中國對外開放戰略回顧與展望

隆國強

當前世界經濟面臨深刻調整，中國經濟發展戰略機遇期的內涵和條件發生了深刻變化，在制定對外開放戰略時，必須準確判斷時代特征，把握大勢，趨利避害

20世紀70年代末，中國打開封閉多年的國門，開啟了不斷融入經濟全球化浪潮的歷史進程。經過40年的不斷擴大開放，中國從經濟全球化的旁觀者變身為參與者、貢獻者和受益者。

當前，世界經濟面臨深刻調整，不確定性因素顯著增加，中國對外開放面臨著前所未有的新形勢和新挑戰。中國經濟發展戰略機遇期的內涵和條件發生了深刻變化，必須深入分析、準確研判時代特征和變化趨勢，才能把握機遇，趨利避害。

中國對外開放歷程回顧

中國對外開放采取的是漸進式推動戰略，經歷了從試水到自覺的歷程。在不同階段，黨中央審時度勢，深入分析經濟全球化帶來的機遇與挑戰，不斷調整開放戰略，持續推進擴大開放，揚長避短，趨利避害。

1979年中美建交為中國對外開放提供了可能。但從長期的封閉式發展轉向對外開放，需要突破思想認識、體制機制和既得利益等多方面的束縛。因此，早期的開放是一種自我突圍。從封閉走到今天，中國對外開放可以分成四個階段。

1. 1978-1991年是對外開放的啟動階段。這一階段首先要解決的是突破長期形成的思想認識的藩籬，經過一系列考察和研討，最終在黨的十二屆三中全會上明確提出將對外開放作為長期基本國策。在此期間，中國以經濟特區為突破口，打造吸引外商投資的環境，建立和完善外資法律，為推進對外開放保駕護航。改革開放之初，中國主要出口初級產品，外匯十分緊張，因此實現出口創匯具有十分重要的意義。“三來一補”因而成為開放早期實現勞動密集型產品出口的重要方式，并注重吸引出口型外商投資，大力發展加工貿易。同時，推進外貿與外匯管理體制改革，增強本土企業出口創匯能力。

2.1992-2001年是對外開放的深化階段。這一時期中國對外開放面臨極其復雜的外部環境，包括蘇聯解體、東歐劇變、亞洲金融危機等。在此階段，1992年鄧小平南巡講話開啟了中國對外開放的新篇章。一是利用外資躍上新臺階，著力打造全方位開放格局，不斷豐富特殊經濟區體系，基本建立了以產業導向為特點的外商投資政策體系；二是實行匯率并軌與經常項目可兌換；三是深化外貿體制改革，對外貿易快速增長。

3. 2002-2012年是規則化開放階段。2001年12月，經過長達15年的談判，中國正式加入世貿組織。此后，中國落實“入世”承諾，以大開放促大改革，按照“入世”承諾和世貿組織規則修訂了2300多條法律法規，清理了數十萬份政府相關文件，一系列重大舉措的實施增強了中國對全球投資的吸引力，中國貨物貿易和服務貿易均迅速發展，通過“引進來”和“走出去”相結合，跨境投資大國地位得以初步形成。此外，積極穩妥地推進金融市場開放是這一階段對外開放的重要內容，人民幣國際化就此起航。

4. 2013年至今，中國邁入大國開放階段。經過40年的開放，中國在全球經濟貿易體系中已名列前茅，成為世界前三位的外商投資東道國和來源國。在此階段，中國以自由貿易試驗區為引領，構建開放型經濟新體制。重點推進的“一帶一路”倡議，覆蓋亞歐60多個國家、40多億人口，市場潛力巨大。此外，中國積極推動由外貿大國向外貿強國轉變，并積極參與全球經濟治理體系變革。

中國對外開放的經驗

在經濟全球化的背景下，任何一個國家如果不開放，就會是“死路一條”，但從各國實踐來看，并不是“一開就靈”，對外開放本身不是萬靈藥，必須要有合適的戰略與得力的舉措。總結中國對外開放的經驗，不僅能指導中國在未來少走彎路，也有利于其他國家借鑒。

1.順應經濟全球化大勢，堅持對外開放不動搖。在鄧小平對外開放理論的基礎上，基于對經濟全球化是大趨勢的準確判斷和對外開放是時代要求的深刻認識，中國把對外開放作為基本國策，作為加快社會主義現代化建設的戰略措施，黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，開放發展成為指導未來長期發展的重大理念。

2.緊緊圍繞國家發展大局，制定對外開放戰略。實施以“出口創匯”為核心目標的對外開放戰略，關鍵在于將中國勞動力的比較優勢轉化為在國際市場上的競爭優勢。其中一個政策重點是吸引出口型外商直接投資；另一個政策重點是大力發展加工貿易，實行進口替代與出口導向相結合的戰略。

3.順應國內外形勢變化，與時俱進地調整開放重點與策略。涉外經濟體制從早期“摸著石頭過河”發展到對標高水平國際經貿規則構建開放型經濟新體制，從學習、引進、適應國際經貿規則到主動參與全球經濟治理、引領國際規則制定。

4.防范風險，維護國家經濟安全。對外開放是一把雙刃劍，在促進一國發展的同時，也可能沖擊國內產業與市場、沖擊金融穩定，導致資金、人才外流。因此，要樹立底線思維，防范風險，維護國家經濟安全。

5.開放伊始就注重興開放之利、避開放之害。緊緊圍繞國家發展戰略制定開放戰略，確保對外開放有利于國家戰略實施；實行漸進式開放，不斷增強風險管理能力，按照風險管理能力漸進擴大和深化開放，穩步推進金融開放，防范金融風險。

