政府投資項(xiàng)目結(jié)算過(guò)程中財(cái)政投資評(píng)審的效力問(wèn)題研究

袁倩倩 柯洪 樊令令

(天津理工大學(xué)，天津 300384)

0 引言

隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的逐步加快，政府投資項(xiàng)目的數(shù)量也愈發(fā)增多，而財(cái)政投資評(píng)審作為財(cái)政職能體系中不可或缺的一個(gè)組成部分，在履行財(cái)政職能、節(jié)約國(guó)家資金、加強(qiáng)財(cái)政支出管理以及規(guī)范財(cái)政投資評(píng)審行為等方面都發(fā)揮了積極作用[1]。但是在現(xiàn)實(shí)的政府投資項(xiàng)目中，依然出現(xiàn)了財(cái)政投資評(píng)審的結(jié)果效力與其職能不匹配、財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論與發(fā)承包結(jié)算意見(jiàn)常有爭(zhēng)議等問(wèn)題，特別是項(xiàng)目結(jié)算過(guò)程中的財(cái)政投資評(píng)審并不能真正有效地控制政府投資。

1 我國(guó)財(cái)政投資評(píng)審的現(xiàn)狀

財(cái)政投資評(píng)審在我國(guó)已發(fā)展十余年，理論界和實(shí)務(wù)界做了大量研究工作。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政投資評(píng)審工作存在很多問(wèn)題，正是這些問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論的應(yīng)用受限，對(duì)財(cái)政投資評(píng)審正常發(fā)揮其應(yīng)用的財(cái)政職能極為不利。

1.1 財(cái)政投資評(píng)審的理論現(xiàn)狀

財(cái)政投資評(píng)審的發(fā)展和實(shí)踐引起了學(xué)者的廣泛討論，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)財(cái)政投資評(píng)審工作的依據(jù)僅有一些部門(mén)規(guī)章及地方性規(guī)章，嚴(yán)重缺少法律層面的支撐，導(dǎo)致財(cái)政評(píng)審工作無(wú)法可依。由于很多部門(mén)都會(huì)參與財(cái)政投資評(píng)審工作，無(wú)法可依就會(huì)導(dǎo)致在與其他部門(mén)交涉時(shí)出現(xiàn)強(qiáng)制性不足的情況。

(2)我國(guó)尚未出臺(tái)一部能夠明確財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論法律效力的規(guī)章制度，財(cái)政投資評(píng)審的結(jié)果缺乏法律支撐，即其結(jié)果缺乏法律效力[2]。

(3)國(guó)家和地方?jīng)]有形成統(tǒng)一的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位也沒(méi)有確定和統(tǒng)一。

1.2 財(cái)政投資評(píng)審的實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，是科學(xué)控制投資項(xiàng)目費(fèi)用的關(guān)鍵手段。在實(shí)際結(jié)算時(shí)，財(cái)政投資評(píng)審工作中存在的諸多問(wèn)題勢(shì)必會(huì)影響其評(píng)審活動(dòng)的開(kāi)展與結(jié)果的權(quán)威性。

(1)財(cái)政投資評(píng)審的工作機(jī)制尚處于探索中[3]，社會(huì)重視程度不足，甚至有的建設(shè)單位對(duì)評(píng)審工作不理解與不支持，容易引起爭(zhēng)議，極大限制了財(cái)政投資評(píng)審結(jié)果的權(quán)威性與剛性。

(2)全過(guò)程評(píng)審不足導(dǎo)致評(píng)審方不能及時(shí)了解工程建設(shè)動(dòng)態(tài)，建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的浪費(fèi)和損失不能得到及時(shí)控制，結(jié)算評(píng)審時(shí)的評(píng)審資料和證據(jù)不能及時(shí)收集，不能保證評(píng)審的質(zhì)量。

(3)在實(shí)際項(xiàng)目中，政府投資項(xiàng)目涉及利益重大、利益相關(guān)方較多，而各方的利益訴求不同，由于財(cái)政投資評(píng)審與合同約定的優(yōu)先性不能確定，因而在結(jié)算過(guò)程中發(fā)承包雙方的結(jié)算意見(jiàn)與財(cái)政投資評(píng)審意見(jiàn)不一致的情況時(shí)有發(fā)生。

綜上，從財(cái)政投資評(píng)審的法律現(xiàn)狀、評(píng)審結(jié)果實(shí)務(wù)現(xiàn)狀兩個(gè)視角的分析可知，我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政投資評(píng)審結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制不明確，且結(jié)果效力不足。

