敢開“法治”第一腔

崔克亮　吳思

“依法治國”何時提出？如何成為中國共產黨領導人民治理國家的基本方略？法治是如何在國家治理和社會管理中發揮重要作用的？

中國改革開放40年，也是逐步實行法治的40年。回顧過去40年，“法治”在官方話語體系中經歷了從“破冰”到“扎根”的漫長而曲折的歷程。如今，中國有了一部歷經4次修訂的“82憲法”，“依法治國，建設社會主義法治國家”和“國家尊重和保障人權”早已寫入憲法，并建立起了“中國特色社會主義法律體系”。

談到法治，有一個名字是不容繞開的，那就是首倡依法治國、敢開第一腔的法學家李步云。“依法治國”何時提出？如何成為中國共產黨領導人民治理國家的基本方略？法治是如何在國家治理和社會管理中發揮重要作用的？在接受《中國經濟報告》專訪時，李步云教授回顧了中國改革開放以來逐步形成的依法治國理論，以及“法治”如何從敏感詞語經過多場激烈爭論后最終成為治國理念的過程。

20年大討論讓法治成為共識

中國經濟報告：作為中國法治建設的研究者、親歷者、引領者、推動者，您對于法治概念的提出起到了很大作用。能否為我們介紹一下“法治”最終寫入中國憲法和法律所走過的歷程？

李步云：過去40年中國的改革開放進程包含著法治進程。以1997年黨的十五大為界，中國法治建設可以劃分為兩個發展時期：一是前20年的理論準備和法治實踐時期，二是后20年正式確立依法治國基本方略并進一步推進法治國家建設時期。

長期以來，我一直堅持一個觀點，即中國走上依法治國道路的起點應該是1978年黨的十一屆三中全會，當然此后關于法治有過長達20年的爭論。學術界曾經有一種誤解，認為依法治國的起點是黨的十五大。這種看法是不對的。為什么說十一屆三中全會是中國依法治國的起點？因為這次會議公報指出，法律要具有穩定性、連續性和極大的權威，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，要保證法律面前人人平等。盡管公報沒有明確出現“法治”的提法，但這一系列法治原則已經體現了依法治國、建設法治國家的思想。所以，十一屆三中全會公報是中國走上依法治國之路的一個重要標志。

在法學界解放思想之初，我主要做了兩件事。第一，1978年12月6日我在《人民日報》發表了《堅持公民在法律上一律平等》一文，這被公認為法學界突破思想理論禁區的第一篇文章；第二，1979年9月下旬，中國社科院舉辦紀念建國30周年研討會，我和王德祥、陳春龍提供了題為《論以法治國》的論文。當時用“以”，但和后來的“依”字是一個意思。這篇論文明確提出中國必須搞法治，并從歷史背景、理論依據、觀念變革、制度保障等方面對實行“以法治國”作了全面而系統的論證。我在會上宣讀此文時，引起了與會的《光明日報》有關同志的注意。當時，《光明日報》有關負責人認為題目太尖銳，于是向中央有關部門征求意見，獲得肯定。最后，我們的論文以《要實行社會主義法治》為題，于1979年12月2日在《光明日報》摘要刊載。

1978年后的早期法治實踐，有幾件大事可作為標志性事件載入史冊，表明中國要堅決走依法治國道路。

一是1979年《中共中央關于堅決保證刑法、刑訴法切實實施的指示》（簡稱“64號文件”）的出臺。當時中央書記處主持起草這個文件，要求中國社科院推薦一個法律研究人員參與起草工作，社科院法學所推薦了我。我們一共召開了8次研討會，最后中央政治局討論通過，1979年9月9日正式發布。64號文件強調，刑法等7部法律通過后，“它們能否嚴格執行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志”。這是第一次把“法治”寫進中央文件。此外，64號文件采納了我的一個建議，取消黨委審批案件的制度。過去的做法是，法院宣判要聽當地黨委的意見，公安部門批捕也由當地黨委說了算，實際上嚴重妨礙了法律權威。我的建議引起有關領導的關注，指示我到最高人民法院和最高人民檢察院征求意見。最高人民法院和最高人民檢察院均贊同。64號文件還有幾項重要突破——廢除“公安六條”，五類分子摘帽后與公民一樣享有平等權利等。

