中國金融改革開放的主要做法

陳炳才　童展鵬

回顧金融改革和開放歷程，總結其經驗和做法，對于指導未來發展具有極其重要的意義和價值

經過40年的改革、開放、發展，中國金融業發生了質的飛躍，實現了從弱小到強大的發展。回顧金融改革和開放歷程，總結其經驗和做法，對于指導未來發展具有極其重要的意義和價值。

建立和發展門類齊全的金融機構體系

改革開放之初，中國的金融機構幾乎只有中國人民銀行，改革開放以來，逐漸建立和發展了與市場經濟要求相適應的門類齊全的金融機構。

1.恢復和擴大銀行業務和機構。1979年以后，逐漸恢復或成立農業銀行、工商銀行、建設銀行、交通銀行等，逐步成立中信實業銀行、招商銀行等股份制銀行以及大批城市信用社、一批外資銀行。1996年起城市信用社逐漸改組為城市商業銀行，1994年后成立了國家開發銀行、進出口銀行、農業發展銀行。農村信用合作社普遍恢復，目前農村銀行機構龐大。最近兩年，新批準設立了15家民營銀行。

2.逐漸規范和發展證券機構及其業務。中國先后于1990年12月和1991年6月分別成立了上海證券交易所、深圳證券交易所，開始了股票交易，后來成立鄭州商品交易所（1990年）、大連商品交易所（1993年）、上海期貨交易所（1995年）、中國金融期貨交易所（2006）年。2003年底全國共有122家證券公司，總資產為4895.65億元，凈資產為1215.14億元；到2017年，有證券公司131家，總資產為6.14萬億元，凈資產為1.85萬億元。

3.大力發展保險機構和保險業務。1979年，國務院批準中國人民保險公司恢復國內保險業務。1988年，在深圳設立了公司制的中國平安保險公司，競爭性保險市場逐漸生成。經過40年的發展，保險機構從1979年的1家增加到2017年底的228家，保險收入從1979年的4.6億元增加到2017年的36581億元。

除銀行、證券、保險機構外，信托、資產管理公司、租賃公司、財務公司、金融消費信貸公司、小貸公司、典當行、擔保公司等金融機構的發展，也活躍了市場，發揮了市場配置資源和資金的積極作用。

大力推進金融市場化改革和建設

1978年中國沒有外匯市場、債券回購市場，也沒有銀行間同業拆借市場，但隨著外匯制度和金融制度的改革，金融市場便應運而生。

1.建立和發展貨幣市場。1984年建立的貨幣市場，是商業銀行之間人民幣資金的相互借貸市場，中央銀行參與。1996年，全國統一的同業拆借市場交易網絡系統正式運行，實現了同業拆借的統一報價、統一交易和統一結算。隨著拆借會員的增加，統一的拆借市場利率開始形成。銀行間資金拆借規模2002年為1.21萬億元，2008年達到15萬億元，2013年達到35.5萬億元，2016年達到96萬億元，2017年有所下降，為79萬億元。

2.建立和發展外匯交易市場。改革之前的外匯，實行指令性計劃分配，不需要外匯市場。后來因為允許企業進行外匯留成，創匯企業不用匯，用匯企業不創匯，供需雙方的外匯供求需要建立外匯市場來解決。1980年政策規定由中國銀行按照非官方匯率價格在企業之間進行外匯調劑買賣，1986年允許外商投資企業相互調劑外匯，1988年全國各省級、副省級地區和城市都成立了外匯調劑中心，建立了區域性外匯交易市場，當時市場調劑的匯率高于官方匯率。1994年成立了中國外匯交易中心，即銀行間外匯交易市場，各地調劑中心相繼取消，多重匯率統一為單一匯率。

3.建立和發展債券市場。1981年7月，為平衡財政預算，中國開始重新發行國債，1984年和1985年分別開始發行企業債券和金融債券，1987年3月頒布《企業債券管理暫行辦法》，1988年開始國債轉讓試點，并建立二級市場。

債券市場建立以后，1991年一些證券交易所引進國債回購交易方式，1997年6月商業銀行的國債回購交易和現券交易退出滬、深交易所，回到銀行間債券交易市場。2002年銀行間債券市場交易量（主要是質押）為10.2萬億元，2008年為56.4萬億元，2013年達到近152萬億元，2017年達到588萬億元。

