改革開放40年的中國生態文明建設

今后，應不斷優化生態文明體制改革的方案設計，逐步擴大改革方案制定的參與主體，完善正向激勵性的生態文明制度內容

改革開放40年來，中國從解決自身經濟社會發展所面臨的實際問題出發，環境保護事業逐漸起步，環境保護理念逐步確立，先后出臺了一系列環境保護法律法規和政策措施，環境保護投入大幅增加，環境污染治理不斷推進，生態環境保護建設不斷加強，城鄉居民生活環境持續改善。十八大以來，黨中央確立了“五位一體”總體布局，對生態文明建設作出頂層設計和總體部署，將綠色發展作為“十三五”乃至更長時期中國經濟社會發展的基本理念，生態文明建設全面發力，不斷深入，取得積極進展，中國并日益成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者。

環境保護理念日益深化

20世紀70年代，中國的環境保護理念從無到有，環境保護工作逐步開展。1972年，聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》。1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過了環境保護工作方針和中國第一個環境保護文件——《關于保護和改善環境的若干規定》，成為中國環境保護事業的第一個里程碑。

1978年，新中國第一次在憲法中對環境保護作出“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”的規定，為中國環境法制建設和環境保護事業的發展奠定了基礎。

1983年，中國召開第二次全國環境保護會議，正式把環境保護確定為一項基本國策。1984年，國務院發出《關于環境保護工作決定》，對有關保護環境、防治污染的一系列重大問題，包括環境保護的資金渠道都做出了比較明確的規定，環境保護開始納入了國民經濟和社會發展計劃，成為經濟和社會生活的重要組成部分。

“八五”期間，國家提出了《我國環境與發展十大對策》，明確指出走可持續發展道路是中國當代以及未來的必然選擇。中國批準發布了《二十一世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，提出了可持續發展的總體戰略、對策以及行動方案。確定了污染治理和生態保護重點，加大了執法力度，積極穩步推行各項環境保護管理制度和措施，環境保護工作取得了較好效果。

“九五”期間，第八屆全國人大第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在中國經濟建設和社會發展過程中得以實施。國務院發布了《關于環境保護若干問題的決定》，實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》，國家確定的“九五”環境保護目標基本實現，環境污染防治取得階段性進展，中國環境保護事業進入快速發展時期。

“十五”期間，黨中央、國務院提出了樹立科學發展觀，構建和諧社會的重大戰略思想，頒布了一系列環境保護法律、自然資源法、環境保護行政法規、環境保護部門規章和規范性文件、地方性環境法規和地方政府規章等。2002年，中國第一部循環經濟立法《清潔生產促進法》制定出臺，標志著中國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。

“十一五”時期，國家深入貫徹科學發展觀，轉變經濟發展方式，下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題，提出了建設資源節約型、環境友好型社會，大力發展循環經濟，加大自然生態和環境保護力度，強化資源管理等政策。圍繞實現“十一五”規劃綱要確定的主要污染物排放總量控制目標，把防治污染作為重中之重，加快結構調整，加大污染治理力度，建立了節能降耗、污染減排的統計、監測和考核體系和制度，環境保護事業穩步邁進。

“十二五”時期，黨中央、國務院把環境保護擺上更加突出的位置，把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，將改善環境質量作為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容。十八大以來，黨中央把生態文明建設擺在中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰略高度，大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，一系列制度建設次序推進。印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，明確了中國生態文明體制改革的目標。除此之外，還頒布實施了《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，系統地提出了生態文明建設的理念和框架，并確立了一系列基本制度，開啟了生態文明建設的新篇章。

“十三五”至今，黨中央、國務院統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念和建設“美麗中國”的宏偉目標。黨的十九大立足生態文明建設取得的階段性成果，著眼長遠未來，進一步將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，提出了生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計、人與自然是生命共同體等重要論斷，作出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國的戰略部署，明確了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制等重點任務。

2018年5月，全國生態環境保護大會提出要加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰，推動中國生態文明建設邁上新臺階。先后出臺了一系列重大決策部署，陸續印發了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《“十三五”生態環境保護規劃》《“十三五”節能減排綜合工作方案》等重要文件，頒布實施了《土壤污染防治行動計劃》，修訂了《中華人民共和國環境保護法》，從健全法律法規、完善標準體系、健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、完善生態環境監管制度、嚴守資源環境生態紅線等方面，形成了深化生態文明體制改革的戰略部署和制度架構。

