東京灣橫濱市對寧波城市轉型發展的經驗啟示

文/李博亞 張弦

前言

灣區經濟是一種以灣區為形態、以開放為特質、以協同為動力的特殊區域經濟，具有文化開放、產業發達、宜居宜業、集聚功能強大、區域引領協同作用突出的共同特征，是當今全球經濟的熱力圖和世界一流濱海城市的顯著標志。據世界銀行提供的數據，全球60%的經濟總量集中在港口海灣地帶及其直接腹地，世界上75%的大城市、70%的工業資本和人口集中在距海岸100公里的海洋帶地區，排名前50名的特大城市中，港口城市占到90%以上，其中灣區占有絕對主導地位。如紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等憑借著開放的經濟結構、高效的資源配置力、強大的要素集聚功能和發達的國際交往網絡，成為帶動全球經濟增長的重要引擎和引領技術變革的“領頭羊”。

本文提出的環杭州灣大灣區，以上海為核心，以浙滬兩地為主體，具體范圍包括上海、杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、舟山和臺州9個城市。世界三大灣區中，東京灣與環杭州灣大灣區的資源條件最為相似，產業結構較為相仿。本文以城市的產業結構轉型、城市功能轉型和體制機制轉型為落腳點，重點借鑒東京灣橫濱市轉型發展經驗，論述寧波應如何積極謀取灣區經濟發展主動權，主動接軌上海，積極參與長三角地區交流合作，不斷提高對內對外開放水平，提高城市綜合競爭力。

一、東京灣區與環杭州灣大灣區的比較

（一）地理區位

東京灣位于日本本州島中部太平洋海岸，為東西兩側的房總半島（千葉縣）和三浦半島（神奈川縣）所環抱，縱深80余公里，通過兩個半島之間狹窄的浦賀水道與西鄰的相模灣會合后，與太平洋相連，包括東京都、千葉縣、神奈川縣，內有東京、橫濱、川崎、千葉、君津等大城市。東京灣擁有橫濱港、東京港、千葉港、川崎港、橫須賀港和木更津港等六大港口，其中橫須賀港為駐日美軍及日本海上自衛隊的基地。六大港口與羽田、成田兩大國際機場和東海道等新干線構成了東京灣與日本和全球主要城市之間海陸空立體交通網。港口集裝箱吞吐量和機場旅客吞吐量均位列全球五大灣區第3位。依托東京灣發展起來的“東京都市圈”是日本重要的經濟活躍帶，6564平方公里的土地上人口多達2600萬，GDP占到日本全國的一半，城市化水平達到90%以上。

表1 東京灣區與環杭州灣大灣區主要區位數據對比

小結：東京灣具有獨特的海灣環境和明顯的區位優勢，通過填海造地為其拓寬了巨大的發展空間，而環杭州灣大灣區陸域面積更大，經濟腹地更廣，港口和機場的集疏運規模更高，具有更加優質的資源條件和發展潛力。

（二）經濟實力

產業集群的集約發展、資源的優化配置及人口的集聚擴散為東京灣區經濟社會發展提供了強有力的支撐。作為日本工業產業最為發達的地帶，東京灣區囊括了日本的鋼鐵、有色、煉油、石化、機械、汽車、電子等主要工業部門，并形成以京濱、京葉工業區為核心的兩大工業地帶，聚集著日本1/3的人口、2/3的經濟總量、3/4的工業產值，以及一大半日本年銷售額在100億元以上的大企業。同時，環繞東京灣的海濱90%被開發成人工岸線和人工島嶼，迪士尼、羽田機場等大型娛樂設施、基礎設施和商業設施在填海的土地上建成，使得大規模的人口和金融、文化等高端業態集聚。目前 DID人口比率(Densely Inhabited District人口密集地區，即每平方公里四千人以上連片的人口密集地區，日本的DID人口比率可以理解為中國所說的城鎮化率)東京都高達98.2%，東京都市圈達到88%，遠高于日本全國的67.3%，東京都市圈城市化水平高于其他地區。

小結：工業化和城市化進程是東京灣區形成和發展的巨大社會推動力，東京灣經濟無論從總量還是人均都超過環杭州灣大灣區，擁有東京、橫濱和川崎三個國際化大都市，以及千葉、君津等重要工業城市，灣區整體能級高于環杭州灣大灣區。