4.建立和發展證券市場。1983年深圳市寶安縣聯合投資公司向社會公開發行第一張股票，1984年11月上海飛樂音響股份公司成立，此后各地陸續發行股票，1986年8月沈陽市信托投資公司開始辦理證券交易業務，同年9月中國工商銀行上海信托投資公司靜安區業務部正式掛牌開展股票交易，此后股票在各地開始交易。1989年，國務院確定深圳、上海作為股票市場的試點。滬深交易所的成立，標志著中國證券市場開始形成。但人們思想認識不一致。1992年初，鄧小平就證券市場發表講話：“允許看，但要堅決地試。看對了，搞一兩年對了，放開；錯了，糾正，關了就是了。”此后，中央允許全國各地經批準的上市公司股票可以在滬、深兩市交易，地方性股票市場成為全國性市場。為研究證券監督管理問題、制定管理辦法、履行監管職能，中國批準成立了國務院證券委和中國證監會。1997年境內上市公司為745家，2017年達到3485家；1997年股票市場總市值和流通市值分別為1.75萬億元和5204億元，2017年分別達到56.75萬億元和44.91萬億元。

不斷推進利率和匯率市場化

1.不斷推進利率市場化。中國的利率市場化改革從容易的地方突破，首先放開銀行間同業拆借市場利率，實現了拆借利率的完全市場化。從1986年起，資金拆借市場迅速發展起來。由于全國各地的資金市場不統一，市場區域分割、也不透明，在投資饑渴的需求刺激下，普遍出現亂拆借的現象，拆借利率飚升，拆借期限延長。1990年3月，人民銀行對拆借利率實行了上限控制，但并沒有抑制住拆借市場的混亂。1993年，人民銀行對拆借市場進行了全面整頓，并于1996年1月啟動全國統一的同業拆借市場，拆借業務實現全國聯網，由此也形成了統一、透明的中國銀行間同業拆借市場利率。

由于同業拆借市場是資金批發市場，放開批發市場的利率，不會影響企業的融資成本，因此沒有改革的部門阻力，同時還有利于提高資金配置效率。1996年6月人民銀行取消了拆借利率上限管理，實現了同業拆借利率的完全市場化。

為了建立市場化的短期基準利率形成機制，中國借鑒倫敦、中國香港、新加坡等金融市場的經驗，制定了《上海銀行間同業拆借利率（SHIBOR）實施準則》，2007年1月4日SHIBOR正式上線運行。

同時，人民銀行逐步放松了對銀行存貸款利率的管制。放松利率管制采取漸進方式，“先外幣、后本幣，先貸款、后存款；存款利率管制的放松，遵循先大額、長期，后小額、短期的原則。”

2.推進匯率形成機制改革，實行匯率市場化。為增加外匯和出口創匯，1978-1993年中國基本實行固定匯率制度，但同時存在調劑市場和黑市多重價格。1994年的匯率機制改革，取消了多重匯率，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度，美元兌換人民幣匯率為1：8.7，外匯交易市場匯率浮動為每日上下0.3%，同時取消各地分散的調劑市場，建立了統一市場——上海外匯交易中心。1994-1997年人民幣兌換美元匯率升值了大約5%。

隨著貿易順差的持續擴大、外匯儲備的持續增加，2005年7月中國再次實行匯率制度改革，改革的主要內容：一是讓人民幣兌換美元匯率一次性升值2.1%；二是改革匯率定價機制，實行以市場供求為基礎的、參考籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度；三是逐步擴大波動幅度。人民幣匯率從過去的釘住美元改為參考籃子貨幣。

自2015年8月11日起，人民銀行改變人民幣匯率報價機制，即做市商在每日銀行間外匯市場開盤前，參考上日銀行間外匯市場收盤匯率，綜合考慮外匯供求情況以及國際主要貨幣匯率變化，向中國外匯交易中心提供中間價報價。為滿足人民幣加入SDR要求，人民銀行逐步退出了對匯率的日常干預，更多采取市場化機制調節匯率。

完善金融宏觀調控與監管體系

1.明確中國人民銀行行使中央銀行職能。1978年中國人民銀行正式脫離財政部，開始履行中央銀行的職能。1983年頒布《國務院關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確中國人民銀行專門行使中央銀行職能，不再兼辦工商信貸和儲蓄業務，以加強信貸資金的集中管理和綜合平衡，更好地為宏觀經濟決策服務。1995年《人民銀行法》出臺，明確中國人民銀行職能和貨幣政策目標。1998年，按照1997年全國金融工作會議的部署，改革人民銀行管理體制，撤銷省級分行，設立跨省區分行，同時，成立人民銀行系統黨委，對黨的關系實行垂直領導，干部垂直管理。2003年修改了《中國人民銀行法》，將人民銀行的職能調整為制定和執行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩定。2018年3月公布的《深化黨和國家機構改革方案》明確，將擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

2.建立起與市場經濟體制相適應的金融監管體制。1984年形成的中央銀行、專業銀行體制下，人民銀行履行央行職能，也對銀行、證券、保險、信托等業務進行集中監管。1992年10月國務院決定將證券管理職能從人民銀行分離出來，開始分業經營。1993年11月，國務院決定將期貨市場的試點工作交由國務院證券委負責，中國證監會具體執行。1997年 8月，國務院決定，將上海、深圳證券交易所統一劃歸中國證監會監管；同時，在上海和深圳兩市設立中國證監會證券監管專員辦公室；11月中央召開全國金融工作會議，決定對全國證券管理體制進行改革，理順證券監管體制，對地方證券監管部門實行垂直領導，并將原由中國人民銀行監管的證券經營機構劃歸中國證監會統一監管；1998年12月頒布了《證券法》。