環境保護投入穩步增加

改革開放以來，特別是“十五”時期開始，國家積極拓寬環境保護投資渠道，提高資金保障水平，加強環境監管能力建設，全社會環境保護投資得到較快增長。“十一五”期間，國家首次將“211環境保護”科目納入政府收支分類體系，為政府環境保護投資穩步增長打下基礎。“十二五”以來，全國各地把環境容量和資源承載力作為前提條件，認真處理經濟發展與創新轉型、節約資源與保護環境的關系，發揮環境保護對經濟發展的優化和保障作用、對經濟轉型的先導和倒逼作用，加大環境污染治理投資力度，積極探索環境保護新道路，推動發展進入轉型軌道。

1.環境污染治理投資總額逐年增加。2016年，中國環境污染治理投資總額為9220億元，比2001年增長6.9倍。其中，城鎮環境基礎設施建設投資5412億元，比2001年增長7.3倍；工業污染源治理投資819億元，增長3.7倍；當年完成環境保護驗收項目環境保護投資2989億元，增長7.9倍。

城鎮環境基礎設施建設投資中，燃氣投資532億元，比2001年增長5.5倍；集中供熱投資663億元，增長6.3倍；排水投資1486億元，增長5.1倍；園林綠化投資2171億元，增長11倍；市容環境衛生投資561億元，增長8.8倍。

工業污染源治理投資中，治理廢水投資108億元，比2001年增長0.5倍；治理廢氣投資562億元，增長7.5倍；治理固體廢物投資47億元，增長1.5倍；治理噪聲投資0.6億元，與2001年基本持平；治理其他投資102億元，增長5.2倍。

2.林業投資穩步增長。近年來，中國的林業產業發展迅速，林業投資穩步增長。黨的十八大以來，國家加快推進供給側結構性改革，大力實施精準脫貧戰略，林業產業進入了轉型升級關鍵期，林業投資也隨之擴展到生態保護恢復、林業支撐保障和特色產業發展等多個方面，投資規模逐步擴大。

2016年，全國林業投資完成額為4510億元，其中生態建設與保護投資2110億元，林業支撐與保障投資404億元，林業產業發展投資1742億元，其他林業投資254億元。2000年，全國林業系統固定資產投資完成額168億元，其中，營林固定資產投資151億元；森工固定資產投資17億元。

生態保護與生態建設扎實推進

改革開放以來，國家逐步加快造林綠化步伐，加強對自然保護區保護力度，推進水土流失治理，重視建設和保護森林生態系統、保護和恢復濕地生態系統、治理和改善荒漠生態系統，全面加強生態保護和建設，國家生態安全屏障的框架基本形成。2013年，《全國生態保護與建設規劃綱要（2013-2020年）》出臺，提出到2020年，全國生態環境得到改善，增強國家重點生態功能區生態服務功能，生態系統穩定性加強，構筑“兩屏三帶一區多點”的國家生態安全屏障。隨著生態保護和監管強化，生態安全屏障逐步構建，中國自然生態系統有所改善，自然保護區數量增加，森林覆蓋率逐步提高，濕地保護面積增加，水土流失治理、沙化和荒漠化治理取得初步成效。

1.林業生態建設穩步發展。根據第八次全國森林資源清查（2009-2013年）結果，全國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億立方米，森林蓄積151.37億立方米。與第一次全國森林資源清查（1973-1976年）相比，森林面積增加0.86億公頃，森林覆蓋率提高8.93個百分點，活立木總蓄積和森林蓄積分別增加69.01億立方米和64.81億立方米。2017年，全國完成造林面積736萬公頃，比2000年增長44.2%。改革開放40年來，中國森林資源呈現出總量增加、質量提升、結構優化的變化趨勢。

2. 自然生態保護得到加強。從自然保護區建設看，2016年，全國自然保護區達2750個，比2000年增加1523個；自然保護區面積14733萬公頃，比2000年增長50.0%。

