中國法治之路：從法律體系到法治體系

崔克亮　吳雙玲

中國新時期法治實踐表明，在整個改革進程中，必須高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革

中國改革開放40年的歷史，也是一部中國法治不斷變革、持續發展和日趨完善的“變法史”，是一部用法治引領、確認、規范、促進和保障改革開放以及經濟社會發展的法治史。中國新時期法治實踐表明，在整個改革進程中，必須高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。

著名法學家、法治思想家郭道暉的學術成就、思想影響和對中國法學與法治的貢獻，在國內外法學界頗負盛名。他的著述在法學界、法律界曾引起廣泛反響。因此，他與江平教授、李步云教授被中國法學界并稱為“法治三老”。

郭道暉教授雖已年逾九旬，仍筆耕不輟，思想十分活躍，被譽為“白發青年”、“皓首赤子”。

不久前，《中國經濟報告》對他進行了專訪。郭道暉教授作為中國40年法治建設歷程的見證者、親歷者、參與者，在訪談中回顧了中國法治的發展歷程，總結了中國法治建設的成就、經驗和教訓，并對未來中國法治體系的建構提出了建議。

法治建設再起步

中國經濟報告：您自1979年起在全國人大常委會法制委員會參與立法工作，可以說見證并參與了中國改革開放年代法治建設的進程。2018年是中國改革開放40周年，也是中國新時代法治建設重新起步的40年，您認為，中國法治建設從重新起步到現在，取得了哪些成就？

郭道暉：我原本是學理工的。1947年考上清華大學電機系，畢業以后留校，曾任清華大學黨委常委兼宣傳部部長。在改革開放初期的1979年，我被調到全國人大常委會法制委員會，開始了后半生的法律工作。1987年9月，我又被調往中國法學會任研究部主任。

在我看來，這40年法治建設最大的成就就是有一部比較好的憲法。第五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》，是新中國成立以來的第四部憲法，也是迄今仍具法律效力的一部憲法。1982年憲法是在時任全國人大常委會副委員長、憲法修改委員會副主任委員彭真的主持下制定的。當時我也參與了憲法起草委員會的一些工作。

相對于其他三部憲法而言，1982年憲法揚棄了1975年和1978年憲法，繼承了1954年憲法中好的內容，并做了大膽的調整，其中最主要的是關于公民權利的調整。在以往的憲法中，公民的權利和義務是放在第三章的，此次調整后放在國家機構的前面，位列第二章。1975年憲法涉及公民基本權利的內容僅3條，1982年的憲法中則有15條。憲法結構的變化體現了公民權利高于國家權力，公民權利是國家權力的來源和基礎。在1979年召開的第五屆全國人大二次會議上，其他7部法律也破繭而出，分別是《刑法》、《刑事訴訟法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》以及《中外合資經營企業法》。

從那時起步以后，立法工作就走在最前面，從沒有法律到有法律，從蔑視法律到尊重法律，中國法治穩步推進。

中國經濟報告：您出版了一系列有關立法原理、立法制度、立法技術的論著，您所持的立法理論是什么？

郭道暉：我剛到全國人大常委會法制工作委員會的時候，主編了一本20萬字的《當代中國立法》，包括立法原理、立法體制、立法技術等內容。該書都是由當年參與立法的全國人大法工委干部、國務院法制局局長等人來寫的，因為當時還沒有系統的關于中國立法情況和理論的研究和闡述。《當代中國》叢書是改革開放甚至新中國成立以來第一部全面記錄中華人民共和國國史的大型圖書，堪稱當代中國最權威、最具影響力及最有代表性的信史，但其中卻沒有立法這一項內容。《當代中國立法》總結了中國當代立法的理論與實踐，填補了《當代中國》叢書中立法方面的空白，對改革開放初期從沒有法律到有法律的立法過程、背景講得比較詳細。

我在《論立法無序及其對策》一文中，談了法律民主化的要求與原則，論述了立法中的人民主權原則、公民權利原則、權力制約原則、權利救濟原則、利民便民原則、政務公開化原則。我認為，立法中的權利、自由、平等、公平、效益、效率等價值范疇，可以上升到立法哲學層面來論證，應突出“人民利益是最高法律”的思想。

我曾撰寫了《中國法治百年經緯》一書中的第二章，標題為《中國當代立法制度——成就、局限與未來改革方向》，其內容包括：完善中國特色社會主義法律體系，立法體制的改革與完善，民主立法與公民參與。

從“刀制”到“水治”

中國經濟報告：法制與法治的根本區別何在？

郭道暉：我們現在講“依法治國”或“以法治國”，治是水“治”，這已經成為人們的通識。但在30多年前，人民日報文章或官方正式文件都寫作“法制”。在概念界定和術語使用上，從“法制”到“法治”，經歷了一個長期的爭論過程。

