PPP模式在軍工科研院所改制過程中的應用

萬秉承

受歷史發展因素影響，我國軍工產業的資源配置采用的是前蘇聯模式，即“科研院所+工廠”的生產模式。隨著我國國防工業的不斷發展，逐步形成了當前的十大軍工集團的產業格局。但這種產業格局受計劃經濟的影響較深，與市場脫節嚴重，且采用事業單位的管理體制，依靠國家財政撥款，導致其活力不足，缺乏創新驅動力。為激發科研院所市場活力，優化資源配置，提高國家投入資金使用效率，國家對軍工科研院所進行企業化改制。然而，在企改的過程中，由于涉及產權關系、發展模式、配套措施等一系列問題，致使改革推進不甚理想。為此，本文運用PPP的相關理論，將其運用到軍工科研院所企業化改制過程中，為破解改制難題提供新思路和新視角。

一、PPP概念模式界定

PPP是公私合作伙伴關系的簡稱，目前學術界對其概念的界定尚未形成統一的說法。中國財政部曾將PPP界定為政府公共部門與社會私人資本，圍繞提供公共產品或服務，通過特許經營、風險共擔、利潤共享，建立起密切的合作關系，以期發揮好公私雙方的優勢作用。而關于PPP模式學術界同樣沒有形成統一意見，本文參考國內學者分類方法，按照資源投入、職責分工等方面的不同，結合相關的應用研究劃分為以下六類：共同研發模式、特許經營模式、全壽命管理模式、設計-建設-維護模式、建設-租賃-經營-轉讓模式、外包類模式。

共同研發模式是指由公私共同出資，借用各方優勢，密切合作，共同開發某一公共項目。特許經營模式是指根據需求狀況，可由公私一方或雙方投資，政府需要建立完善的監管機制，通過監管確保產品質量和授權部門間的公平競爭。同時，在提高運行質量效率的前提下，給予私營部門穩定利益，以激發其共同合作的積極性。該模式充分體現了公共部門利用私營部門資源的重要理念。全壽命管理模式是指項目從設計、研發、生產、使用、維護、報廢全流程、全過程由私營部門負責，公共部門只根據需要提需求，并支付一定費用。設計-建設-維護模式是指公共部門負責提要求，并一定程度上參與項目設計或對項目進行投資投資，主要由私有部門承擔設計、建設、經營等各項活動。公共部門租用私營部門的設備或產品向社會提供服務，或私營部門直接面向社會大眾進行收費以回收投資實現盈利。項目所有權始終歸私營部門所有，政府只對其價格進行管理和調節，以防出現壟斷。建設-租賃-經營-轉讓模式是指項目類似于設計-建設-維護模式，但最終產權可以轉讓給公共部門，但產權規定須在最初合同中約定。外包類是指政府占投資主體，私營部門只承擔部分義務責任，項目所有權最終歸屬公共部門，政府只向其支付相應費用，私營部門以此收回成本實現收益。

二、軍工科研院所改制問題分析

推進軍工科研院所改制是一項復雜的系統工程，其不僅是整個軍工改革的深水區、攻堅區，涉及面最廣、難度系數最高，而改制的結果同樣關系到整個軍工改革的成敗，影響到未來軍工產業發展的大方向。因此，在改制過程中必須慎之又慎，不容有失。當前，我國軍工科研院所改制面臨的困難主要集中于以下三個方面：

一是產權關系問題。大多數軍工科研院所屬國家事業單位，資產歸屬財政部所有，國資委行使資產管理職能。然而，軍工科研院所因涉及國防安全，其行業管理由原總裝備部和國防科工局共同行使。這種多頭管理體制導致軍工科研院所在改制過程中的產權歸屬難以劃清，而其輕資產的使用權、處置權問題又進一步增加了改制困難。另外，由于改制過程涉及大量國有資產的移交，而目前缺乏一套統一的估值標準，所以，極易因評判標準不一造成國有資產流失，特別是輕資產流失。

二是發展模式問題。長期以來，我國軍工科研院所受傳統計劃管理體制影響，采用的是事業單位行政管理模式，保障條件較好，轉制后人員轉為企業編制，保障條件遠不如政府、軍隊事業編制。同時，由于科研項目資金多源于軍隊和財政扶持且軍用技術轉化能力較為薄弱，無論從生產能力、經營管理能力或市場響應能力等方面都問題突出，短時間內無法適應市場競爭，因而更難以形成反哺軍工科研的能力。改制后，在沒有國家財力支持下，如何既能有效維持科研院所科研生產能力，同時又能產生規模效益，政府、軍隊作為引領人，需要仔細論證和提前籌劃。

