親歷改革：為何朝向市場經濟

吳思　崔克亮

要在“穩就業、穩外貿、穩投資、穩金融、穩外資、穩預期”的前提下一步步落實各項改革措施

張卓元，生于1933年，著名經濟學家，現為中國社會科學院學部委員、孫冶方經濟科學基金會榮譽理事長。自20世紀80年代以來，張卓元親歷并參與了多次重大改革進程，參加了12次中央文件的起草工作。光陰荏苒，青絲成白發，中國社會主義市場經濟體制框架也日漸清晰。在改革開放40周年之際，《中國經濟報告》專訪了這位資深的經濟學家。張卓元通過對改革進程的回憶，呈現了中國從“計劃”走向“市場”的曲折和不易。

從五次三中全會看改革開放

中國經濟報告：作為改革開放的親歷者和一些重要的綱領性文件的起草者，能否請您對過去40年中國改革開放的成績給出一個總體評價？如何劃分改革開放的歷程？

張卓元：改革開放至今短短的40年，已使中國經濟社會發生了讓全世界驚嘆的翻天覆地的變化。1979-2017年的39年間，中國國內生產總值（按不變價格計算）占世界經濟總量的比重從1.8%大幅提升至15.3%，中國從1978年人均國內生產總值只有190美元的落后國家，一躍而起，成為世界第二大經濟體；2017年人均國內生產總值達到9000美元左右，進入中上等收入國家行列。

我把中國40年改革開放歷程分為四個時期。第一個時期：探索階段（1979-1992年）。1978年黨的十一屆三中全會提出實行改革開放的方針后，1984年黨的十二屆三中全會進一步確立了社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟，邁出了走向商品經濟的步伐。過去人們只了解計劃經濟，不認可商品經濟，有段時間還對社會主義經濟具有商品經濟屬性的說法進行了批判。這段時期是探索階段，也是引入市場機制、確認商品經濟的階段。第二個時期：市場經濟體制框架建立階段（1993-2002年）。中國確立了市場經濟體制改革目標后，改革得到了大發展。到2001年中國加入WTO，開放也進入了新的階段。第三個時期：社會主義市場經濟完善階段（2003-2012年）。這段時期雖然沒有特別牽動全局的大改革，但修修補補式改革也不少，包括股權分置改革、國有銀行整體上市、取消農業稅、集體林權制度改革、人民幣匯率形成機制改革、增值稅轉型、中外資企業所得稅統一、提高個稅起征點、資源稅費改革、房地產稅改革試點、文化體制改革、醫療衛生體制改革、社會保障體系建設等。這類改革的目的是對已經建立的社會主義市場經濟進行完善。第四個階段：全面深化改革階段（2013年至今）。過去的改革強調建立和完善社會主義市場經濟體制，黨的十八大則提出五位一體的改革，十八屆三中全會進一步強調完善治理體系、提升治理能力，涉及面很廣，不再局限于經濟方面。

中國經濟報告：改革開放之初，中國決策層如何形成了當時的改革思想？基層人民又是如何探索不同的改革路徑的？

張卓元：實際上，在黨的十一屆三中全會召開之前，黨中央作了充分的思想準備。1978年7-9月，多次召開了國務院務虛會，在總結新中國成立以來30年經濟建設經驗教訓的基礎上，就如何正確運用價值規律、改革經濟體制、堅持按勞分配等問題進行了深入探討。這些會議指出，在過去20年，中國已經不止一次地改革經濟體制，但往往著眼于行政權力的轉移，在放了收、收了放的老套路中循環，現在進行改革，就一定要放手發揮經濟手段和經濟組織的作用，按經濟規律辦事。十一屆三中全會公報發表后，人民積極性被充分調動起來，開啟了中國從高度集中的計劃經濟體制到充滿生機活力的社會主義市場經濟體制的歷史轉折的進程。

中國改革首先從農村起步。1978年12月，安徽小崗村二十戶農民自發簽訂了“包產到戶”的地下協議，隨后包產到戶或包干到戶迅速在全國推開。全國實行包產到戶和包干到戶的生產隊比例從1980年初的1.1%上升到1980年底的14.9%，到1981年6月已達到86.7%。與此同時，中國從1979年起提高農產品收購價格，陸續恢復農村集市貿易，提高了農民生產積極性，市場供應狀況迅速好轉。