（三）港口分工

表2 東京灣區與環杭州灣大灣區主要經濟數據對比

日本政府高度重視港口發展，將港口發展項目提高到國家和地區發展的戰略高度。1951年日本政府制定《港灣法》，加強政府在發展規劃中的權利，規定由中央政府(運輸省)制定全國港口發展五年計劃, 決定整個國家港口發展的數量、規模和政策, 由港口管理機構在五年計劃的范圍內制定港口發展的年度預算和年度計劃。日本運輸省港灣局在1967年提出《東京灣港灣計劃的基本構想》的提案，建議將該地區包括東京港、千葉港、川崎港、橫濱港、木更津港、橫須賀港和船橋港在內的七個重要港口整合為一個分工不同的有機群體，形成一個“廣域港灣”。這一構想的實施，有效緩解了東京灣內港口競爭問題，使東京灣港口群成為促進國家發展和經濟繁榮的重要保障。

小結：環杭州灣大灣區所處的長三角地區，其港口群呈現出政府主導下的競合模式，由于大型的合作機制尚未形成，使得灣區內各港口合作仍受制于行政區劃的阻礙，小區域性的合作模式實質上僅是地方競爭行為的一種表現，使得港口合作難以跨越行政區劃的藩籬。東京灣則將政府在規劃中的主導作用上升到法律層面，由中央政府制定灣區港口合作的計劃，避免了地方政府各自為政的局面，打破了行政區劃的藩籬，使得港口的職能分工明確，合作關系大于競爭關系。

（四）產業結構

專欄一 東京灣港口職能分工

東京從20世紀60年代的經濟高速發展時期開始實施“工業分散”戰略，將一般制造業外遷，臨港制造業逐步從東京的中心城區遷移至橫濱市、川崎市，進而形成和發展為京濱、京葉兩大工業帶。“工業分散”戰略既解決了東京的過度膨脹問題，又促進了外圍地區工業的發展。實施“工業分散”戰略后，東京從傳統工業化時期的一般制造業、重化工業為主的產業格局，逐漸形成了以對外貿易、金融服務、精密機械、高新技術等高端產業為主的產業格局，而石油、化工、鋼鐵等重化工業則全面退出了東京。東京從而成為日本的政治、金融、商業和文化中心。與此同時，通過制定合理的產業政策和充分重視科技創新，以京濱、京葉工業區為核心的東京灣區成為日本經濟最發達、工業最密集的區域，特別是京濱工業區成為東京都市圈產業研發中心。這種布局將工業帶與東京主要城區大體量的人口進行了一定隔離，成為戰后興起的全球先進、出口實力最強的新型工業地帶。其“新”在于徹底地臨海和大規模地集聚，做到了高效率的大進大出，同時又與腹地東京的金融、總部、研發等功能緊密互動。

小結：東京灣內工業的空間布局實施統籌規劃，形成錯位發展格局，促進灣區要素資源的合理流動，而環杭州灣大灣區缺乏合理的產業分工和資源配合，產業同質化較嚴重，影響了區域競爭力。

（五）基礎設施

東京都市圈的發展很大程度上依靠交通基礎設施的完善和網絡化。網絡化的基礎設施將促進區域間、城市間的協同與合作，促進產業上下游的調整和各種要素的自由流通。目前東京市區之間、東京與周邊城市之間已形成以軌道交通為主、高速公路為輔的客運網絡體系。在推進這一網絡化體系建設過程中，政府給予了高度重視。一是在每次城市發展規劃中，都遵循“交通先行”“優先公共交通”原則，使公共交通發揮最大作用。二是政府對城市公共交通建設的投入力度大，如對市郊鐵路建設，國家和地方政府給予高額補貼（建設費的36%）。但同時，發達的網絡化交通基礎設施促進了各區域人口流動和都市產業布局調整，也使東京周邊地區成為了東京的“臥城”。2005年東京日間人口達到1498萬人，超過常住人口256萬人，其中流出49萬人，流入305萬人，導致橫濱、川崎等城市發展在當時受到嚴重的虹吸效應影響，城市缺乏總部職能，稅收損失嚴重。

表3 東京灣區與環杭州灣大灣區產業結構對比

小結：完善的交通網絡是灣區經濟發展的重要支撐，重視軌道交通等基礎設施建設所形成的巨大外部效應，是促進東京成為國際灣區的重要因素。環杭州灣大灣區的綜合交通網絡已基本形成，具備建設大灣區的基本條件。但交通的日益通達是否會讓中心城市的輻射效應低于虹吸效應，造成發展較弱的地區城市空心化、產業空心化、房價高企等問題。因此，找到從被虹吸到被輻射的拐點，也是環杭州灣大灣區建設的需求所在。