三是政策配套問題。目前，軍工科研院所改制已進入深水區和攻堅期，無論從涉及領域、層次還是范圍都是史無前例的，一旦決策失誤或執行不當則極易造成國有資產、人才資源的流失，甚至是軍工科研能力的喪失。從當前配套政策看，改制后的人員編制和改制后科研院所享受的稅收優惠以及技改投入方面都是改制過程中的焦點。改制前的軍工科研院所作為國家科研力量不需要向政府納稅，而改制后變為征稅對象，因而限制其盈利水平，外加科研項目具有初始投資大、回收期長、風險系數高等特點，不同程度上影響著科研院所的發展。此外，軍工科研院所多為涉密單位，具有很高的涉密等級，改制后內部審計轉外部審計，則更需要考慮加強保密管理工作，預防失泄密事件的發生。

三、PPP模式下軍工科研院所改制應用研究

軍工科研院所是特定歷史背景下產生的事業單位，即國防軍工體系中從事科研任務的事業單位。依據2011年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，未來事業單位將著重強調“公益性”。因此，軍工科研院所轉制是未來發展的大趨勢。在實現轉制過程中，針對不同情形可采用不同的PPP模式，以確保過渡期的平穩與順暢。

針對軍工科研院所的產權關系問題，可嘗試采用特許經營權的方式，將資產打包交由非盈利機構或私營部門運營管理，利用其先進的管理理念和管理方式，激發科研院所活力與創新力。同時，政府、軍隊可根據需要建立完善的監管機制，確保產品質量符合要求。在軍工科研院所改制后，政府和軍隊可根據其資產使用和經營狀況適當收取資產使用費，逐步回收原有的資本投入。此外，政府、軍隊可聘請軍工科研院所，賦予其資產使用權，并以固定收益加效益提成的方式給予軍工科研院所相對的穩定收益，其他利潤歸政府和軍隊，進而降低轉制過程中的財務風險。

針對軍工科研院所的發展模式問題，建議政府、軍隊按類別進行區別對待。對于實力雄厚的院所可嘗試采用全壽命管理模式，將科研項目一攬子交于科研院所，政府和軍隊只提需求和具體要求，在研發過程給予技術支持和項目研發指導，在項目完成后支付其一定的費用。對于資金研發實力較一般的軍工科研院所可采用共同研發模式，政府、軍隊出資給予一定扶持，例如科研項目、資金扶持或免費使用原有固定資產、技術，幫助科研院所轉制過程中解決資金財務問題以便在轉制過程中平穩過渡，私營部門則主要發揮其他方面優勢，例如管理、技術、人才等。此外，政府、軍隊在科研機構轉制穩定獲利后可用績效方式對運營管理部門進行評價，根據考評結果進行利潤分成，逐步回收初始投資。對于涉及國防核心領域的科研機構可嘗試采用外包類的方式，將管理業務交由科研機構自身，而機構所有權仍歸屬政府和軍隊。對于計劃成立新的軍工科研院所或正在建設中的軍工科研院所，可采用設計-建設-維護模式或建設-租賃-經營-轉讓模式兩種模式中的任何一種，主要根據政府和軍隊的建設需求和投資要求對項目所有權進行界定。

針對軍工科研院所的政策配套問題，建議政府、軍隊出臺可執行的具體措施，例如針對科研院所人事問題，可采用“新人新辦法，老人老辦法”，逐步實現科研院所的人事“換血”，對于科研院所的新納人員，可采用績效評價的方式，突出獎勵績效，積極鼓勵老員工的編制更改，并給予相應的獎勵政策。同時，在軍工科研院所轉制過程中，要加強政府、軍隊的行政監管力度，尤其是涉密管理。轉制后雖然給予科研院所極大的自主管理權，但并不意味著可以完全放開，政府、軍隊對于科研院所的重大決策、項目建設、大額資金流向等方面，要進行實時監控，而科研院所管理層應及時向有關部門匯報院所的重大決策和大額資金流向。此外，政府、軍隊應建立糾紛處理機制。在PPP模式下，公私之間頻繁接觸很容易產生糾紛，雖然適當的糾紛有助于加深彼此間認識，但糾紛的目的不是單贏，而是多贏、共贏。因此，在政策配套措施設立過程中建議設立一套糾紛處理流程，以便在解決糾紛中有所依據，妥善處理經營過程中的各類問題，降低科研機構的經營風險。

四、結束語

軍工科研院所是國防軍工的重要領域，是涉及國家安全、國民經濟命脈的重要組成部門。推動軍工科研院所改制不僅能有效激發創新驅動力，盤活固定資產，提高運營管理效率，還能實現軍民技術跨越式發展，繼而帶動整體國民經濟轉型升級。PPP模式應用研究立足于當前改制過程中存在的現實問題，針對不同問題提出不同解決方案，為解決轉制過程的一系列問題提供新思路、新視角。