從濕地資源保護看，2013年第二次全國濕地資源調查結果顯示：全國濕地總面積5360.26萬公頃（另有水稻田面積3005.7萬公頃未計入），濕地率5.58%。納入保護體系的濕地面積2324.32萬公頃，濕地保護率達43.51%。中國已初步建立了以濕地自然保護區為主體，濕地公園和自然保護小區并存，其他保護形式為補充的濕地保護體系。

從水土流失治理看，2016年，全國累計治理水土流失面積12041萬公頃，比2000年增加3945萬公頃；新增水土流失治理面積562萬公頃，比2003年增長1.4%。

3.荒漠化沙化控制成效顯著。第五次全國荒漠化和沙化土地監測結果顯示：截至2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方公里，沙化土地面積172.12萬平方公里，有明顯沙化趨勢的土地面積30.03萬平方公里，實際有效治理的沙化土地面積20.37萬平方公里，占沙化土地面積的11.8%。與2009年完成的第四次全國荒漠化和沙化土地監測結果相比，全國荒漠化土地面積減少1.21萬平方公里，沙化土地面積減少0.99萬平方公里。與1999年完成的第二次全國荒漠化和沙化土地監測結果相比，全國荒漠化土地面積減少6.24萬平方公里，沙化土地面積減少2.19萬平方公里。荒漠化和沙化程度逐步減輕，沙區植被狀況進一步好轉，區域風沙天氣明顯減少，防沙治沙工作取得了明顯成效。

環境污染治理成效顯著

21世紀初開始，國家對環境污染防治工作高度重視，大力推行清潔生產，發展循環經濟，污染防治和節能減排工作穩步推進。各地嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，積極開展環境保護專項行動，嚴厲查處環境違法行為，環境污染防治力度逐步加大。在各地各部門的積極努力下，采取有力措施積極推進大氣污染防治、水污染防治工作，取得積極成果，主要污染物減排目標全部實現，地表水質量持續改善。

1.主要污染物減排落實到位。污染減排是調整經濟結構、轉變發展方式、改善民生的重要抓手，是改善環境質量、解決區域性環境問題的重要手段。“十一五”規劃綱要提出，將化學需氧量和二氧化硫兩項主要污染物排放總量削減 10%作為“十一五”經濟社會發展的約束性指標，把環境保護提升到事關國家長遠發展和人民切身利益的戰略位置，污染減排工作取得了顯著成效，主要污染物排放總量逐步得到控制。2010年，全國二氧化硫排放總量2185萬噸，化學需氧量排放總量1238萬噸，比2005年分別下降14.3%和12.5%，實現了“十一五”規劃綱要確定的約束性目標，扭轉了“十五”后期主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為推動科學發展，調整經濟結構，轉變經濟發展方式，促進經濟又好又快發展提供了有力支撐。

2011年，國務院印發了《國家環境保護“十二五”規劃》，規劃中提出“十二五”期間國家將對化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物實施排放總量控制，減排領域也從工業和生活兩個領域擴展為工業、生活、交通、農村四個領域；國務院還印發了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，明確了“十二五”污染減排的總體要求、主要目標、重點任務和政策措施，污染物減排工作繼續強化。2015年，全國化學需氧量排放量2224萬噸，比2012年下降8.3%；氨氮排放量230萬噸，下降9.3%；二氧化硫排放量1859萬噸，下降12.2%；氮氧化物排放量1851萬噸，下降20.8%，四項主要污染物均完成“十二五”排放總量控制目標。

2.大氣污染防治不斷強化。針對一些地區出現的大氣污染問題，2013年，國家出臺了《大氣污染防治行動計劃》，對改善區域大氣環境質量提出了明確目標要求。自實施以來，各項相關措施得力，工作有效推進，大氣污染治理效果初現，全國環境空氣質量形勢總體向好。

空氣質量達標城市數和優良天數有所增加。2017年，338個地級及以上城市中，空氣質量達標的城市占29.3%，未達標的城市占70.7%；平均優良天數比例78.0%。

