軌道交通PPP項目社會影響指標體系構建*

王若珺 李京娥 袁競峰 戴斐 黎峰騰 李柔萱 張洛榕

(1.東南大學土木工程學院，江蘇 南京 211189；2.中國電建集團租賃有限公司，北京 100070)

0 引言

PPP模式通過特許權吸引社會資本參與基礎設施項目和公共服務領域的投資、建設和運營，在一定程度上減輕了政府財政資金壓力，提高了公共產品供給數量，增強了公共服務質量[1]。因此，PPP模式得到了大規(guī)模推廣，尤其是在工程量大、建設工期長、設備系統(tǒng)復雜、服務質量要求高的軌道交通項目中。由于該類項目具有成本高、債務風險大的特點，政府是否有能力提供充足的資金、技術和經驗支持建設與運營是決定其成敗的關鍵因素。而在PPP模式下，政府與社會資本之間形成“互利共贏、風險共擔”的共同體關系，有效地將項目的設計、施工、運營和管理等環(huán)節(jié)結合起來，為及時籌集資金提供一定的保障，并進行更合理的風險分擔，充分利用社會資本，提高項目執(zhí)行的效率[2]。

為在全國各地引入市場機制，推進PPP項目的有效探索，國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱“國家發(fā)改委”)、國家財政部已從2014年開始，陸續(xù)推出多批具有代表性和示范性的PPP項目典型案例，其中包括北京地鐵4號線、呼和浩特地鐵1號線、長沙中低速磁懸浮軌道交通等。根據明樹數據的統(tǒng)計，截至2018年1月初，已經完成招標的軌道交通PPP項目達到62項，PPP模式已被廣泛運用到軌道交通領域。然而，軌道交通項目屬于重大的基礎設施項目，其線狀工程特點決定此類項目在建設和運營階段都會對沿線的人群、社區(qū)和各類組織機構造成社會層面的影響，成為社會敏感型項目。當社會資本被引入并承擔原先由政府承擔的責任之后，公眾信任度發(fā)生變化，可能造成不利影響。目前，針對軌道交通PPP項目的科學的社會影響評估體系尚未建立，導致部分項目在建設期或運營期潛在的社會風險被忽視，產生預期外的負面影響，降低了項目的社會可持續(xù)性。由于缺乏完善的社會影響評估體系，PPP項目參與方無法把握項目的經濟可行性與環(huán)境、人文影響之間的互動效應，也無法預見不良反應,并制定相應的應急措施。

本文通過分析軌道交通PPP項目的特征，以利益相關者理論為指導，識別軌道交通PPP項目的社會影響評估初始指標集，并開展問卷調查研究，搜集數據進行數據分析，將探索性因子分析和結構方程模型相結合，分析得到精煉的軌道交通PPP項目社會影響指標體系，從而促進各參與方正確決策和科學開展項目全生命周期管理活動，降低潛在的負面影響，避免社會矛盾激化。

1 軌道交通PPP項目及其社會影響

1.1 社會影響基本概念及重大工程項目社會影響的相關理論研究

社會影響這一概念在20世紀60年代初次出現于美國《國家環(huán)境政策法案》(NEPA)中[3]，而在聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織與阿拉伯國家工業(yè)發(fā)展中心聯(lián)合編制《工業(yè)項目評價手冊》后，世界銀行于2002年頒布《社會評價范例手冊》，社會評價成為世界銀行開展投資項目可行性研究的重要組成部分[4]。我國對項目社會影響評估的研究和實踐起步略晚，在20世紀90年代，國家發(fā)改委頒布了《投資項目社會評價指南》[5]。然而，在早期的工程項目中，社會影響評價的應用仍不廣泛，對項目的評價仍以技術、經濟指標為主。直到2002年，社會評價才被列為項目評價的重要內容之一，社會影響評價由此成為項目可行性報告的重要組成部分。

