美國國防部項目整合管理解析*

郭會中 王新 嚴佳

(國防大學聯合勤務學院，北京 100858)

0 引言

美國國防部項目的整合管理包括3個部分：一是項目計劃制定。收集其他計劃過程的結果，匯總形成一個一致的、有序的文件。二是項目計劃實施。執行計劃中的活動，完成計劃。三是整體變更控制。在整個項目范圍內調整變化，突出強調掙值管理系統(EVMS)的應用。美國國防部項目的整合管理明確要求項目經理在管理中必須獲得完整的費用和進度執行數據，用于監控項目執行，并有助于風險管理。項目經理要求供應商建立內部管理控制系統，該系統應能生成以下數據：能顯示工作進展；能正確反映費用、進度和技術完成情況的關聯性；是有效的、適時的、可審查的；能為國防部項目經理提供應用層摘要信息。同時，該系統中的計劃與控制信息應符合美國國家標準協會EIA 748-98中提出的掙值管理系統要求。

美國國防部要求，在采辦項目、升級改造項目、裝備改型項目、裝備維修項目、高度機密項目、重點工程項目和其他相關協議項目中均應使用EVMS；對于國際合作項目和國內特定機構(如國防高級研究計劃局DAPPA)所屬項目，也應使用EVMS；對于預研、科研、試驗、鑒定項目的合同、子合同、業務協議和類似項目價值7300萬美元(以2000財年計)以上的政府內部協議，以及購置、維修項目的合同、子合同、業務協議和類似項目價值31 500萬美元(以2000財年計)以上的政府內部協議，都必須使用EVMS。并在國防部聯邦采辦補充條例(DFARS)252.234-7000和252.234-7001條款中明確要求，必須將使用EVMS寫入相關協議或合同，作為合同條款的一部分。

國防合同管理局(DCMA)是國防部長辦公室執行EVMS的代理機構，它作為國防部聯合(陸軍、海軍、空軍)組織機構，負責監督供應商是否執行EVMS標準。供應商通過自評并證明其項目管理體系和管理過程符合工業標準后，DCMA將對供應商的管理體系是否與EVMS標準相一致進行認證，并確保承包商持續遵守這一標準。在國防項目和合同的執行過程中，DCMA負責供應商對EVMS標準執行情況的持續監督和評估。

1 項目計劃制定

在明確國防部項目經理的角色和職能是遵守EVMS計劃后不難發現，國防部項目經理的職能與普通項目管理中“負責人”的典型職能有很大區別。國防部門自身并不研制或生產武器系統，因此，項目經理和相關人員的主要職能是通過訂立合同來控制、評估供應商的執行績效。

1.1 項目計劃制定的輸入

美國國防部項目計劃的輸入包括其他計劃的輸出、歷史信息、組織政策、約束條件和相關假設。

1.1.1 其他計劃的輸出

美國國防部項目除參考PMBOK?中關于其他計劃的輸出外，更多的是強調EVMS標準對項目計劃制定的要求，應按照EVMS要求對大型、高風險、投資大的政府項目制定項目計劃，要求項目計劃能為供應商和項目經理提供精確的數據，以便監控項目的實施，確保供應商的費用和進度管理控制系統滿足整合管理的需要。同時，該EVMS標準需獲得國防部副部長(采辦、技術和后勤，AT&L)授權，這是與普通國家和國際工業標準的不同之處。

1.1.2 歷史信息

項目計劃的歷史信息包括美國國家標準協會EIA 748-98標準。該標準共32項，整合了費用、進度和技術性能管理的工業標準，同時包括國防部費用/進度控制系統標準，共35項。國家標準主要用于EVMS的自評或客戶評估，而國防部標準保留政府評估國防部供應商EVMS的權力。這些歷史信息收錄于《國防采辦手冊》中的《掙值管理實施指南(EVMIG)》。其他有關掙值的工業標準可參考PMBOK?指南《項目成本管理》一章。

1.1.3 組織政策

國防部和工業部門的項目經理在準備管理EVMS活動時，應明確組織目標和以下國防部機關的職責：

(1)執行管理咨詢委員會(PMAC)。PMAC是一個一體化產品小組(IPT)，旨在協助國防合同管理局、國防部長辦公室(OSD)和其他相關的聯邦采辦部門提升EVMS效果和實踐。

(2)焦點小組(Focal Points)。焦點小組是在各項目組織中建立的，用于項目協調和EVM信息交換的小組。焦點小組負責所屬項目組織在政策執行中與國防部《掙值管理實施指南》相關規定保持一致。

