析：我國《森林法》第3條規定：“全民所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權或使用權。”《森林法實施條例》第2條規定：森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木生存的野生動物、植物和微生物；森林，包括喬木和竹木；林木，包括樹木和竹子林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。可見，森林資源包括林地及其上的林木等地上附著物和定著物。

因此我以為，我國《森林法》與《森林法實施條例》之間有一定的沖突：依據《森林法》，林木是與森林相并列的兩個客體，但是依據《森林法實施條例》，林木卻被包括于森林之中。問題在于，《森林法》規定，森林不能為個人所有，林木可以為個人所有。但是如果依據《實施條例》，林木包括于森林之中，那么個人就不能對其享有所有權了。

我國土地與樹木的法律關系應為：第一，土地與森林、林木為不同的客體物：已經登記的森林、林木是與土地相分離的不動產，可以作為獨立物而存在，并可以單獨轉讓。未經登記的林木，原則上不能作為獨立的不動產，但是如有交易上的必要，也可以與土地分離，轉移其所有權。第二，森林與林木，法律區別對待：森林一律公有，林木允許私有。第三，國有土地所有權不能轉移，國有林木的所有權可以轉移。國家所有的林木可以轉移為集體、私人所有。第四，私人可以擁有林木的所有權，但是不能因此而獲得林地的所有權，也即土地所有權的性質不因地表上的附著物的權屬的變化而變化。私人只能享有林地的使用權。

（作者單位：137200吉林省通榆縣不動產登記中心）