二是1981年我寫了《黨必須在憲法和法律的范圍內活動》一文，1982年在《光明日報》發表。當時我的考慮是，要依法治國，黨必須要帶頭，必須要起保證和示范作用，這一點很重要。為了這個最重要的問題，我就寫了這篇文章。1984年，《光明日報》從3000多篇文章中評出26篇獲獎文章，胡福明的《實踐是檢驗真理的唯一標準》獲特等獎，其他25篇均為二等獎，法學類僅此一篇。當時正在召開黨的十二大，十二大報告采納了這個觀點，把黨要在憲法和法律范圍內活動寫進了文件，并在修改黨章時將這個原則寫進去了。

三是1982年憲法的制定。這部憲法恢復了在1975年憲法和1978年憲法中被取消了的司法獨立和法律平等原則。當時我在中央書記處從事法律事務工作，時任全國人大常委會委員長的葉劍英擔任憲法修改委員會主任委員，我和陳進玉為他起草了《在憲法修改委員會第一次會議上的講話》。這篇講話稿實際上是中央給“82憲法”定調。我在這篇講話稿中提了兩個原則，一是修憲要貫徹司法獨立，二是要貫徹立法平等。這兩個原則審稿時都通過了，可見當時黨內普遍接受和提倡法治觀念。后來修憲秘書處起草的文件多由我提完建議后報中央領導審查。同時我借這個機會在《人民日報》連續1個月發表了10來篇文章，對依法治國提出了更多具體建議，大多數觀點都被采納了。舉兩個比較典型的例子。一是我寫了一篇題為《什么是公民》的文章，指出地、富、反、壞、右“五類”分子和被判刑人員都是公民，并建議在新憲法中寫入“凡具有中華人民共和國國籍的人就是中國公民”；二是將憲法中“公民的基本權利（與義務）”一章調整至“國家機構”一章之前，體現了國家是手段，公民是目的，國家機構的存在是為公民服務的。這些建議都被“82憲法”采納了。

中國經濟報告：當時中國法學界還就“法治”與“法制”展開了爭論，亦稱“刀制”與“水治”之爭。法治與法制的主要區別是什么？

李步云：一些人認為“法治”與“法制”這兩個概念并沒有什么區別，中國有“健全社會主義法制”這一口號，就用不著再提“依法治國”了。這種觀點一直到黨的十五大還有人提。

實行依法治國，當然要建立健全社會主義法制，但“法治”與“法制”是有重大區別的。首先，法制是法律制度的簡稱，它是相對于經濟制度、政治制度、文化制度而言；法治則是相對于人治而言，沒有人治則無所謂法治，沒有法治也無所謂人治。其次，法制概念的內涵包括各種法律規則以及法的制定和實施等各種制度，如立法制度、審判制度、檢察制度等等及其運作；法治則是與人治相對立的一種治國理論和方略。再次，歷史上任何國家的任何一個時期，都有自己的法律制度，但不一定是實施法治。

有人提出，我們過去常講“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，已經很全面，既有動態也有靜態，再提依法治國已無必要。雖然十六字方針很重要，但沒有強調法律必須良好。如果不是良法，就不是依法治國。

中國經濟報告：經過了20年的爭論，終于，在1997年黨的十五大上，“依法治國，建設社會主義法治國家”被寫入大會報告。1999年3月，第九屆全國人大二次會議通過的第三個憲法修正案也隨之把“法制國家”改為“法治國家”。您作為親歷者，能否介紹一下當時如何最終形成了這樣的決策？

李步云：我把黨的十五大看成是40年依法治國的第一個里程碑，因為十五大正式確定了實行依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略和奮斗目標。