試辦經濟特區和引進外資，也是當時在爭議聲中干起來的。深圳從一個不起眼的小縣城，通過引進外資、發展經濟，如今已經成為世界聞名的特大城市。

四川等地的體制內國營企業也開始進行擴大自主權的試點。由于有了一定的生產經營自主權和利潤留成，國營企業開始煥發出一定的活力。

中國經濟報告：黨的十二屆三中全會確定了發展社會主義商品經濟，當時這一提法引起了哪些討論？中國是如何逐步從計劃經濟過渡到有計劃的商品經濟的？

張卓元：其實，早在1979年4月召開的全國第二次經濟理論討論會上，與會學者就討論了社會主義經濟是不是一種商品經濟的問題。雖然有的意見強調社會主義經濟的本質是計劃經濟，但多數經濟學家認為社會主義經濟具有商品經濟的屬性。后來由于一些經濟學家認為將社會主義經濟概括為商品經濟，會削弱計劃經濟、削弱社會主義公有制，導致商品經濟論成為被批判的對象。扭轉這一狀況的關鍵節點是黨的十二屆三中全會。雖然全會文件的起草也經過了反復調整，但最終在《關于經濟體制改革的決定》中為商品經濟論“翻案”。盡管這個文件也有不完善的地方（如在論述社會主義商品經濟后面加了一句話：“在我國社會主義條件下，勞動力不是商品，土地、礦山、銀行、鐵路等一切國有的企業和資源也都不是商品”），但畢竟實現了社會主義經濟理論的重大突破，為確立社會主義市場經濟體制打開了半扇大門。

社會主義商品經濟論確立后，市場化改革包括價格改革、宏觀經濟管理體制改革、所有制結構調整與改革、國企改革、收入分配改革、涉外經濟體制改革等都迅速開展起來。

中國經濟報告：后來中國又是如何從有計劃的商品經濟過渡到社會主義市場經濟制度的？

張卓元：黨的十二屆三中全會后，中國市場化改革大步推進，認為社會主義商品經濟就是市場經濟的聲音逐漸多了起來。但由于某些原因，有的經濟學家對前幾年的市場化改革表示懷疑和否定。在改革出現爭論的關鍵時刻，鄧小平于1992年春在南方發表講話，提出計劃經濟不等于社會主義，市場經濟不等于資本主義，計劃和市場都是經濟手段。1992年10月，黨的十四大正式宣布，中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。當時對這一改革目標有兩點解釋，一是市場在資源配置中起基礎性作用，二是社會主義市場經濟體制是有國家宏觀調控而不是放任自流的。那么，這一嶄新的經濟體制基本框架是怎樣的？這是需要盡快明確和回答的問題。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對十四大確立的社會主義市場經濟體制改革目標具體化，確立了社會主義市場經濟體制的基本框架。

在這一背景下，中國市場化改革快速推進，社會經濟運行初步實現由計劃主導型轉為市場主導型。1994年實現了用市場經濟國家通行的分稅制代替原來的地方財政包干制，個體私營經濟快速發展，利用外資也走上了快車道，國有企業公司制股份制改革逐步推進，商品和服務價格進一步放開，各類市場迅速發展。

中國經濟報告：黨的十六屆三中全會的主題是完善社會主義市場經濟體制，提出了“五個統籌”。五個統籌的發展理念對經濟體制改革產生了怎樣的影響？

張卓元：當時的背景是改革極大促進了社會生產力發展，但同時也存在經濟結構不合理、分配關系尚未理順、農民收入增長緩慢、就業矛盾突出、資源環境壓力加大、經濟整體競爭力不強等問題，其重要原因是中國處于社會主義初級階段，經濟體制還不完善，生產力發展仍面臨諸多體制性障礙。

黨的十六屆三中全會提出“五個統籌”，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放。2003年以后，由于種種原因，十六屆三中全會決定的落實情況不夠好，經濟改革同之前25年相比有所放慢，這種情況一直延續到2012年。當然，2003年以后改革并未停止，還是在繼續推進中，并且取得一定成效。但也要承認，這幾年的確沒有推出特別重要和關鍵環節以帶動全局的改革。

中國經濟報告：黨的十八屆三中全會提出，在經濟改革方面，要“使市場在資源配置中起決定性作用”。這一提法是20多年來沿用的“基礎性作用”提法的繼承和發展。這種發展和突破是如何形成的？

張卓元：第一，這是決策層對社會主義市場經濟體制改革認識不斷深化的結果。1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制改革目標時，就提出了“使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。2002年黨的十六大提出，“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。”2012年黨的十八大進一步提出，“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。”可以看出，20年來，我們對市場機制作用的認識是不斷往前走的。新的提法比原來能夠更加準確和鮮明地反映市場機制對資源配置的支配作用，反映市場經濟的基本規律（即價值規律）的內在要求。