城市顆粒物濃度和重污染天數逐步下降。2017年，細顆粒物（PM2.5）未達標城市（基于2015年PM2.5年平均濃度未達標的262個城市）年平均濃度48微克/立方米，比上年下降5.9%。2016年全國338個城市PM2.5濃度為47微克/立方米，比上年下降6%；PM10濃度為82微克/立方米，下降5.7%；重污染天數比例為2.6%，下降0.6個百分點。第一批實施空氣質量新標準的74個城市PM2.5濃度為50微克/立方米，比2013年下降30.6%；優良天數比例為74.2%，比2013年提高13.7個百分點；重度及以上污染天數比例為3.0%，比2013年下降5.7個百分點。

重點區域細顆粒物濃度有所改善。2016年，京津冀區域PM2.5濃度為71微克/立方米，比2013年下降33%；長三角區域PM2.5濃度為46微克/立方米，下降31.3%；珠三角區域PM2.5濃度為32微克/立方米，下降31.9%。

3.水污染防治穩步推進。針對中國一些地區水環境質量差、水生態受損重、環境隱患多等問題，2012年，國家出臺《水污染防治行動計劃》，切實加大水污染防治力度，保障國家水安全。要求強化源頭控制，水陸統籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理。

在重點流域方面，2012年出臺了《重點流域水污染防治規劃（2011-2015年）》，提出到2015年，重點流域總體水質由中度污染改善到輕度污染，Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例提高5個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例下降8個百分點。

在海洋環境方面，修訂了《海洋環境保護法》，出臺了《國家海洋事業發展“十二五”規劃》《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》《全國海洋功能區劃（2011-2020年）》等多項規劃，印發了《海洋生態文明建設實施方案》，為科學謀劃海洋空間布局、實現“多規合一”提供了國家層面的管理依據。

地表水水質總體情況得到改善。Ⅰ類、Ⅱ類水占比大幅提高，Ⅴ類、劣Ⅴ類水占比逐步下降。2016年，全國23.5萬千米的河流水質狀況評價結果顯示，全年Ⅰ類水河長占評價河長的6.5%，Ⅱ類水河長占48.3%，Ⅲ類水河長占22.1%，Ⅳ類水河長占9.6%，Ⅴ類水河長占3.7%，劣Ⅴ類水河長占9.8%。2000年，全國11.4萬千米的河流水質狀況評價結果顯示，全年Ⅰ類水河長占評價河長的4.9%，Ⅱ類水河長占24%，Ⅲ類水河長占29.8%，Ⅳ類水河長占16.1%，Ⅴ類水河長占8.1%，劣Ⅴ類水河長占17.1%。

湖泊水質狀況穩中向好。2016年，全國118個主要湖泊共3.1萬平方公里水面水質評價結果顯示，全年總體水質為Ⅰ-Ⅲ類的湖泊有28個，Ⅳ-Ⅴ類湖泊69個，劣Ⅴ類湖泊21個，分別占評價湖泊總數的23.7%、58.5%和17.8%。2000年，全國重點評價湖泊24個，水質達到Ⅲ類以上的湖泊有9個，4個湖泊部分水體受到污染，11個湖泊水污染嚴重，分別占評價湖泊總數的37.5%、16.7%和45.8%。

近岸海域水質總體向好。一類海水比例逐步增加，四類及劣四類比例不斷減少。2017年，全國近岸海域417個海水水質監測點中，達到國家一、二類海水水質標準的監測點占67.8%，三類海水占10.1%，四類、劣四類海水占22.1%。2001年，全國近岸海域357個海水水質監測點中，達到國家一、二類海水水質標準的監測點占40%，三類海水占18.6%，四類、劣四類海水占41.4%。2017年與2001年相比，一、二類海水比例提高27.8個百分點，三類海水比例下降8.5個百分點，四類和劣四類海水比例下降19.3個百分點。

生態文明體制改革面臨的問題

改革開放40年來，中國環境保護事業發展迅速，社會各界環境保護意識明顯提高，貫徹綠色發展理念的自覺性主動性顯著增強，環境立法和環保機制建設日趨完善，環境質量惡化趨勢得到基本控制，生態文明建設成效初顯。同時也應看到，中國的環境事業仍然面臨諸多問題和挑戰，環境保護工作仍然任重道遠。改革過程必然是漸進的、艱巨的，新老問題交織在一起。這些問題的解決成為繼續深化生態文明體制改革的目標和動力。