跟我相關的主要有兩件事。一是我寫了《依法治國的理論依據和重大意義》一文，把依法治國的理論依據和重大意義概括為四句話，即依法治國是市場經濟的客觀要求，依法治國是民主政治的重要條件，依法治國是人類社會文明的主要標志，依法治國是國家長治久安的根本保障。這四句話寫進了十五大報告，同時又改了一句話，改得很好，把第二句話改成了“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，正式提出了治國方略。十五大報告等于給前述20年的爭論畫了一個句號，同時提出了依法治國的方略和奮斗目標。二是從1994年下半年開始，中央政治局決定每年舉辦兩次法制講座。第一次是那一年12月由曹建明主講“國際商貿法律制度與關貿總協定”。第二次是1995年1月由王家福主講“社會主義市場經濟法律制度建設問題”，我是這一講的課題組成員。1995年冬第三次講座的主題是“關于實行依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題”。我經過半個多月的準備，寫成了“依法治國，建設社會主義法治國家”這一講稿。后來司法部決定改由王家福于1996年2月8日代表課題組在中南海作了講解，我仍然是課題組成員。一個月后，第八屆全國人大四次會議的一系列重要文件都將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為法治建設的總方針和奮斗目標肯定了下來。

十五大確定的是黨的治國方略，而兩年后“依法治國”被載入憲法，成為了國家機構治理國家的基本方略。為這次憲法修改，中央修憲小組先后召開了兩次座談會征求專家意見，一次有經濟學家參加，一次是法學家參加。我參加了有15位法學家出席的座談會。大家對中央提出的六條修改建議均表贊同，包括將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法這一條。

依法治國從理論走向實踐

中國經濟報告：最近20年間，中國法治建設雖取得了不少成績，但隨著中國社會深度轉型，人民的法治需求越來越強烈。在此背景下，2014年黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大決定。能否談談您的看法？

李步云：我對黨的十八屆四中全會有一個總的評價： 它是我們法治道路上的第二個里程碑。這么說有兩個理由：一是在我們黨的歷史上，十八屆四中全會是第一次用中央委員會全會的名義就依法治國作出了一個全面的決定。二是這個決定的基本特點可以概括為八個字，即“全面落實”、“加快建設”，落實了黨的十八大提出的“全面落實依法治國方略，加快建設社會主義法治國家”的要求。

在這個過程中，決策層也征求了學者的建議。我談了三點意見。

一是黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定必須上升到國家法律層面。當時流行一種觀點，認為中國社會主義法律體系已經建立起來了，立法工作已經完成，今后的主要任務是解決執法和司法的問題。這種看法需要商榷，立法沒有完成時，只有進行時。

二是制定的法律必須良好，要滿足三個標準、九條要求。具體而言，良法必須真善美，其中，真要求法律必須體現事物的本質和客觀發展規律，符合時代精神，符合當時當地具體國情的需要；善要求法律反映全體人民的意志和利益，保障社會公平正義，能夠促進社會經濟文化的發展；美要求法律本身在宏觀結構上要科學，在微觀結構上要完善，在法律條文上要符合邏輯。宏觀結構科學是指法律體系的上下（上位法與下位法）、左右（此部門法與彼部門法）、前后（前法與后法）、里外（國內法與國際法）的關系統一、協調、科學，微觀結構完善是指法律必須要有主體、行為和后果三個要素，法律條文符合邏輯是指嚴謹、具體、明晰。

三是法治國家應有具體標準。1999年我在《人民日報》上發表的《社會主義法治里程碑》一文中總結過十條標準，前五條講的是需要有完備而良好的法律，后五條講的是法律要有極大的權威。但這次有關部門征求我的意見時，我重新考慮了下，覺得“老十條”過于抽象，不太好落實，于是起草了另外十條標準：人大民主科學立法，執政黨依憲依法執政，政府依法行政，社會依法自治，法院獨立公正司法，完善法律監督體系，健全法律保障體系，弘揚法治文化，運用法治保障人權，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。

中國經濟報告：從上述十條標準來看，中國在建設社會主義法治國家的道路上哪些做得比較好？還有哪些需要加快推進？

李步云：現在看，我們在這十個方面取得了很大進步，比如法制完備、法律監督、人權保障等方面就做得不錯。但這些標準均涉及一系列理論、觀念的更新和體制、制度的變革，要使其全面切實地得到實現，是很不容易的，還需要繼續努力。