（六）合作機制

東京與紐約、巴黎等國際大都市相比，政府在推動城市發展中的作用不可輕視，影響也是長遠的。從20世紀50年代后期開始，日本政府開始謀劃構建東京首都圈，將東京都與周邊的崎玉縣、千葉縣和神奈川縣統籌。1956年，日本政府制定了《首都圈整備法》，為東京都市圈的規劃與建設提供了法律依據。1958年，日本政府制定首都圈規劃，并每10年修訂一次，前后共進行了五次規劃修訂，對首都圈土地利用、產業機構調整及工業布局、城市再開發、地方經濟振興、人口與勞動力的調整等方面進行了全面的規劃，共同開發建設，實現無縫對接。同時，出臺了與規劃相配套的一系列政策，如1958年編制第一次規劃中，為防止城區人口和產業過度集聚，提出建設布局于區外圍的衛星城；1959年制定出臺了《首都圈建成區內工業等限制法》。一系列法律法規、規劃計劃和配套政策的實施，使東京都市圈的規劃建設有法可依、有章可循，進而優化了東京灣開發建設的空間布局。1976年和1986年第三、四次首都圈規劃中，日本政府提出轉變“東京一極集中”的現狀，建設新的城市中心，東京灣沿岸的橫濱、川崎、千葉依托港灣優勢，逐步發展成為了首都圈新的核心功能區。東京首都圈形成了以東京灣為依托，以東京為中心城市，帶動東京灣沿岸的核心城市相互依存，科學合理的布局。

在整個開發建設過程中，東京灣保持“誰開發誰擁有”的基本原則，建立起相互協作的溝通機制，對灣區和城市發展中的問題采取會議協調協商的方式尋求解決。目前，整個東京灣的開發管理主要協商機構是“東京灣港灣聯協推進協議會”，協議會由日本政府的國土交通省關東地方整備局港灣空港部牽頭，東京灣所有地方政府共同參與，協議會事務局設置在橫濱市。與此同時，國土、交通和產業等專項規劃的銜接不是由中央政府出面來完成的，而是由各種智庫協調實施，避免了因政府決策者不斷變更而導致訴求的不斷變化，作為銜接各種規劃的智庫對本地區的發展有長期的研究、認識和推動，政府將其作為開發管理東京灣的一個重要力量。

小結：作為人工規劃灣區的典范，東京灣保持了灣區建設的長期性和協同性，并牢牢依靠規劃、堅守規劃，是東京灣開發建設的一條成功經驗。而環杭州灣大灣區所在的長三角地區，其城市群一直缺少協作的長效機制，《長三角城市群規劃》作為區域性質的規劃戰略高度和實施效率有所不足，實現目標難度較大。

二、橫濱城市轉型發展的路徑舉措

通過上述對大灣區形成機理及主要要素的研究，可以得出東京灣與環杭州灣大灣區具有一定的可比性和可借鑒性，灣區內港口城市的轉型對大灣區的形成發揮了重要作用。2016年橫濱GDP達到12.34萬億日元，位列東京灣第二位。寧波與橫濱兩座城市在各自灣區的排名位置相差不大，經濟地位相當，但從絕對量看，寧波與橫濱還有一定差距，可將橫濱市作為對標城市進行學習借鑒。

（一）國家戰略高度的統籌規劃

橫濱城市轉型發展與東京都市圈的規劃建設密不可分。東京都市圈是由國家戰略主導，以提高首都圈能級和促進首位城市在全球及區域網絡中發揮作用為目的的超大型跨區域建設。第四次首都圈規劃中，日本政府呼吁加速將選定城市功能分散到首都地區以外的其他核心城市。在多核和多中心的規劃指導下，其他核心城市需要具有各自特色的功能性設施，這些設施從種類上和規模上應與東京都市圈首位城市的功能性設施形成分工互動關系。作為首都地區除東京以外最大的城市，橫濱連同相鄰的川崎在這一規劃中的作用十分重要。同時，橫濱自身擴大城市工作機會的需求與首都圈規劃賦予橫濱的職能相吻合，橫濱在總體規劃（1980-2000）中也提出了要增加其作為東京核心城市發展所需的功能。因此，橫濱的城市轉型發展，是立足于國家戰略層面提出的，日本政府的主導作用和整個區域間的協作分工至關重要。

（二）舉全市之力推動港口開發建設

迫于東京人口的迅速膨脹和城市功能過于集中的壓力，東京亟需疏解部分城市功能。與此同時，橫濱市的經濟發展和地位提升也需要擺脫“東京臥城”形象，建設成為一個具有綜合城市功能的國際現代化都市。為此，橫濱提出建設“橫濱21世紀未來港”。