1.對生態文明建設及體制改革的認知水平有待提高。相關主體對加快生態文明建設和深化生態文明體制改革的認識依然存有偏頗。地方少數領導干部仍認為經濟發展和環境保護對立，對“綠水青山”和“金山銀山”的辯證關系缺乏全面理解。這種“眼前的受損”和“未來的受益”之間的不確定性、受損者的成本和受損者的收益之間的不對稱，導致少數社會相關主體對實施嚴格的生態環保制度存有抵觸情緒。相關主體對生態文明體制改革內容的認知水平不夠高。

2.生態文明體制改革的相關方案有待完善。一方面，一些專項方案的制定由某個部門主導，帶有較明顯的部門色彩，參與改革文件制定的主體不充分。另一方面，改革方案中的激勵性機制內容偏少，主動開展生態文明體制改革的動力不足。除此之外，改革方案對中國生態文明建設不平衡狀況的考慮不夠，對一些脆弱地區的專門指導內容偏少。盡管近年中國對京津冀地區、部分國家公園試點地區的生態文明體制改革作了專門部署，但對一些集中連片貧困地區、重要的生態功能區、西部沿邊地區的專門指導則不足，這些地區開展主動改革、主動創新的能力又更弱，這就導致在一定程度上會出現“越落后，改革越慢；改革越慢，就越落后”的情況。改革實施方案有必要對這些地區給予更多指導。

3.生態文明體制改革的推進機制有待健全。第一，生態文明體制改革的專業性較強。近幾年中央印發生態文明體制改革文件時，往往配套相應的政府解讀以及專家解讀，但這樣的解讀還不足以讓地方全面了解改革意圖。地方對改革的目標、重點任務以及改革實施需要配套的條件，往往缺乏足夠認識和把握，這不利于改革意圖從中央到地方的完整傳遞。

第二，“重方案制定、輕方案執行”的現象較為普遍，改革推進的督辦和評估機制不健全。例如，地方出臺的相應改革方案，在一定程度存在“照抄”中央改革方案的情況。總體上，對改革實施解決了多少實際問題，群眾到底認不認可、滿不滿意等情況的定期評價機制仍有待完善。社會公眾參與監督改革推進落實的情況仍較少。

第三，各部門各地區選擇性改革問題突出。生態文明體制改革在較大程度上需要解決主體間、區域間、流域間的外部性問題，需要打破“一畝三分田”的固有思維。

4.生態文明體制改革的支撐條件有待配套。第一，生態文明體制改革的理論支撐不足。生態文明體制改革的相關理論研究仍顯滯后，這既影響了生態文明體制改革方案頂層設計的科學性，也使得生態文明體制改革在推行中遇到困難。

第二，生態文明體制改革所需的資金投入不足。國有企業的政治意識和社會責任意識較強，往往環保投入較多。中小企業和民營企業主要追求市場利潤，在當前執行環保制度無法帶來短期收益的情況下，其投入積極性較低。

第三，生態文明體制改革的專業性人才供給不足。生態文明體制改革的專業化較強，往往需要專門的業務技術支撐。例如，實施領導干部自然資源資產離任審計制度，需要復合型專業人才。以往的審計大多側重經濟責任、財政財務收支等審計，審計人員的專業結構大多以財務、投資、計算機技術等為主，而領導干部自然資源資產離任審計涉及的部門單位數量多，自然資源資產種類范圍廣、專業性強，審計人員目前掌握的自然資源資產管理方面的政策、法規，積累的審計工作經驗，還不能滿足當前需要。

第四，生態文明體制改革的基礎數據支撐不足。中國資源環境領域的統計、調查、監測體系不健全，部門數據“打架”現象突出，數據的完整性、精確性、及時性都有待提高。數據和信息質量不高，影響了一些生態文明制度的實施效果。

深入推進生態文明體制改革的建議

目前中國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。

應不斷優化生態文明體制改革的方案設計，逐步擴大改革方案制定的參與主體，完善正向激勵性的生態文明制度內容。激發領導干部、企業、社會組織和公眾自覺參與生態環境保護的積極性，建立健全面向這些主體的激勵機制。繼續完善面向中國特定地區的生態文明體制改革方案。加快完善貧困地區的生態補償制度，健全生態脫貧機制，健全生態文明體制改革的推進機制，完善生態文明體制改革的支撐配套條件。