現在有一個關鍵問題是建立違憲審查機制。黨的十八屆三中全會、四中全會、十九大都提出了相關要求，顯然決策層也很關心這個問題。難點就在于不好界定違憲行為。我的建議是，違憲審查機構的職責為執行包括違憲審查、憲法解釋、重要權力機關權限的劃分、違反憲法文件的撤銷等任務。在憲法監督機制和程序方面，不能照搬西方模式，必須從中國國情出發，在現行人大制度的框架內進行設計。現在是全國人大在法律委員會的基礎上變為憲法和法律委員會，來代替憲法監督委員會，我認為這是一個進步。建議在憲法和法律委員會之下設立一個辦事機構，負責違憲審查工作。

中國經濟報告：黨的十九大報告明確指出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威；推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。今后，在立法上應如何保障實行良法之治？

李步云：在保障良法之治方面，我在2014年提過一些建議，包括：把立法聽證列入正式程序；提前公布草案，讓廣大公眾了解、討論、提建議；給人大代表留出調查的時間，保證發言質量；小組發言討論時，提倡辯論和提出不同意見；向媒體公開；建立健全檔案制度，人大代表的表態、意見都要記錄下來，實行終身負責制；反對部門保護主義，更多依靠專家，通過各種手段擺脫部門立法。現在有很多進步。比如全國人大在制定每一部法律之前要先制定規劃，每一部法律在起草和交付表決之前必須上網公示。需要注意的一點是，應避免部門立法，這是一個長期存在的問題。必須超越部門，盡量讓專家、公民和主管部門共同參與立法。

中國經濟報告：您認為當前中國在執法環節有哪些問題需要關注和改進？

李步云：習近平總書記說，要在每一個審判案件里體現社會公平正義。要做到這一點還有很長的路要走。在執法過程中體現社會公平正義，需要執法嚴格，法制統一，完善法律監督、人大監督、監察體系監督等等。除了建立健全上述制度外，還要加強對執法人員的法制教育，提高他們的水平、素質，增強其正義感。也就是說，要綜合運用制度、監督、反腐、教育的組合拳來解決這個問題。

中國經濟報告：您如何評價當前司法體制改革的試點情況和總體進程？

李步云：法官員額制、最高院巡回法庭以及互聯網法院和知識產權法庭這些改革是值得肯定的。互聯網、知識產權有很高的專業性，在其發展過程中面臨很多問題，比如侵權、泄密等等，設立專門法院有好處。現在的各項改革中，司法改革力度比較大，應該說是比較成功的。

中國經濟報告：中國法治建設的40年，也是中國朝市場化方向改革和向全球化開放的40年。中國法治建設與改革開放是一種什么樣的關系？二者是如何互動的？

李步云：依法治國的第一個立足點就是，它是市場經濟的客觀要求。市場經濟可以被稱為法治經濟，沒有法治就無法形成市場經濟。這是因為，市場經濟的經濟主體是多元的，以利益、利潤作為核心，對資源的配置是遵循經濟自身規律的，比如價值規律、競爭規律，它是一種平等交換和自由交換的經濟。在這種情況下，必須依靠契約、合同來調節市場主體的行為。因此，過去40年中國改革開放的基本經驗就是建立了市場經濟制度，而法治與市場經濟二者是分不開的。

中國經濟報告：中國法治建設40年，還是中國法律體系、法治體系在全球化浪潮中與世界接軌的40年。其間的標志性事件，就是中國加入世貿組織，按國際貿易規則融入全球貿易體系。在當前逆全球化趨勢愈演愈烈、國際貿易摩擦頻發的背景下，中國如何從法律層面構建開展和保障國際自由貿易的長效機制？國際法與國內法之間是何種關系？

李步云：現在國際上的大趨勢是支持多邊主義、反對單邊主義，中國的態度是正確的。但與此同時，我們也應該解決一個問題，即尊重國際法，對國際司法也要承認其法律權威，嚴格執行國際多邊或雙邊條約，在立法層面協調好國內法與國際法的關系。