第二，這是經濟改革實踐發展的必然選擇。黨的十四大確立社會主義市場經濟體制改革目標后，市場化改革加速推進，比較快地于20世紀末就初步建立起社會主義市場經濟體制。但這個體制還不完善，還存在不少弊端，突出表現在政府直接配置資源過多，政府對經濟活動干預過多，存在多種形式的行政壟斷，一些部門在非自然壟斷環節阻礙競爭；政府對市場和價格的不當干預妨礙全國統一的現代市場體系的形成，對非公有制經濟實施某種歧視性政策，也妨礙公平競爭市場環境的形成和完善；政府對宏觀經濟的管理也不完善，對市場的監管不到位，政府的公共服務、環境保護和社會管理職能也遠未到位，等等。這說明，在政府和市場的關系方面存在政府越位和缺位現象，從而在相當程度上影響市場機制對社會經濟活動的調節功能。強調市場對資源配置起決定性作用，就意味著，凡是依靠市場機制能夠帶來較高效率和效益，并且不會不可逆地損害社會公平正義的，都要交給市場，政府不要干預。

第三，可以更好地發揮政府作用。市場在資源配置中起決定性作用并不意味著不重視政府作用，而是要明確界定政府職能，更好發揮政府作用，比如宏觀調控、維持市場秩序、公共服務、社會治理、保護環境。

改革的理論突破與實踐創新

中國經濟報告：在中國改革進程中，似乎貫穿了實踐理性的精神，最著名的說法是“摸著石頭過河”，“不管白貓還是黑貓，能抓住老鼠就是好貓”等。這是否說中國改革開放一開始并沒有一個明晰的目標和路線圖？ 那么，時至今日，中國改革有無最終目標？如果有，這個最終目標是什么？能否描述一下實現這個目標的路線圖？

張卓元：中國改革初期其實也有目標，即生產力標準。當年所謂的“貓”就是生產力，只要能促進生產力發展的方法都可以采用；所謂“摸著石頭過河”，“過河”也是為了促進生產力發展。

但是，體制改革的具體目標一開始確實不太明確，我們一直是強調引入市場機制，走一步看一步，先發展商品經濟。1992年以后明確了要建立社會主義市場經濟體制，目標可以說清楚了，到現在還是堅持這個方向。當然，隨著改革繼續往前走，黨的十八屆三中全會將改革目標擴展為國家治理體系和治理能力現代化，這是一個重大進步。這個目標包含社會主義市場經濟體制改革，但又不限于經濟，并且跟國際更加接軌。

中國經濟報告：發展經濟學提及均衡發展與非均衡發展兩種模式，其各有優缺點。中國過去的發展主要采取的是非均衡發展戰略，改革也是非均衡的，最典型的提法是“讓一部分人先富起來，再帶動其他人走向共同富裕”。這種戰略在一定程度上造成了社會群體和區域之間發展不均衡的問題。您怎么看這種發展理論？

張卓元：中國實際上并沒有明確提出非均衡發展戰略，只是有學者這樣概括。決策層很早就發現了非均衡、結構失衡的問題，黨的十六屆三中全會提出的科學發展觀和十八屆五中全會提出的五大發展理念都強調要協調發展。雖然有的政策可能存在推動非均衡、不協調發展的問題，但總的來說還是要在不均衡發展過程中盡量做到協調發展，因為失衡超過一定程度會帶來比較大的麻煩。

中國經濟報告：有人把中國改革的路徑和特點總結為“中國模式”，那么，“中國模式”的本質和主要內容是什么？它與所謂的“北京共識”（相對于“華盛頓共識”而言）是否一致？

張卓元：有學者認為中國模式就是強調威權政府、強勢政府，這是不對的，也跟黨的十八屆三中全會、十九大精神不相符。這些文件強調的是市場的作用，并非強調政府主導。華盛頓共識中所謂的私有化、市場化、自由化對中國并不適用，北京共識也很抽象。我認為所謂中國模式就是黨的十八屆三中全會確定的，堅持市場經濟體制改革方向，市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，最終實現國家治理體系和治理能力現代化。

中國經濟報告：您剛才提到2003-2012年近10年的經濟改革進程有所放慢，為什么會出現改革進展緩慢的現象呢？

張卓元：一是上上下下專注于發展而顧不上改革。2003年以來，直到2007年，中國經濟超高速發展，每年增速都達到兩位數以上。各級政府部門幾乎都用全力解決經濟高速發展中出現的各種矛盾和問題，使改革難以提上議事日程。2008年以來，則是專注于應對全球金融危機的影響，使國民經濟重新回到正常發展軌道。由于2008年底開始的4萬億投資帶來的信貸膨脹和資產價格過快上漲，使得各方面需要用很大精力解決經濟發展不均衡、不協調、不可持續的問題，從而影響了改革進程。