(3)采購小組。采購小組是采購項目實施中負責EVMS標準執行的組織，由項目管理辦公室(PMO)及其所屬的合同管理機構、綜合管理機構組成。國防部EVMS執行局將授權專人負責采購小組協調工作，必要時對供應商管理控制系統進行審查。

(4)合同管理辦公室(CAO)。合同管理辦公室協助項目管理辦公室對合同管理活動負責。

(5)合同審計官。隸屬于國防合同審計局(DCAA)，負責檢查供應商數據統計系統標準、程序和活動。

1.1.4 約束條件

對于美國國防部項目及其子項目，供應商在合同執行中，必須符合并履行EVMS標準進行計劃和控制。對于固定價格合同(FFP)、完全承包合同和單次供貨合同雖然不要求供應商完全執行EVMS標準，但其項目管理團隊應盡量使用掙值管理進行項目實施。

1.1.5 假設

EVMS標準已經建立，項目經理不必要求供應商為了滿足管理目標再另行建立新的管理系統或使用特點管理方法對項目進行控制。EVMS標準不能作為里程碑付款和節點付款依據。

1.2 項目計劃制定的工具和技術

1.2.1 項目計劃方法

合同工作分解結構(CWBS)對高效實施EVMS標準非常重要。在國防部項目中，過于繁雜或簡單的CWBS都會增加項目整合管理(IMS)的成本。最高層級的WBS是項目初始要求的一部分，應與政府部門的要求保持一致。例如，國防部采辦項目的最高層級WBS應符合國防軍事手冊(MIL-HDBK)881(最新版)、美國國防部項目管理知識體系指南拓展的要求。供應商對WBS拓展后成為CWBS，以反映合同工作完成情況，并有助于管理、數據收集和信息報告等工作。

在管理時，繁雜的成本和進度報告要求是提高項目管理成本的根源，因此，在擬制合同數據需求表(CDRL)時須確定項目的最小數據需求和適當的數據條目(DIDs)。合同數據需求表是供應商準備和提交報告的基本指導，包含報告頻率、信息分發要求和內容剪裁要求。

1.2.2 利益相關者技巧和知識

EVMIG提供了與準備合同條款、進行資源選擇等方面的基本政策和指導。項目經理負責項目管理系統評估、按合同要求上報信息，并基于項目高效控制需求對上報信息要求進行剪裁，EVM保障辦公室(EVMSO)可以對信息的剪裁提供輔助。項目經理應保證上報的信息是能有效管理項目的最少信息。管理系統要求在合同工作說明(SOW)和相關合同條款中確定。

1.2.3 項目管理信息系統(PMIS)

美國國防項目管理信息系統在EVMIG附錄D中進行了定義。該管理系統和相關子系統建立了工作成本、進度和技術方面的聯系，用于測量進度、歸集實際成本、分析計劃偏離、預測里程碑成就、合同事件的完成和項目變更控制。

1.2.4 掙值管理(EVM)

與一般意義上的掙值管理相同，不再過多敘述。

1.3 項目計劃制定的輸出

1.3.1 項目計劃

美國國防部項目管理計劃與PMBOK?中的項目計劃類似，以單一采辦管理計劃(SAMP)的形式呈現，該計劃包括項目采辦策略(AS)和項目結構/進度。SAMP是美國空軍的叫法，其他軍兵種也有類似的計劃但名稱不同。

項目需求確定后，各供應商在提交投標/報價文件中應包含對EVMS使用的描述，通常應使用符合要求的既有EVMS。對掙值管理的描述應包含以下要求：

(1)系統描述。如果文件提出的系統未經政府審定，則投標/報價文件中EVMS描述必須足夠詳細，以證明符合政府EVMS要求。

(2)評估。對投標/報價文件中EVMS的評估結合評標開展，若投標/報價文件中提出的系統經過使用檢驗，應在評估中確認過去使用的項目是否符合國防項目類型(研發/生產)，同時應證明系統使用中未發現明顯錯誤。DCMA代表應提交對投標/報價文件中每個掙值管理系統的性能、質量和使用檢驗的內部報告。

(3)驗證。在評標時，不需要對投標/報價文件中的系統進行單方檢測。

(4)所有權信息。必須尊重供應商對系統的所有權信息，特別是在競爭環境下，應避免對投標/報價文件中提及的系統進行公開。

1.3.2 支持細節

項目管理計劃輸出的支持細節包括合同準備、合同工作說明(SOW)和合同數據需求表(CDRL)，以及用于控制成本、進度和性能的項目經理和供應商之間達成的采辦項目基線(APB)。