法學觀和治學理念

中國經濟報告：請用通俗的語言告訴我們，什么是法？法的本質是什么？

李步云：過去人們通常說法是統治階級意志的體現，是階級斗爭不可調和的產物。甚至有人認為，在社會主義制度下，法也是統治階級意志的體現。自1956年剝削階級被消滅以后，中國已不再存在一個“被統治階級”，在黨和政府的文件以及黨和國家領導人的文章和講話中也從未說過中國還有一個“被統治階級”。既然沒有“被統治階級”，當然也就不存在“統治階級”。因此，說社會主義的法仍然是“統治階級意志的體現”，是不符合事實和邏輯的。我很早就回答，法既不是統治階級意志的體現，也不是階級斗爭的產物。法是調節社會關系的一種手段，或者說規則和規范。

法之所以產生，有一個根本的社會需求，那就是人類社會自始至終存在的三個基本矛盾。第一個是社會秩序和個人自由的矛盾。社會中的生產、交換、分配、公共生活、家庭生活都需要秩序，但人的思想和行動是自由的，這是人的一種本質和價值。秩序和自由就是一對矛盾。第二個是人與人之間、人與社會組織之間對物質和精神追求的矛盾。人有物質追求和精神追求，但相互之間可能你侵犯我或我侵犯你。第三個是權威和服從的矛盾，也就是管理與被管理的矛盾。恩格斯說，一個社會需要權威與服從，好比船需要船長，樂隊需要指揮。一個社會組織只要存在，就有管理與被管理的矛盾。這三大矛盾客觀上需要一種規則來處理和調整，所以說法是解決這三大矛盾的客觀產物。法最早表現為禁忌，后來才產生了習慣和習慣法，最后是成文法，這些都是廣義上的法。所以我給法律重新做了定義，法律是國家制定和認可的調整人們的社會關系和權利關系、調整社會組織之間各種矛盾的行為規則。

法的本質是什么呢？我認為法有工具的性質，是調整社會關系的工具，但法首先具有的是倫理價值，是維護社會公平正義的手段。因此法律有兩重價值，既有工具價值，又有倫理價值。

中國經濟報告：在立法原則上，有學者認為中國可以借鑒判例法的經驗。成文法和判例法兩種法系各有何優劣？中國是否可以借鑒判例法的優點？

李步云：關于法系的問題，我認為大陸法系（成文法）和英美法系（判例法）各有優劣。目前來看，國際上總的趨勢是兩種法系互相取長補短，彼此越趨接近。中國應該重視借鑒英美法系的經驗，現在實際上也是這么做的，但做得還不夠。最高人民法院定期發布一些典型案例作為判案參考，未來可以在判決時提高判例的等次，考慮賦予其一定的判決效力。

中國經濟報告：中國古人嘗云：如無必要，勿增實體。就法律而言，是愈簡明愈好，還是愈繁復愈好？

李步云：法律具體一點好，還是原則一點好？我覺得具體和原則是辯證的關系，沒有經驗時可以原則一點、抽象一點，經驗很豐富時可以具體一點，以增強法律的可操作性。這是處理的藝術，也是科學立法的一個很大的問題。

中國經濟報告：有學者評價，您對中國法治問題尖銳性的認識以及處理這些問題的技巧要比年輕一代學者高明得多。您既對西方的法治文化、價值保持一種開放態度，又特別強調中國特色社會主義道路，在對新中國成立以來境況了解的基礎上，尋求西方文明與中國孕育的現代文明的融會。您這種“高明”的智慧和“技巧”是如何形成的？

李步云：我在學術上所取得的成績皆可歸功于唯物論與辯證法的方法論，以此為基礎形成了我的治學理念，《人民日報》概括為“求實、創新、嚴謹、寬容”的治學八字經。“求實”是治學的根本。有兩個基本含義： 一是要正確處理好理論與實踐的關系，即理論應來自實踐，又能指導實踐； 二是要重視對現實問題的研究，不搞玄而又玄的東西，也從不“無的放矢”和“無病呻呤”，而是密切關注中國現實問題。“創新”是治學的追求。一篇文章、一份研究報告、一本書，總得在新問題、新觀點、新論據、新方法、新資料上有所發現，有所發明，有所創造，有所前進。“嚴謹”是治學的品格。態度必須認真負責，思維方法必須科學縝密，浮夸、馬虎是大忌。“寬容”是學術的品格。治學的寬容與做人的寬容、學術的寬容是密切聯系在一起的。