2003年，中國人民銀行將對銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能分離出來，并和中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀監會，并于2006年頒布了《中國銀行業監督管理法》。“一行三會”的成立標志著中國金融分業監管體制的形成。該體制一直持續到2017年底，2018年新的機構改革方案將銀監會、保監會合并，主要履行市場監管職能。

不斷擴大金融開放

金融改革開放過程，也是推進涉外金融體制改革開放和人民幣國際化的過程。

1.實行外匯留成，建立外匯調劑市場。1980年建立外匯調劑中心，按照市場價格進行調劑。企業創匯、用匯不都是對應的，需要調劑。1988年中國允許各省建立調劑中心，部分地方開辦了個人外匯調劑業務，此時調劑外匯價格根據供求自行確定。

2.實行強制結售匯，建立統一的外匯交易市場。1994年匯率改革初期，由于外匯短缺和緊張，中國取消外匯留成和上繳、額度管理，實行強制結匯制度、銀行售匯制度。企業出口外匯收入和其他途徑外匯，必須出售給國家。同年，取消外匯調劑中心，建立銀行間外匯交易中心。商業銀行每日參與市場的買賣交易和資金拆借活動。中央銀行在銀行間外匯市場開立賬戶。商業銀行不需要的外匯，由中央銀行買入，中央銀行發行基礎貨幣購買。市場外匯短缺時，中央銀行向市場投放外匯。

3.完善經常項目可兌換：從強制結售匯到可兌換、意愿結售匯制度。1996年12月，中國接受國際貨幣基金組織協定的第八條款，實行了經常項目可兌換，該項下的用匯及其支付經過銀行的真實性審核即可滿足，不再有支付數量的限制。2002年10月起中國對企業經常項目外匯賬戶實行統一的限額管理。2007年起中國對企業保留的經常項目外匯收入，銀行支付信息系統不再實行限額管理。2008年新修訂的《外匯管理條例》允許境內機構、個人將外匯調回境內或保留在境外賬戶。2013年7月以后，中國對服務貿易項下國際支付不予限制，服務貿易外匯收入可按規定的條件、期限等調回境內或者存放境外。

4.不斷推進資本賬戶開放。2000年之前，中國對資本項目資本出入實行嚴格管理和審批。外匯結匯需要核準，對外支付也需要憑外匯局的核準件到銀行辦理。

2001年底中國加入了WTO，中國政府逐漸兌現有關承諾。2002年以后中國逐步放松外匯管制，尤其是2005年以后，在各個領域全面減少和取消外匯管制。

5.不斷擴大金融業對外開放。一是不斷推進銀行業開放。1980年中國設立了經濟特區，1984年批準開放14個沿海城市，外國投資迅速增加，與之有關的外國銀行紛紛要求在中國設立分行。允許外資銀行在國內設置機構，有利于利用國際金融資本、促進外國投資，有利于引進先進技術和管理經驗，有利于擴大國際經濟金融合作，也符合中國銀行在國外設立分行的對等原則。

加入WTO后，中國放開了外資銀行對全部客戶的外匯業務，在五年過渡期內分步取消了外資銀行開展人民幣業務的地域限制和客戶對象限制，并主動放開外資銀行金融衍生品、托管、代理保險等新業務范圍。在履行入世承諾的同時，中國還根據經濟發展和金融改革的需要，推出了一系列主動開放措施。例如，允許合格境外戰略投資者投資入股中資銀行，參與中國銀行業改革；允許外資設立和投資入股各類非銀行金融機構，豐富外資經營業態。2017年外資銀行在華營業性機構總數達到1013個。

二是穩步推進證券市場開放。證券業的開放從允許境外投資者買賣人民幣特種股票（B股）開始。1990年在國內建立證券交易所的同時，就開始研究利用股票市場吸引外資的問題。但在當時的條件下，不可能允許資本自由流入流出，也沒有足夠的外匯儲備支撐股票市場的外匯流出。而且，當時中國股票市場剛剛建立，如果允許外資進入，政治風險和經濟風險都比較大。在這種背景下，中國決定發行B股，只允許境外投資者買賣，既可以解決外匯平衡的問題，又可以防止境外資本流動對中國股票市場的沖擊。2001年，中國允許境內居民個人投資B股。

