淺析審計全覆蓋之鄉鎮審計

景飛燕

如今，伴隨新型城鎮化建設穩步推進，鄉鎮經濟快速發展，將日益壯大的農村集體經濟納入審計監督范圍且提升到重要位置，極好的詮釋了審計全覆蓋。蘇州市某區（以下簡稱M區）審計局自2012年開始大力推行鄉鎮審計，在6個鄉鎮建立了審計職能部門，將審計延伸至村和社區。本文以M區所轄某鎮（以下簡稱A鎮）為樣本，以A鎮實施鄉鎮審計后的成效及運作過程中遇到的問題，與審計同仁共同探討鄉鎮審計的必要性及如何繼續深化鄉鎮審計。

一、A鎮開展鄉鎮審計后的成效

（一）A鎮經濟概況

2018年是A鎮設立鄉鎮審計職能部門，正式開展鄉鎮審計的第六年，以A鎮政府網站公開資料反映，A鎮2017年度地方生產總值100.79億元，屬于經濟實力較強的鄉鎮，轄16個行政村和2個社區，其中經濟實力最強的某村其2017年村級收入（不含各類補助收入）達2215萬元。為了對經濟實力有直觀比對，筆者查詢了2017年西北五省區統計公報、政府報告等關于地方生產總值的數據，A鎮地方生產總值在西北五省區52個地州市排名約48名。

（二）A鎮開展鄉鎮審計后的工作實績

A鎮鄉鎮審計按照中辦、國辦《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》、《M區鎮、街道（區、場）領導部經濟責任審計辦法》等要求，以“離任必審、任中審計不低于30%”的為審計工作目標，穩步推進全鎮經濟責任審計工作。經匯總，2015-2017的三年間共對30位黨政領導干部、集體企業領導人員實施了經濟責任審計，針對被審計單位的經營管理、財務收支和工程建設管理等方面提出111條審計建議。A鎮政府對審計結果高度重視，及時責成有關部門采納審計建議，加以整改，并以政府名義出臺8份文件，要求各單位嚴格執行。

A鎮的工程審計的要求是，超過3萬的政府投資工程項目必須送審。三年間共審定工程項目1093個，送審金額74673萬元，核減金額8725萬元，核減率達11.68%。

二、對推廣鄉鎮審計的總體判斷

在長三角、珠三角、京津冀等區域，聚集了大批中國經濟較發達的城市群。2017年中國國內生產總值為827122億元，但是僅廣東、江蘇等6省市的國民生產總值達到了304296億元（明細見表1），6個省市創造了中國36.79%的GDP。

表1：長三角、珠三角、京津翼等主要省市2017年度國民生產總值

這些地區的鎮級經濟甚至于村級經濟的體量都很大，將審計的觸角延伸至鄉鎮，把審計內容擴展到集體經濟和集體資源，使所有資源都在審計監督之下，正是契合了“審計全覆蓋”的要求。而對于中西部經濟較薄弱地區，以陜西省為例，該省2012年，農村家庭承包經營耕地面積4572.3萬畝，其中實現土地流轉面積456.1萬畝，占家庭承包經營總面積的10%。目前國家針對中西部經濟薄弱地區制定了很多優惠政策，“十三五”的意見中提到：要以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設為引領，形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。推進城鄉發展一體化，開辟農村廣闊發展空間。為保障重大政策措施的貫徹落實，且伴隨流轉土地面積的增加，村級收入的穩定增長，中西部地區在村級經濟發展的起步階段，實施必要的審計，有助于政策制定者了解地方政府在政策落實、項目推動等方面的情況，有助于基層鄉鎮經濟的健康發展。

三、完善鄉鎮審計的構想

（一）完善相關的法律法規，為鄉鎮審計提供法律保障

目前國家法律對鄉鎮審計還沒有具體規定，僅少數地方制定了涉及鄉鎮審計的條例。這一方面使得審計的威信大打折扣，起不到應有的監督和懲戒作用；另一方面審計監督面臨經費不足的問題，不能有效地開展工作。建議有條件的地區可以通過政府出臺文件的方式，將鄉鎮審計納入國家審計體系。縣區基層審計機關可根據上級法律法規，推動當地政府適時出臺適合本地區特點的相關審計規定，首先是對鄉鎮審計給予必要的經費支持，保證審計的獨立性，保障審計工作的正常進行；其次，將集體企業和集體資源納入審計監督范圍，以徹底執行審計全覆蓋。

此外，據《物權法》的規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。物權法是規范財產關系的民事基本法律。物權是一種產權，法律規定很清楚，集體所有不是集體經濟組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經濟組織只是代表成員管理運營集體資產。對村級經濟的審計，必定涉及對農村集體經濟組織的收支及運營狀況的查核，但該審計事項的法律依據不足。

（二）轉變鄉鎮審計職能，做到監督與服務并重

目前，不少鄉鎮已設立審計所，但其中的大多數，是以為地方政府服務為宗旨，實質是作為地方政府的內審機構，審計結果只向鄉鎮領導匯報，從開始審計到征求被審計單位意見到出具審計報告，均不夠獨立。建議鄉鎮審計需提升監督職能，做到監督與服務并重，以監督為手段、以服務為宗旨。鄉鎮審計只有堅持強有力的審計監督，才能更好地為地方經濟的發展查錯糾弊；鄉鎮審計也只有堅持服務地方政府，服務被審計單位，才能發揮其監督職能，二者相輔相成，不可分割。鄉鎮審計機關要做好“監督與服務并重”，首先需要審計人員努力學習，提升監督能力。建議審計隊伍配備專業的審計人員，提升團隊的綜合素質。此外，積極參與各類培訓，全面提升審計人員的職業素養及實際操作能力，讓自己成為“找得出問題”的審計人員。其次，要做到謙虛謹慎、積極溝通，提升服務能力，讓自己成為“解決掉問題”的審計人員。從而以真誠的服務換來被審計單位重視問題，改正問題的積極行動。

（三）完善審計結束后的跟蹤審計，提升審計質量

跟蹤審計的目的是保障審計建議得到有效執行，確定被審計單位是否采取了針對性的風險防控和控制措施，以保證審計質量。A鎮正式實施鄉鎮審計工作的6年間，因部分單位領導干部的職責變動，已對其審計過2次。在關注上次審計發現問題的整改落實情況時，我們發現很多單位整改落實并不到位。審計整改是被審計單位根據審計機關依法審計所做出的處理決定及提出的建議，對自身存在的違紀違規問題進行整改和改進的過程。如果他們對審計結果不夠重視，不明確整改的責任主體，必將是出現屢審屢犯現象。

為保證審計質量，提高審計效率，應適當開展跟進服務。對提出問題較多的單位進行回頭指導，結合被審計單位實際情況，協助其制定出可行的對策，確保審計出來的問題得到認真糾正。建議可以引入考評機制，定期或不定期組織審計人員對整改情況進行督導檢查，將審計整改的結果作為單位年度考核的依據指標，特別是對領導的工作考核，加強一把手領導對整改落實的重視。