重大工程項目的形態(tài)與規(guī)模占據較大空間，具有投資大、建設周期長、參與方多、環(huán)境因素不確定等特點，導致該類項目的高風險性和負面社會影響的多發(fā)性。當前，針對交通項目社會影響的研究已廣泛開展。王華等對南京地鐵南北線一期工程的社會、環(huán)境效益進行了調研與分析[6]。王建軍在研究中提出公路建設項目的社會效益評價方法，并提出利用系統(tǒng)動力學進行效益的量化[7]。陸菊春則構建了完整的基礎設施項目社會評價指標體系[8]。

1.2 PPP模式社會影響的相關理論研究

對于PPP項目的社會影響，目前大部分國內外研究只將其歸類為一般的項目進行分析和評估。然而，PPP項目與傳統(tǒng)模式下的項目有很多不同之處，尤其體現于項目的融資模式、風險分擔模式、管理運營效率、項目運行成本等方面。這些差異決定了以傳統(tǒng)的社會影響理論衡量PPP項目是不全面的、無針對性的。但國內外的學者也提出了PPP項目建設中的部分風險，實際上，PPP項目具有明顯的高風險性和高脆弱性[9]。風險識別也是目前取得較多進展的一個研究方向，例如烏云娜在研究中識別了不同利益體角度下的10種PPP項目的風險因素[10]。目前，已被識別的風險因素主要集中于經濟風險、政治風險兩個方面。

高社會風險往往意味著PPP項目的潛在負面社會影響。高鵬程認為市場壟斷是推高PPP項目成本和運營要價的潛在條件之一。在此情形下，公共產品容易被特許權綁架而出現畸形的運營高價和服務質量及效率低下等問題。長此以往，公共產品無法達成初始目標，公共屬性產生扭曲，社會輿論的負面評價最終會嚴重損害政府的公信力[11]。另外，在PPP模式下，政府授予社會資本方軌道交通項目的特許運營權，但項目運行一旦達不到預期，將會造成PPP項目利潤甚微或虧損。在這種情況下，項目風險將重新轉移給政府，因為社會資本必然會要求政府為相應損失提供擔保予以彌補，PPP模式的初衷將被打破，最終會推高地方政府性債務，增大地方財政風險，影響社會穩(wěn)定[11]。

1.3 文獻小結

綜上所述，國內外已有大量針對項目社會影響評估的研究，雖然評價體系之間多有差異，但其共同點是圍繞項目的利益相關者訴求進行利害的衡量。然而，針對PPP模式下項目社會影響的研究尚在起步階段，軌道交通PPP項目作為前者的從屬，相關研究則更為稀少。一方面，工程項目社會影響研究中常常僅將重心投放于建設階段，對后期運營環(huán)節(jié)的關注度嚴重缺乏；另一方面，現存的社會影響評價體系多為定性評估工具，決策者難以對項目的社會影響進行量化。本文旨在建立針對PPP模式下軌道交通項目的社會影響評估指標體系，對此類項目的全生命周期內的社會影響進行量化。評估指標應具有針對性和特定性，可全面反映此類項目區(qū)別于普通工程項目的特征和風險。

2 社會影響評價初始指標集構建

2.1 利益相關者識別

為了構建適用于我國工程建設項目的社會影響評價體系，我國學者已在該領域進行了多項研究。施國慶等將社會影響評價的內容概括為項目社會經濟調查、利益相關者分析、弱勢群體分析、項目組織機構及管理分析、可持續(xù)性評價和公眾參與分析六大方面[12]。劉啟雷等選取社會經濟增長、社會和諧性、社會可持續(xù)發(fā)展、居民與項目協(xié)同四大類為社會影響評價的一級指標[13]。高喜珍等從核心利益相關者的角度出發(fā)，分別從政府、使用者、周邊社區(qū)居民以及弱勢群體的利益訴求的視角，分析了非經營性交通項目的社會影響評價內容[14]。