2 項目計劃實施

本部分描述合同授予后項目掙值管理實施活動。

2.1 項目計劃實施的輸入

2.1.1 項目計劃

合同授予后項目計劃實施活動包含EVMS監督，供應商和政府間的掙值管理和合同相關活動如圖1所示。

圖1 掙值與合同過程

2.1.2 支持細節

CAO在監督供應商EVMS方面負主要責任。許多組織都與監督供應商EVMS有關，如一體化監督小組(IST)。對EVMS的監督開始于合同授予之前，在整個合同期持續進行評估。

2.1.3 組織政策

政府PMO的職責包括：協商并更新與CAO的協議備忘錄(MOA)；確保CAO了解影響EVMS監督的活動和事件；給合同執行管理部門(CPM)負責人提供幫助以解決變更問題；檢查、評估、分析合同執行報告并引起CAO關注；告知CAO多余的、無效的監督報告是哪些，需要時告知監督報告執行中的必要變化；在解決EVMS問題方面獲得采辦活動的EVMS組織的支持(圖1)。

除了以上3點，其他預防措施見PMBOK?《項目風險管理》一章，糾正措施見本文1.3節。

2.2 項目計劃實施的工具和技術

2.2.1 通用管理技術

在掙值管理中，供應商管理系統應提供適時可靠的成本、進度和技術性能測量信息(圖1)、符合政策規定、適時地指出實際和潛在的問題、維持基線完整、提供描述客觀狀態和趨勢的信息、提供復雜變化分析，包括有關成本、進度、技術和其他方面問題的糾正措施。

2.2.2 制造技術和知識

為更好地利用供應商EVMS和外部報告中產生的信息，PMO、CAO、DCAA和供應商本身都應接受掙值數據分析的訓練。訓練渠道有3種：正式的訓練(如國防部院校)、供應商發起的訓練、非正式的工作中訓練。

2.2.3 工作授權系統

工作授權系統包括預先協議、協議備忘錄和合同3個重要文件。預先協議(AA)是政府和供應商之間實施的，說明供應商將維持和使用EVMS，作為現在和將來合同中的整合管理過程；協議備忘錄是(MOA)定義重要人員、特殊責任、優先權、報告需求、PMO和CAO或者多個主要承包商構成的CAO之間的工作關系；MOA描述為保持高效項目控制所必需的活動。

2.2.4 狀態檢查會議

為解決爭議并獲得團隊共識，項目甲乙雙方需經常聯合召開狀態檢查會議，以保持項目計劃高效運行。

(1)集成基線檢查(IBR)。IBR是由政府和供應商對合同履行測量基線(PMB)的聯合評估(圖2)，應在6個月內實施新合同或現行合同的重要變更。在項目經理和項目管理辦公室職責中應明確IBR條款。該活動還旨在將項目經理和相關技術人員使用績效測量信息的過程制度化。

(2)初始符合性評估(ICE)。符合性評估是一種正式評審，用于評估供應商提出的EVMS與指導方針的符合程度。重點是供應商在掙值環境中管理主要采辦活動的相關過程。

(3)接受后起因審查。這里的接受后是指供應商EVMS初次被接受和認可后。除非政府提出相關需求，一般不需要特別的系統評估審查。當相關條件變化時(如為解決項目經理發現的主要系統使用問題或對特定合同實施監督時)，可能發生接受后起因審查。審查應盡可能地納入正常監督過程，而不應額外設立單獨評審。

圖2 績效測量基線(PMB)預算分配

(4)系統缺陷檢查。在監督過程中，項目辦分析執行數據時或檢查組檢查時發現供應商管理系統不能滿足既定方針要求，應立刻通知供應商和合同管理官(ACO)，并提供特定偏離區域的詳細信息。采辦活動和EVMSO應該注意主要缺陷，并告知所有部門。若供應商否認存在問題或者不打算對系統進行改進，管理人員可使用EVMIG中提及程序進行上訴。

(5)項目管理信息系統。項目管理信息系統包含在EVMS中。

(6)組織程序。見2.1節組織政策、2.2節工作授權系統和狀態檢查會議。

2.3 項目計劃實施的輸出

2.3.1 工作成果

成本績效報告(CPR)在合同中明確，由供應商擬制，包含項目內部EVMS的合同進展狀態等信息。

2.3.2 變更請求

見2.2節狀態檢查會議部分。

3 整體變更控制

在大多數項目中，變更是不可避免的。本節闡述控制過程中產生變更的原因，如何更新計劃，如何調整過去、現在和將來的信息以適應變更，重點是變更時機、歷史目標和批準/反對變更請求的相關文檔和控制過程。