2002年7月中國允許外國證券公司來華設立中外合資證券公司。2002年10月，允許外資收購并參股上市公司。2003年5月境外合格機構投資者（QFII）業務正式運行，允許外資有限度地投資國內A股市場，瑞士銀行和野村證券株式會社分別獲得8000萬美元和500萬美元的投資額度。2006年降低QFII準入門檻，縮短資金鎖定期限，允許外國投資者對上市公司進行戰略性投資。2011年12月出臺《基金管理公司、證券公司人民幣合格境外機構投資者境內證券投資試點辦法》，允許符合條件的基金公司、證券公司香港子公司作為試點機構開展RQFII業務。RQFII的推出，增加了人民幣回流境內的渠道。

2001年以來中國外匯儲備增長加速，為了減少金融與資本項目順差，逐步推出了境內合格機構投資者（QDII）業務，允許到海外進行證券投資。截至2018年6月底，銀行、證券、保險、信托類QDII獲得海外投資額度達到1033億美元。

三是積極推進保險業開放。20世紀80年代初，中國開始允許一些外資保險公司在華設立代表處。1992年國務院選定上海作為保險業對外開放的試點城市，美國友邦保險公司作為第一家外資保險公司在上海設立分公司，1995年以后試點城市逐步擴大至廣州、深圳等。加入WTO以來，中國切實履行對金融業的全面開放承諾，保險業方面取消了外資保險經紀公司外資持股比例限制，擴大合資人身險公司外方股東持股比例，并逐步允許外資非壽險公司經營除法定保險業務以外的全部非壽險業務，允許外資人身險公司經營全面的壽險業務，以及取消外資保險公司就非壽險、個人意外和健康保險有關業務向指定再保險公司分保的要求等。

6.提升在國際金融組織的地位，倡導設立了新的多邊金融機構。1980年4月，中國恢復了在國際貨幣基金組織的合法席位。1980年5月，世界銀行正式決定恢復中國在世界銀行、國際開發協會和國際公司的代表權。1984年12月，中國人民銀行與國際清算銀行正式建立了業務關系。1986年3月，中國正式成為亞洲開發銀行的成員。不僅如此，隨著在國際金融領域地位和作用的提升，中國還主導設立了多個多邊金融機構。

防控和化解系統性金融風險

1.制定正確的宏觀戰略。首先是保持經濟持續穩定、健康增長。改革開放以來，中國的經濟增長速度一直持續穩定在8%以上，2010年以來有所下降，目前保持在6.5%左右。其次，在戰略上控制和化解風險。宏觀上實行銀行、證券、保險的分業經營，避免業務交叉帶來監管失控的風險。同時，發揮制度優勢，集中國家財力，中央銀行和財政兜底，對商業銀行和農村信用社的不良資產等歷史遺留問題進行了資產核銷。再次，保持高度開放后的匯率升值和穩定。

2.實行有效宏觀政策，應對外部危機沖擊。2008年，為應對國際金融危機的沖擊，防止外部需求急劇萎縮，中國對宏觀經濟政策做出重大調整，把穩健的財政政策調整為積極的財政政策，把從緊的貨幣政策調整為適度寬松的貨幣政策。同時，中國加強風險管理和危機應對，維護金融穩定。中國政府應對2008年國際金融危機采取的政策措施，出手快、出拳重、措施準、工作實，通過這些有力措施，把外部沖擊的影響減少到最低限度。

3.采取有效措施，化解銀行不良資產風險。1997年亞洲金融危機前后，中國金融業積累的風險集中暴露出來。為此，政府采取一系列措施化解風險。一是發行特別國債，補充銀行資本金。中央銀行和財政對商業銀行和農村信用社的不良資產等歷史遺留問題，進行了資產核銷。二是成立資產管理公司處置不良資產。1999年國家從4家國有銀行剝離不良資產13939億元（使商業銀行不良貸款下降9.2個百分點），并組建成立了4家資產管理公司，對不良資產進行追債、轉讓和出售（包括出售給外資機構）或專業化經營。

4.治理整頓金融亂象，完善制度以防范風險。一是清理整頓不規范金融行為和機構；二是建立存款保險制度，防范金融風險；三是不斷規范業務創新，打破剛性兌付。針對2009年以后商業銀行不斷創新金融業務，表外業務急劇擴張，跨界金融業務花樣繁雜，各種影響銀行的個案風險頻發的現象，中國加強監管協調，設立了國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責。

5.不斷完善政策和制度，確保股市穩定。2015年6月至2016年初，中國股市兩次出現“股災”。政府有關部門采取了多種應急措施，主要包括：一是宣布暫時停止新股票發行上市；二是組建國家隊救市；三是監管部門和銀行大力支持；四是控制和限制股票減持；五是改變新股發行資金凍結制度；六是股票注冊制推遲兩年實施。

總的來說，中國金融改革開放已經完成了很多工作。但改革開放只有進行時，沒有完成時，中國金融業的改革開放同樣如此。

（本文為國際金融論壇研究院課題組研究成果，有刪節）