二是既得利益群體的阻撓和反對。黨的十六屆三中全會決定明確提出，要加快推進和完善壟斷行業改革。實際上，壟斷行業改革很難推進，新的企業很難進入壟斷行業中的非自然壟斷領域，很難引入競爭機制。國務院兩個支持民營經濟發展的“36條”很難落實，重要原因是受到壟斷行業既得利益群體的阻撓和反對。政府改革的難度也很大。政府直接配置資源過多，必然會阻礙市場對資源配置的基礎性作用或決定性作用的發揮。

三是因學界有人懷疑市場化改革而引發爭議，影響到改革的順利推進。有的經濟學家認為國有經濟壟斷行業和壟斷企業需要進行改革是個“偽命題”；有人主張就是要實行“國進民退”；有人認為當前主張民富優先是奇談怪論；有人把居民收入差距過大歸咎于民營經濟發展過快，動搖了公有制的主體地位，等等。上述觀點提出后，引起學界的爭論，同時在一定程度上影響了改革的順利推進。

四是缺少改革專門機構的統籌協調和強力推進。2003年國務院機構改革把原國家體改辦和國家計委合并組建國家發改委，這樣就不再有專司改革的機構了。當時人們沒有充分地注意到，原國家計委有大量審批權，是審批體制改革的重要對象，將體改辦和它合并可能不太合適。從2003年以后八九年的實踐看，那次機構改革并沒有更好地推進壟斷行業和審批制度改革，而是使得改革進展緩慢。重要原因就在于國家發改委那幾年幾乎是全力以赴地處理經濟高速增長中碰到的緊迫問題，如煤電油運緊張、缺口很大的問題，無暇顧及改革，也不會有改革的積極性。有一次，國家發改委一位副主任告訴我，2003-2008年期間發改委差不多把90%的精力都用于處理發展中碰到的各種問題，特別是用在煤電油運矛盾的協調處理上。當時貨運對火車皮的需求遠遠得不到滿足，發改委的主要精力都放在這里，對改革有點不太顧得上。

中國經濟報告：2013年中央成立了全面深化改革領導小組，2018年進一步升格為全面深化改革委員會。這種工作機制能否更加高效地推動中國改革？

張卓元：中國改革已進入深水區，處于攻堅克難、啃硬骨頭階段。這就不僅要有改革的頂層設計，還要有自上而下的有力推動。最近一個例子是，2017年7月，由國務院下文，要求69家原來按照1988年《全民所有制工業企業法》登記的央企在年底前一律轉為公司制，這項拖了近30年的改革終于在2017年底實現了。如果沒有上面的催促，這項改革不知還要拖多少年。所以，成立中央深改領導小組是非常必要的，現在深改領導小組變成了委員會，這是中國到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果的重要保證。

對下一步改革開放的建議

中國經濟報告：黨的十八屆三中全會提出了336條具體的改革任務，應該如何進一步推動這些任務的全面落實？

張卓元：現在看起來問題比較大的就是民營經濟的發展。雖然黨的十八屆三中全會明確了要毫不動搖地促進非公經濟、民營經濟發展，鼓勵民營企業參與混合所有制改革，但由于當時的各種原因，落實得并不太好，造成了一部分民營企業資金外流和民間投資下滑。此外，去產能政策也對民營企業造成了影響，去產能容易按比例一刀切，結果砍掉了很多民營企業產能，導致市場環境惡化，最近決策層也發現了這個問題并及時糾正。

可見，改革的推進并不是那么容易，要克服一些困難和阻力。現在看來最大的阻力就是既得利益者。過去中國的漸進式改革不可避免地形成了一些既得利益群體，這些既得利益群體并不固定，往往不同的改革會碰到不同的利益群體。在改革初期，只要放開價格，商品供應馬上就增加了。現在則不一樣，像注冊制改革涉及股民，房產稅改革涉及多套房持有者，國有企業改革涉及國資委等等。包括民營經濟發展面臨的“卷簾門”、“玻璃門”、“旋轉門”，原因就在于國有企業特別是壟斷國有企業固守自己的利益，導致民營企業很難進入。石油、電信等行業當然有自然壟斷性業務，這部分國家應該控股，但大量的競爭性業務是應該放開的，否則會導致效率損失。我個人認為發展混合所有制經濟在相當程度上為壟斷行業放開競爭性業務打開了一條路徑，因為一般競爭性行業早就已經是混合所有制了，民營經濟容易進入。