橫濱21世紀未來港規劃通過港灣地區的擴建改造，建設商貿大廈、會議中心、展覽中心等項目打造城市商業、商務、會展等功能，建設美術館、海洋博物館、游樂場、公園等設施完善城市文化和休閑娛樂功能，并輔以濱水步行綠化系統，由此建立一個以文化、貿易和國際交流設施為主體的新市中心，打造橫濱市現代化、新型中央商務區。橫濱21世紀未來港地區的陸域功能完全脫離港口，港口功能僅體現在游船碼頭建設上，其重點在于強化城市功能。通過開發建設，該區域逐漸具備了金融商業、會展辦公、文化交流等國際性質城市的基本功能。這改變了區域原有的港口貿易和工業生產功能，極大地提升了橫濱市城市功能等級，使橫濱由國際貿易港口和工業城市，成為國際性的現代化都市。

（三）政府大力扶持下的傳統產業轉型升級

橫濱在發展過程中，市場經歷了石油危機、日元升值等重大影響，但企業積極尋求轉型突破。橫濱政府認識到信息化對其未來經濟基礎的重要性，大力推動高科技產業發展，出臺政策推動高科技領域土地開發，引進高科技企業，建設高科技產業園區。

三、對寧波城市轉型發展的啟示

規劃方面，以服務核心城市為導向，站位更廣闊更長遠。橫濱市積極參與首都圈規劃的制定和修編，站在整個灣區的角度，根據自身特點和與核心城市東京的相對地位，進行自我定位和產業方向選擇。市級總體規劃響應國家戰略號召，增加為東京服務的職能。同時，傳遞綠色環保理念，保留歷史遺跡，在開放強度上充分考慮人的感受，促進城市建設與人居環境相協調。

專欄二 寧波市與橫濱市的對比分析

港口方面，不再以吞吐量論英雄，多元拓展港口功能。東京港和橫濱港作為日本最大的兩個港口，集裝箱吞吐量早已跌出世界前20名。但大吞大吐未必是港口發展成功的象征，其背后可能是短小的產業鏈和單薄的產業體系。東京港灣局效仿阿姆斯特丹，另辟蹊徑發展濱海休閑旅游業，整備臨海綠地，建設新的臨海旅游設施以及觀光游輪客運碼頭，打造聞名世界的國際觀光港灣。

專欄二 寧波市與橫濱市的對比分析

產業方面，不再追求超高的第三產業占比，注重細分產業優化升級。幾大工業城市一二三產業結構在10-20年間變動不大，制造業和服務業內部，依托于科技研發的高端制造業和立足于體驗經濟、服務經濟的現代服務業比重上升，完成高能耗、低附加值傳統產業的轉型升級，產業總體向高質量發展。

空間方面，城市空間向海拓展，吸引人才資源。由于東京人口壓力較大，首都中心用地不足，東京灣沿岸又被工業區所占據，規劃提出“濱水開發”理念，通過填海，高效利用濱水區域，開發實施兼備商業區、寫字樓和住宅區的大規模復合型項目，引導來自核心城市的人口向海灣地區轉移，集聚科技、文化等新興產業人才，同時催生服務經濟、體驗經濟、知識經濟在海灣地帶發展。

與此同時，日本與中國國情有所不同，橫濱市乃至東京灣的經驗不能完全照搬復制到寧波。一是“單極”與“多極”的區別。與舊金山和紐約灣區分屬美國經濟的一部分不同，無論是經濟還是社會層面，認為東京灣區是日本的核心都毫不過分；中國的空間集聚呈現出“多極”格局，從NASA公布的全球夜間燈光圖看，京津冀、長三角、珠三角都是燈光亮度極高的幾極。這也意味著，環杭州灣大灣區面臨的競爭局勢更加嚴峻，舉全國之力建設的可能性微乎其微，浙江省大灣區規劃層級也難以發揮跨行政區域統籌作用。二是腹地大小不同。日本國土狹長，東京灣腹地和市場狹小，且“三灣一海”（東京灣、伊勢灣、大阪灣和瀨戶內海地區。）緊密相連，是全世界港口最集中地區之一，各港口規模、能級較為平均，腹地多有交叉重疊；寧波舟山港積極在省外建設“無水港”，腹地不斷延伸，深入內陸地區，且規模巨大，輻射能力不斷增強。因此，橫濱港基于中轉型港口特征、地理位置靠近美國等優勢成為美日國際物流中轉港的經驗難以被寧波復制，寧波港服務內陸、對接“一帶一路”沿線國家的重大使命尚無經驗可循，仍需自我探索。