本文結合以往的研究對軌道交通PPP項目的主要利益相關者進行識別，見表1。

表1 軌道交通PPP項目主要利益相關者識別

2.2 指標體系構建

初步指標體系構建意在通過分析軌道交通PPP項目反映在4類主要利益相關者上的影響，全面衡量軌道交通PPP項目的社會影響。每個利益群體為一個指標層，分析其利益訴求，下設可量化的指標。每個指標都可以真實貼切地反映該相關者的切身利益或生存形態(tài)的改變。

上文已進行相關利益群體的識別，軌道交通PPP項目的利益相關者分別為政府、使用者、項目周邊居民和社會資本方。下面將分別解析不同利益相關者的利益訴求。

2.2.1 政府

政府作為地方經濟調控的中心、項目的主要參與方及公共服務的提供者，主要利益訴求是軌道交通PPP項目拉動地方經濟的發(fā)展，同時也要控制項目對社會穩(wěn)定等方面的影響，具體表現為既要帶動地區(qū)GDP總量提升、促進地區(qū)產業(yè)結構比例合理化、鼓勵民間資本投資增長，又要降低項目所在區(qū)域受影響的居民數量。

政府具有保護生態(tài)環(huán)境、有效開發(fā)利用區(qū)域資源的職能，因此政府必須通過各種手段，對因經濟發(fā)展、工業(yè)建設等因素所造成的環(huán)境惡化、自然資源破壞等問題加強治理和控制，從而達成可持續(xù)發(fā)展的目標。軌道交通PPP項目對資源的耗費量和對環(huán)境質量的改變程度應控制在合理范圍內，同時項目應促進當地自然資源的合理開發(fā)。良好的軌道交通建設可提升教育業(yè)、旅游業(yè)等多個產業(yè)的發(fā)展空間，符合政府進行現代化建設的職能需求。

2.2.2 使用者

在交通類項目中，使用者的安全往往被放在第一位，因此通行安全性是使用者的主要利益訴求。軌道交通PPP項目控制事故發(fā)生率的能力和是否有完善的應急系統(tǒng)都是使用者密切關注的。目前，社會經濟飛速發(fā)展，交通類項目的建設速度難以滿足物流和人流的需求量，道路擁堵現象也愈發(fā)嚴重。所以，使用者希望軌道交通PPP項目的建成能夠疏解交通壓力，提升出行效率，節(jié)省時間成本。此外，使用者作為消費者，也希望支付合理的出行費用，減少出行經濟壓力。因而，定價是否合理和出行費用變化是否在可接受范圍內，也將影響使用者對軌道交通PPP項目的社會評價。

2.2.3 周邊居民

軌道交通項目的建設必然會產生一定的施工噪聲，同時對周圍自然環(huán)境(水系、大氣等)和已有建筑物產生一定的影響。對于周邊居民而言，保障良好的居住環(huán)境，將負面影響控制在最低程度就是其最基本的利益訴求。提高生活質量和水平也是周邊居民對軌道交通PPP項目抱有的期許，因為軌道交通的投入使用能拉動工業(yè)、運輸、房地產等相關產業(yè)的發(fā)展，促進沿途土地的升值，拓展城市發(fā)展空間。

在項目前期的招標環(huán)節(jié)，只有對各投標人保持公平公正的信息公開，才能使項目質量得到保證。在項目決策階段是否公開征求周邊居民的意見，是否制定合理的工程建設補償款標準都是影響周邊居民對項目社會評價的重要因素。保持項目的信息透明度，將建設和運營的影響控制在周邊人群可適應和可接受程度范圍內，是周邊居民作為受影響群體的主要利益訴求之一。

2.2.4 社會資本方

PPP項目能夠吸引社會資本方參與基礎設施和公用事業(yè)建設和運營，其主要原因是PPP項目的投資收益較為穩(wěn)定。獲得低風險、較穩(wěn)定的長期收益就是社會資本方參與項目的最基本利益訴求。社會資本方參與PPP項目的原因之一是承擔社會責任，從而樹立自身的正面企業(yè)形象，比如引導社會公益、保護環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等。