3.1 整體變更控制的輸入

3.1.1 項目計劃

合同價值超支基線。在項目生命期內剩余工作可用預算不足的情況下，產生的超過前期合同預算基礎(CBB)的工作總預算增加，從而最終形成超目標基線(OTB)。OTB建立需要對未來工作、當前工作進行重新計劃，對成本、進度、范圍/質量/性能或其他組成部分的變量進行調整。為保證剩余工作的實施和合理的預算目標、工作控制和績效測量，應允許項目增加總預算。

3.1.2 執行報告

PMB內部變化控制。未來計劃可能與初始基線有顯著不同，項目可以選擇重新調整范圍、進度或預算。內部計劃重新調整的案例包括：由于初始設計審查(PDR)或關鍵設計檢查(CDR)修改了未來要求；為完成后續工作而做的資源方面的改變；影響未來資源可用性的資金約束或修改；發生了必須進行重調整計劃的明顯變化趨勢。

3.1.3 變更請求

客戶對項目要求的直接變化會影響內部計劃和控制系統的所有方面，如組織結構、工作授權、預算、進度和完工估算(EAC)。變更請求必須經過授權，并且要及時響應、嚴格控制，以確保PMB能準確持續運行。

3.2 整體變更控制的工具和技術

3.2.1 變更控制系統

變更控制系統的具體要求如下：

(1)項目計劃/基線。在執行OTB之前應全面分析合同狀態。供應商應仔細估算完工費用，如果差異很大，須告知相關部門有必要增加預算。這就需要供應商和政府項目管理最高執行官協商執行OTB，包括將導致對項目成本、進度、資金和相關技術方面的影響(圖2和圖3)。

圖3 掙值管理方法

(2)保證先期預算可追溯性。為保證能準確測量項目進展，項目初始預算應建立在可追溯的基礎上，該基礎是項目目標成本。項目的變更會導致目標成本的升降，因此為保證變更的準確性，項目目標成本變更要經過多次協商。協商后，項目目標成本應在預算上限(NTE)控制內應按照協商的基線遞增。在控制中，應將每次變更的記錄予以有效保存，以便追溯初始的預算。

3.2.2 技術狀態管理

技術狀態管理是一些成文的程序，用于對技術和行政管理進行指導和監督，具體如下：識別一個工作項或系統的物理特性和功能特征，并形成文檔；對于任何會改變的特征的變更進行控制；記錄和報告這些變更及其執行情況；審計這些工作項和系統，以證實其與要求相一致。盡管國防部的供應商經常實施技術狀態管理，但還必須確保在合同中明確盡可能多的技術狀態控制方法。

3.2.3 績效測量

績效測量用于評定是否需要糾正與計劃的偏差(圖4)。

3.2.4 輔助計劃

項目很少能精確地按照計劃的要求執行。預期的變更可能要求更新或修改費用估算、修改活動順序、調整進度計劃和資源要求、風險應對方案的分析或其他一些對項目計劃的調整。

3.2.5 項目管理信息系統

EVMIG描述了5個輔助的變更控制工具和技術：控制成本的重新計劃，制造的工作包變更，用合同預算基線(CBB)進行內部項目成本協調，保持變更可追溯性，EVMS指南《修訂和數據維護》部分。

3.3 整體變更控制的輸出

3.3.1 項目計劃更新

當項目管理者認為新的基線能反映后續完成合同方面的新變化，對新基線進行認可后，新基線成為后續績效測量的標準。在執行OTB時，基礎預算的變更必須全面記錄并且可追溯。若變更得到調整，調整前的累計值應完整保留用于追溯。OTB或導致OTB的變更應該限制在能提升未來成本和進度績效管理質量的情況下。

3.3.2 糾正措施

內部重新計劃的目的是使未來預算變更在項目范圍內，并反映項目計劃的修訂。相鄰周期內的變更必須盡可能減少。

3.3.3 經驗學習

把產生偏差的各種原因、所選糾正行為的理由以及其他形式的教訓形成文件，使之成為歷史數據庫的一部分，供本項目以及執行組織的其他項目使用。

4 結語

美國國防部的項目整合管理突出強調掙值管理及其系統的應用，并在美國國家標準、國防采辦指南等一系列文件中進行了明確和規范，而普通項目管理將該部分內容放入項目成本管理內容中論述。同時，美國國防部項目有大量政府部門的參與，因此其項目整合管理涉及的組織政策除一般項目管理政策外，還有更多的政府標準、采辦標準，對管理提出了更多的要求。對于我國國防項目而言，應突出借鑒其整合管理中將采辦項目執行過程和合同履行過程緊密結合的做法，將整合管理內容標準體現在合同條款中，同時依據合同規范對項目管理的成本、進度和技術績效進行廣泛測量，并結合國防部項目的特點，對項目超預算問題等進行界定和規范。

圖4 合同績效測量(CPM)數據