可以把“法制”與“法治”之爭比喻為“刀制”（“制”字是立刀旁）與“水治”（“治”字是水旁）之爭，即只是把法律當“刀把子”、當統治工具或階級斗爭工具，還是實行人民之治（“水”象征人民：“水可載舟，亦可覆舟”），即實行民主政治或民治。這兩個詞義之爭，反映了工具論與價值論的分歧，也是長期以來中國保守與革新的法律觀的分歧。

中國自改革開放以來強調“加強法制”，提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的16字方針，是一個大的進步。這對治理混亂局面，恢復法治，起了重大作用，“有法可依”是要有法，但仍亟需明晰什么是法、是民主之法還是專政之法、法的主體是誰、由誰來實行法治、誰來代表法律的權威、誰來立法、誰來司法等一系列實質性問題。

中國經濟報告：從法制到法治，中國法治建設經歷了怎樣的過程？

郭道暉：由法制到法治的轉變，是法學界鍥而不舍、堅持努力的成果。

1979年9月，李步云教授和王德祥、陳春龍撰寫了《論以法治國》一文，該文被公認為是最早明確提出并系統論述“依法治國”的文章。

20世紀90年代初，李步云教授是《法學研究》主編，我是《中國法學》主編，我們商量，在編審稿件時，凡是涉及談論以法治或法制作為治國方略的，一律采用“水治”。時任中宣部副部長的龔育之給我打電話，問法學界所講的“刀制”與“水治”之爭有什么區別，我向他詳細講述此中道理，他聽后認為有道理，可以討論改為法治。

經過我們的一貫堅持和法學界反復論證，在黨的十五大召開之前，李步云和時任中國社科院法學所所長的王家福起草了一個報告，提交中央政法委審查。1997年9月，黨的十五大明確將“依法治國”確立為治國方略。1999年3月，“依法治國”被寫入中國憲法。至此，中國終于實現了從“法制”到“法治”的實質性轉變。

由“法制”到“法治”，一字之改，歷時20年。

從依法治國到依憲治國

中國經濟報告：黨的十八大以來，中國法治建設有什么新進展？

郭道暉：黨的十八大以后，習近平總書記提出全面依法治國，堅持依憲治國，這一提法又在法治基礎上更進了一步。

在我看來，這是把依法治國提升到了依憲治國的高度。憲法是根本大法，一切法律的制定都不能違反憲法，立法應當遵循憲法的基本原則，以憲法為依據，這是依法治國的根本。

憲法的頒行在于實施。從全面實行法治和依憲治國角度來說，對于過去和現今出現的違憲行為，都需要予以糾正。

黨的十九大提出，要加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，這意味著要建立“違憲審查”機制，設立專門機構來推進合憲性審查工作。

要做到依憲治國，“加快建設社會主義法治國家，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，首先，要由法治提升到憲治的層面，其次，要行勝于言。我在清華大學學習和工作過30年，清楚地記得大禮堂前草坪上豎立著老學長獻給母校的一個石雕日晷，上刻“行勝于言”四個大字。我希望有生之年能見到這句格言在依憲治國方面切實得到更好的踐履。

從法的本質到法的精神

中國經濟報告：中國改革開放40年的成就體現在經濟改革、市場開放、高速發展等方面，您能否談談中國經濟發展、經濟改革、融入全球化與法治建設之間的互動促進關系？

郭道暉：過去40年，中國在經濟領域有很多改革，由計劃經濟到市場經濟，融入國際競爭格局，在經濟發展上取得了重大成就，但還存在著一些矛盾和問題。譬如，市場經濟是自由的經濟，是平等的經濟，如果沒有自由和平等，市場怎么運行？經濟怎么發展？我們常常聽到法治中國、美麗中國等名詞，但我們更應該建設思想中國。要建設思想中國，就必須要有思想領域的“百家爭鳴，百花齊放”。

但自由不是沒有限制的，自由不是絕對的。例如，不能發表污蔑他人的言論。在現實生活中，不應該拒談自由，害怕自由，而應該追求馬克思在《共產黨宣言》中表達的自由人理想。市場經濟的核心也是自由。

中國經濟報告：法律追求穩定性，因為法律要給公民提供一個穩定的預期。法律不能變得太快，變得太快就會讓人無所適從。而經濟改革則要求突破、創新。您認為法治的穩定性與經濟的易變性之間是一種什么樣的辯證關系？

郭道暉：這個問題提得很好。早年，我在《中國法學》雜志上發表過一篇《關于穩定的辯證思考》，論述了穩定的基本內涵及其與改革、民主和法治的關系。我認為，我們需要的穩定是包括經濟基礎與上層建筑各個領域相互適應和協調發展的全面的持久的穩定。要在穩定的基礎上改革變動，才能保持社會主義制度不斷自我完善的活力；在改革變動中尋求新的穩定，才能長治久安。維護穩定必須加強社會主義法治；而維護穩定的法治，應當是立足于民主和改革的法治。不能因為恐懼混亂而害怕民主、害怕改革，只有改革才能更好地維護穩定。