2.2.5 小結

通過上述的識別和分析過程，本文從政府、使用者、周邊居民、社會資本方4類利益相關者角度出發(fā)，結合國內外相關學術論文和實際案例[4，6，12，15-16]，初步識別出15個利益訴求，并細化為37個可直接判別的因素，即社會影響評價指標，既考慮了軌道交通項目的特征，又融入了PPP項目的特點，37個指標分別用S1，S2，…，S37表示，見表2。

3 社會影響評價初始指標集精煉與體系構建

3.1 調查問卷及數據來源

為了調查相關參與方對軌道交通PPP項目社

表2 軌道交通PPP項目社會影響因素評估體系

會影響評估指標的認識和理解，本文采取調查問卷分析對社會影響評價初始指標集進行修正、篩選和凝練。本次調查從2016年9月開始發(fā)放線上問卷，至同年10月結束，歷時2個月，共回收192份有效問卷。問卷內容主要分為兩個部分：第一部分針對問卷填寫人進行背景調查；第二部分對填寫人對此類項目社會影響評估指標的認識進行調查。采用Likert五分量表形式，要求被調查人憑借自己對于PPP項目的了解、從業(yè)經驗和知識儲備對37個初始社會影響評估指標進行重要性判定，通過1～5分的得分界定各個指標的重要程度，即：1分為不重要；2分為比較不重要；3分為比較重要；4分為重要；5分為十分重要。

問卷的調研對象多為PPP相關領域的研究人員、大型基建項目組工程師、政府有關部門的咨詢決策專家等。在本次調查的192個樣本中，調研對象具有咨詢機構從業(yè)人員和研究人員占比大的特點，所占比例分別為37.50%和21.88%。由于咨詢機構與研究機構均具有專業(yè)的、獨立的素養(yǎng)，此比例可反映本次調研數據的可靠性。調研對象大部分具有豐富的PPP項目和軌道交通工程項目的實操經驗，其中一部分工作于國內領先的科研機構(如中國財政科學研究院、清華大學、重慶大學等)，也有部分人員來自行業(yè)領先的參與PPP項目的咨詢公司(如中建國際投資有限公司、畢馬威企業(yè)咨詢中國有限公司等)。項目調研獲得了政府部門(如財政部政府和社會資本合作中心等)的支持。

3.2 因子分析與指標精煉

本文運用探索性因子分析(Exploratory Factor Analysis，EFA)進行指標體系的重構。在初步建立的指標體系中，37個二級指標為可量化的指標，故采用主成分法的EFA對此37個指標進行精煉。其原理是根據設立的篩選標準對每次因子轉軸后的指標進行篩選，不符合標準的指標被剔除，剩余指標進行下一輪因子轉軸，直至所有指標均通過篩選標準，最終經過多次因子轉軸后仍未被按標準刪除的指標被保留在新的評估體系中，按其與被提取的公共因子的從屬關系劃分類別。

進行探索性因子分析前，需判斷各指標是否符合因子分析的前提條件[17]。KMO與Bartlett檢驗統(tǒng)計結果見表3，凈相關矩陣不是單位矩陣的假設被拒絕，表明指標間存在公共因子，適合對數據進行探索性因子分析。

表3 KMO值與Bartlett球形檢驗統(tǒng)計結果

運用SPSS AMOS 21.0軟件進行分析，公共因子的提取采用主成分分析法。根據Kaiser準則，本研究對特征值大于1的因子進行保留，同時采用最大方差法進行因子轉軸。EFA中對每輪指標的刪除原則為：①轉軸后的因子負荷值小于0.5；②在兩個因子上的負荷值同時大于0.5；③出于對公共因子合理性的考慮，每個公共因子包含至少3個測量潛在特質類似的指標，否則應當將此公共因子及其包含的指標刪去，進行下一輪因子轉軸。

對EFA轉軸后的成分矩陣，分別根據上述標準刪除指標S19、S15、S20、S18、S3、S31、S9、S14、S22、S21，最終剩余27個指標，指標及公共因子篩選的依據和類別詳見表4。