所以，隨著改革進入深水區，改革攻堅的關鍵就在這里。碰到既得利益者的阻撓后，怎樣比較好地打破阻撓，同時又不會引起激烈的對抗，這就需要領導藝術，需要尋找到一個比較好的路徑。當然，我們現在面臨的困難的確不少，因為經濟處于下行期，有的改革步子很難邁得特別大，要在“穩就業、穩外貿、穩投資、穩金融、穩外資、穩預期”的前提下一步一步落實各項改革措施。

中國經濟報告：土地財政是近20年中國各地出現的一個普遍現象。它曾經為城市建設和發展提供了資金支持，但也導致了一系列的弊端。您認為應該如何改革土地財政？

張卓元：我過去從來不贊成地方政府依靠土地財政發展經濟或者所謂的政府經營城市。當然，現在看來，對于這個問題還有待更好的評價。有的經濟學家認為土地財政帶動了地方官員發展經濟的積極性，地方政府之間的競爭是中國經濟快速增長的重要原因，但沒想到也帶來了一些不好的后果，包括形成地方惡性競爭、沒有對農民進行合理補償、導致居民收入差距擴大、破壞資源環境等等。這些都是值得研究的問題，是改革過程中需要認真總結的經驗教訓。

中國經濟報告：價格決定機制是市場經濟改革的核心。您如何看待現在的市場價格體系？

張卓元：價格改革在改革開放初期一直走在市場化改革的前列。目前97%的商品和服務價格已經放開由市場調節了。我們在20世紀80年代討論價格改革目標時認為，80%的商品和服務價格放開差不多就是市場價格體系了。現在的問題主要在要素價格市場化改革，包括利率、土地價格、勞動力市場價格等。此外，在資源產品價格方面，石油、航空、電信、電力等壟斷行業的改革仍在推進，其他一般消費品價格已經完全放開了。

中國經濟報告：今后的改革應如何權衡公平和效率，使更多人能夠分享改革紅利？

張卓元：中國的改革要想一直那么完美也不容易。比如黨的十四屆三中全會提出“效率優先、兼顧公平”，當時強調要把蛋糕做大，要先讓一部分人和一部分地區先富起來，這就必然會導致收入差距擴大。但從當時的經濟環境來看，最緊迫的問題就是如何做大蛋糕，因此這種提法也是可以理解的。到了2004年黨的十六屆三中全會，當時就《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》向全國100多家單位征求意見時，還繼續寫入了“效率優先、兼顧公平”，但在征求意見過程中，有不少地方認為繼續提這個口號有問題，最終改成了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配要更加注重公平”，及時糾正了之前的提法。從那以后，我們就開始比較注重公平了，當然這也需要一個過程，不可能一朝一夕就取得明顯成效。比如，到現在為止，我認為財政支出用于民生方面特別是低收入群體的生計方面還不夠充分，一些稅制還有待完善。但這些問題現在已經逐漸受到了關注，而且正在采取措施糾正。

中國經濟報告：中國過去的改革主要關注經濟領域，單兵突進，相關配套改革相對薄弱。今后，應如何完善配套改革以支撐和保障經濟領域的改革？

張卓元：過去我們特別強調經濟體制改革，其他改革是為經濟改革服務的。黨的十八屆三中全會提出五位一體的總體布局，這是一大拓展，當然經濟改革還是重點。對于保障經濟體制改革而言，法治化是非常重要的。一定要讓市場經濟成為法治經濟，中國在這一點上還需要下很大功夫。還有一點就是民生和社會建設，要讓老百姓更滿意。這個方面有所進展，但還可以做得更好一些。總的來說，中國面臨的不再僅僅是做大蛋糕的問題了，還要考慮蛋糕的公平分配，這是經濟發展到了新階段提出的任務。

中國經濟報告：在40年改革開放進程中，“開放倒逼改革”是一條重要經驗。當前，中國外向型經濟發展面臨新形勢，該如何繼續擴大開放？

張卓元：現在決策層十分強調進一步擴大開放，包括金融業和其他服務業的開放。當然還有一些核心問題沒有解決，但總體來說開放的步伐比以前邁得更大了。開放本身會倒逼改革，有利于我們引進市場經濟的通行規則，而且經濟全球化、貿易自由化對生產力的發展具有重大促進作用。當然，開放也可能會帶來一些問題，但結果肯定是利大于弊的。