中國經濟報告：一般國家在由傳統社會向現代文明社會轉型過程中，應該先有民主還是先有法治？

郭道暉：民主與法治是同步關系，不存在先有民主還是先有法治的問題。法治應該是基于民主的法治。法治的內涵包括民主，二者本身不是先后的關系，而是包含的關系。法治與民主應該是統一的，也有矛盾的地方，單講民主有可能違反法治。

中國經濟報告：法律應該具有穩定性、普適性、統一性，法律實踐也應該遵循這些原則。在司法實踐中，難免會出現標準不一的情況。應該如何改變這種狀況？

郭道暉：一方面，要建立統一順暢的法治體制，堅決破除執法和司法實踐中的地方保護主義；另一方面，最高院要對較為籠統的法律規定多做司法解釋，多做判例指引，有效約束執法和司法人員的自由裁量權。

中國經濟報告：中國法治實踐中還存在一種較為普遍的現象，即所謂公共利益部門化，部門利益法律化，有些部門恰恰通過法律手段固化了其部門或者行業利益。應該怎樣解決這類問題？

郭道暉：過去這方面的問題很多，我曾在《法制日報》頭版發表過一篇短評，題目叫做《反對以法謀私》。當時盛行的是反對以權謀私，我提出應該把它改一下，叫“反對以法謀私”。“私”不但指私人，還指部門利益等。現在有些人從地方利益、部門利益乃至私人利益出發，制定一個行政法規、地方法規或規章、規范性文件、紅頭文件，利用“法律”來保護這些利益，美其名曰“依法辦事”。其實這不叫依法辦事，依法辦事應該是依憲法、依法律辦事，法律也是根據憲法制定的，而且應該依良法辦事，而不是依惡法辦事。

為人與治學

中國經濟報告：您的伯曾祖父郭嵩燾與徐繼畬、魏源等人可謂是中國最早睜眼看世界的先賢。郭嵩燾先生對英國的政治文明有著清醒客觀的觀察和認識，他認為英國之所以繁榮強大，蓋因其法制昌明，議會辯論，“公理日伸”。可以說，自那個時期起，中國的仁人志士就致力于中國融入人類現代主流文明的進程。時至今日，這一進程尚未完成。這樣的家學傳統對您有怎樣的影響？

郭道暉：郭嵩燾在那個時代是很了不起的。1875年，郭嵩燾奏稱：“西洋立國，有本有末，其本在朝廷政教，其末在商賈，造船、制器，相輔以益其強，又末中之一節也……將謂造船、制器，用其一旦之功，遂可轉弱為強，其余皆可不問，恐無此理。”他不主張只靠船堅炮利，那是舍本求末，他認為要真正學習外國趕上世界潮流的話，就要“求本”，求本就是要學習西方的政教，即制度和法律。他在英國做大使的時候曾經和正在英國留學的嚴復一起討論過英國的議會制度。嚴復說，“是故治國是者，必不能以國利之故，而使小己為之犧牲。”就是說，一個愛國者可以犧牲自我以報國，但不能以國家的名義強制人民做出犧牲自己利益的事情。這是嚴復的政治及社會倫理思想。

他們的觀點到現在還是先進的。郭嵩燾是我的伯曾祖父，我也沒見過他，沒有受他直接的影響，但郭氏家族世代的祖訓是：“世家先立本，道德與文章。”受此家訓的熏陶，郭嵩燾為人比較正直，比較開明。我當然也受此家訓影響。我的祖母聶氏夫人是第一批留學日本的學生，也比較開明。她認為國家應該重視的不是錢財而是人才。她要求郭氏家族的子弟都要務工，走工業救國之路。我父親是教師，他每次給學生教的第一節課就是“工業救國”。我父親學的是化學，我學電機，也是受了父親的影響。新中國成立以前我們兄弟幾人都參加過革命，都是中共地下黨員。我父親也在黨的指示下參加了革命。

中國經濟報告：您已屆90歲高齡，有豐富的人生閱歷和經驗，轉到法學領域，治學40年，也取得了很大成就。您能否在人生和治學方面給年輕人提供一些指導性意見？

郭道暉：我們這一代人的經歷，你們年輕人是不可能重復的。我對年輕人的建議就是，認準了是真理就要堅持。舉個例子，我以前寫的一些文章中提到黨和國家政權的關系，有一句話：“黨的執政權力不是天賦的，也不是一勞永逸的。”當時有人批判我，說我否定黨的領導云云。十幾年過去了，在中共中央關于提高黨的執政能力的決議中，幾乎把這句話原話寫了進去——“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”黨和國家領導人反復引用這句話，說這一句話是總結了共產主義運動的精辟論斷，要牢牢記住。

治學方面的體會就是認真讀書，讀原著，多思考。