表4 EFA轉軸中指標及公共因子的篩選情況

特征值大于1的公共因子共3個，可以解釋64.872%的變異量。根據各公共因子包含指標的特性，公共因子1包含S12、S10、S23、S16、S17、S13、S11、S37、S25、S27、S1這11個指標，構念命名為“基礎設施完善性(F1)”；公共因子2包含S29、S34、S28、S26、S33、S35、S32、S30、S36、S24這10個指標，構念命名為“公義訴求與社會適應性(F2)”；公共因子3包含S7、S4、S5、S6、S2、S8這6個指標，構念命名為“資源與社會經濟可持續(xù)發(fā)展(F3)”。至此，軌道交通PPP項目社會影響評價指標體系初步建立。進行第4輪EFA轉軸后的成分矩陣和據此建立的社會影響評估體系見表5。

表5 第4輪EFA轉軸后的軌道交通PPP項目社會影響

4 社會影響評價指標體系驗證與調整

4.1 信度檢驗

為了檢驗問卷結果是否受到問卷調查對象所處情境或無關變量的影響，本研究采用信度檢驗,以衡量問卷結果穩(wěn)定的程度。Likert量表最常用的信度檢驗方法為Cronbachα系數法，α越大，問卷的信度越高。將剩余的27個指標進行問卷信度的信度檢驗，結果見表6。總問卷α系數為0.962，具有極高信度，3個因子的α系數均大于0.7，問卷數據均通過信度檢驗。

表6 問卷信度統(tǒng)計

4.2 效度檢驗

通過EFA法的篩選，本文從初始指標集中甄選出了較為關鍵的社會影響評估指標，并通過該27個指標在公共因子下的歸屬情況建立了共具有兩層指標級別的社會影響評估體系。為驗證該模型是否成立，指標分組是否合理，進行效度檢驗，即結構方程模型的解構。

通過擬合探索性因子分析模型，將效度檢驗轉化為結構方程模型評價中的模型擬合指數，從而對Likert量表的結構效度進行考評。若理論模型的適配度指標值無法滿足適配標準或臨界值，說明該模型與實際數據不匹配，需要修正。常用的模型適配度指標及對應的適配標準或臨界值見表7。

表7 模型各適配度指標

(續(xù))

4.3 社會影響評價指標體系確立

本文將EFA所得的3個公共因子作為潛在變量，27個評價指標作為顯性變量。由于S4在首次進行模型運行時的路徑系數小于0.5，故將該指標從模型中刪除。修正后理論模型與實際數據的適配結果見表7。可見，經過EFA所建立的指標體系的適配度指標值全部滿足要求，問卷結構效度良好，并且分析所得的社會影響評價指標體系與問卷結果較為一致。由此，本文得到軌道交通PPP項目社會影響評估指標體系，見表8。

表8 軌道交通PPP項目社會影響評價指標體系

(續(xù))

5 結語

為消除軌道交通PPP項目社會影響易被忽略、缺少量化工具的弊病，本文基于項目相關者的利益訴求角度，識別和選取37個量化指標組成初始指標集。這些指標的選取結合了軌道交通項目和PPP項目的內涵及特征，反映了部分在建、完工工程項目的實際問題，緊密貼合中國基礎設施建設的現狀。通過問卷數據的探索性因子分析對初始指標集進行甄選和精煉后，形成由3個類別——基礎設施完善性、公義訴求與社會適應性、資源與社會經濟可持續(xù)發(fā)展和26個指標組成的PPP模式下軌道交通項目社會影響評估指標體系。問卷檢驗結果良好，數據真實可靠，描述性統(tǒng)計數據反映初始的指標識別具有合理性、可行性。進行一定修正后，SEM效度檢驗顯示該結構方程模型擬合指數滿足適配標準，表明問卷結果結構效度良好，所建立的指標體系科學有效，能夠為此類項目社會影響評估的實現提供幫助。