制定對外開放戰略，要適應國內發展要求，服務于發展戰略目標，也要準確判斷國際環境新機遇、新挑戰，揚長避短，趨利避害。展望未來，國際環境正發生深刻變化，蘊含新機遇和新挑戰；國內經濟進入高質量發展新階段，對開放提出了新要求；對外經濟關系加速調整，參與國際競爭有了新條件。站在新的歷史起點上，中國將與時俱進地調整對外開放戰略。

新形勢，新挑戰

經歷了40年的改革開放，中國從一個相對封閉的經濟體轉變為與世界經濟深度融合、日趨開放的經濟體。在這一過程中，中國經濟取得了舉世矚目的成就，成為全球化最大的受益者之一。

在世界經濟陷入深度調整，世界經濟格局深刻變革，尤其是不確定因素顯著增加的背景下，中國也面臨前所未有的新形勢和新挑戰。新形勢下，中國經濟發展的長期戰略機遇期的內涵和條件發生了巨大變化，必須深入分析、準確研判時代特征和變化走勢，才能把握大勢，趨利避害。

全球經濟面臨大調整大變革。造成全球金融危機的基本問題并未得到根本解決，應對危機政策措施的后續影響也逐步顯現；短時間內，發達經濟體結構性矛盾難以得到根本性解決，復蘇進程緩慢而曲折；受發達經濟體宏觀經濟政策溢出效應、全球初級產品價格大幅下跌等多重因素的影響，新興經濟體和發展中國家經濟增速明顯回落，全球國際貿易和跨境投資起伏波動，全球經濟格局發生深刻變化。

從中長期看，由于各國結構調整壓力加大、全球需求減弱、新興經濟體增速放緩、國際金融條件收緊、收入差距擴大，當前全球經濟體系處于危機易發、頻發時期。未來，主要經濟體走勢進一步分化、大宗商品價格波動、跨國公司全球產業鏈布局調整，都將推動全球經濟貿易與投資格局不斷演變，國際經濟金融風險隱患也將顯著增多。危機一旦發生，不僅將以超前的速度和破壞力向各國經濟蔓延，而且各類風險因素交織聯系，危機應對更趨復雜、恢復期更長，全球性風險防范能力仍需增強。

中國參與全球經濟治理也面臨新機遇和新挑戰。一方面，全球經濟體制處于加速變革期，中國已成為全球第二大經濟體，國際影響力大大增強，為中國參與全球經濟治理體系變革提供了機遇；另一方面，國際上逆全球化思潮抬頭，一些國家頻頻出臺貿易保護主義政策，“中國威脅論”大行其道，守成大國遏制中國影響力意愿提升，外部環境中不確定不穩定因素增加。

國際環境的新變化蘊含著新機遇與新挑戰，對中國而言，機遇大于挑戰。目前中國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期：一是以信息技術為代表的新技術革命方興未艾，為中國實現“彎道超車”帶來機遇；二是跨國公司正加速對華轉移高端產業活動，對華投資結構不斷升級，先進制造業與現代服務業占比逐年上升；三是高端人才加速向中國匯聚；四是全球性基礎設施建設熱潮帶動中國的出口結構升級；五是世界經濟低迷為中國企業提供了海外并購的機遇，中國企業可以大幅提升整合全球資源與市場的能力，有力促進中國產業結構升級和技術進步。

展望對外開放新戰略

未來15年是中國競爭力升級的關鍵時期，也是中國跨越中等收入階段邁入高收入國家行列的關鍵時期。我們必須制定對外開放新戰略，統籌國際國內兩個大局，同步推進國內改革與對外開放，同等重視增強國家軟實力與硬實力，為實現中華民族偉大復興奠定堅實基礎。

中國經濟進入高質量發展新階段，對對外開放也提出了新要求。在供給側，要充分利用全球高端生產要素，包括人才、技術、管理等，促進國內企業的創新，提升中國產品的質量、技術、品牌，不斷提升中國在全球價值鏈中的分工地位。在需求側，中國要不斷提升高附加值產品與服務的國際市場份額，充分利用國際市場，支撐企業創新，加速出口結構升級，促進國內產業結構升級。同時，要以開放促改革，推進體制機制創新，激發創新活力，釋放發展潛力，促進資本技術密集型產業發展，提升國際競爭力。

新時期中國對外開放戰略，可以概括為“新興大國的競爭力升級戰略”，其核心目標有二：一是營造互利共贏的國際環境，保障中國的和平崛起；二是推進中國產業的國際競爭力從勞動密集型產業向資本與技術密集型產業升級。具體而言，要培育參與國際競爭新優勢，構建開放型經濟新體制，積極參與全球經濟治理體系變革，提升中國的制度性話語權，以“一帶一路”建設為統領，大力推進區域經濟合作，積極推進金融業對外開放，穩妥推進資本項目可兌換與人民幣國際化。此外還要加強國際合作，保障資源能源安全與糧食安全，著力增強國家軟實力，提升中國的全球影響力。

如何善用自身的國際影響力，在全球經濟治理中承擔應有的責任，發揮對世界經濟發展的穩定與促進作用，是新時期中國對外開放戰略中不可或缺的新內容，也決定了新形勢下中國對外開放的戰略選擇。全球經濟治理領域眾多，議題復雜，我們應以下面六個領域為重點，深入參與全球經濟治理，使進一步對外開放為中國經濟發展再添新動能。

一是與國際社會合作，維護經濟全球化大局；二是以人類命運共同體理念引領全球經濟治理體系的完善；三是積極參與和影響全球經貿規則的制定；四是為全球性新議題提供中國智慧；五是主動推進構建高水平自貿區網絡；六是以機制建設推進“一帶一路”建設，帶動國際合作模式創新。

（作者為國務院發展研究中心副主任、黨組成員、研究員）