2 結(jié)算過(guò)程中財(cái)政投資評(píng)審結(jié)果效力不足的原因分析

2.1 財(cái)政投資評(píng)審的權(quán)威性不足

2.1.1 評(píng)審工作缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致其結(jié)果權(quán)威性不足

目前，財(cái)政投資評(píng)審在我國(guó)法律體系中沒(méi)有明確的定位，評(píng)審機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理職能的確定以及運(yùn)作模式等也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，評(píng)審機(jī)構(gòu)的設(shè)立仍以公務(wù)員管理的事業(yè)單位、自負(fù)盈虧的事業(yè)單位以及全額預(yù)算撥款的事業(yè)單位為參考。表1展現(xiàn)了我國(guó)部分省市財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況。

表1 我國(guó)部分省市財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

由表1可知，混亂的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作模式嚴(yán)重阻礙了對(duì)財(cái)政投資評(píng)審職能的定義，削弱了財(cái)政投資評(píng)審的組織管理能力[4]，同時(shí)由于缺少評(píng)審工作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其評(píng)審結(jié)果權(quán)威性以及準(zhǔn)確性降低，財(cái)政投資評(píng)審的作用很難發(fā)揮。

2.1.2 現(xiàn)有法律體系沒(méi)有明確評(píng)審結(jié)果的效力

現(xiàn)有的法律體系只涉及財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論的使用權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定評(píng)審結(jié)論的法律效力，所以財(cái)政投資評(píng)審的結(jié)論在使用時(shí)只能作為參考和證據(jù)，而不能作為法律依據(jù)，即財(cái)政投資評(píng)審的結(jié)論并不具有法律約束力和強(qiáng)制性，這與財(cái)政投資評(píng)審工作的作用相違背。特別是在工程建設(shè)階段變更發(fā)生頻繁的情形下，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位容易就評(píng)審報(bào)告發(fā)生矛盾與爭(zhēng)議。財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論不具有法律效力，在處理相應(yīng)爭(zhēng)議與矛盾時(shí)就沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力和權(quán)威性。

2.2 結(jié)算評(píng)審對(duì)造價(jià)的控制作用不足

2.2.1 結(jié)算評(píng)審結(jié)果不能改變既成事實(shí)，導(dǎo)致控制造價(jià)程度有限

(1)工程建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段和施工階段所產(chǎn)生的設(shè)計(jì)變更勢(shì)必會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)重大的變更損失，但是因?yàn)槌?jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)以及設(shè)計(jì)不合理等原因?qū)е鹿こ掏顿Y增加甚至超預(yù)算[5]，在結(jié)算時(shí)已成為既定事實(shí)，即使在結(jié)算時(shí)評(píng)審單位出具了相應(yīng)的結(jié)論也難以降低造價(jià)。

(2)在實(shí)際工程中，由招標(biāo)文件編制不合理、合同以及補(bǔ)充合同背離招標(biāo)文件導(dǎo)致評(píng)審機(jī)構(gòu)和施工單位或建設(shè)單位產(chǎn)生矛盾的情況屢見(jiàn)不鮮。然而，只要相關(guān)合同條款合法合規(guī)，建設(shè)單位和施工單位就有權(quán)依據(jù)合同結(jié)算，評(píng)審結(jié)論并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)造價(jià)的合理控制[6]。

2.2.2 忽視對(duì)施工的過(guò)程的跟蹤及信息獲取，導(dǎo)致結(jié)算評(píng)審困難

評(píng)審資料是財(cái)政投資評(píng)審的依據(jù)。然而施工中，虛假簽證、材料遺失或損壞以及惡意篡改送審資料等原因往往導(dǎo)致工程資料的真實(shí)性和合法性缺乏保障。結(jié)算評(píng)審時(shí)評(píng)審人員依據(jù)相關(guān)資料進(jìn)行評(píng)審，但是由于評(píng)審人員介入項(xiàng)目時(shí)間較晚，并不能在第一時(shí)間掌握資料的變化，評(píng)審時(shí)不清楚送審資料的合法性與準(zhǔn)確性，從而給后期的評(píng)審工作帶來(lái)大量的資料增補(bǔ)工作，增加了評(píng)審難度和時(shí)間，評(píng)審結(jié)論的合理性也難以得到保證。

3 結(jié)算過(guò)程中財(cái)政投資評(píng)審效力不足的應(yīng)對(duì)辦法

3.1 確定財(cái)政投資評(píng)審在財(cái)政職能中的行政地位

3.1.1 完善財(cái)政投資評(píng)審法律體系

目前，我國(guó)財(cái)政投資評(píng)審的直接依據(jù)是財(cái)政部在2009年頒發(fā)的《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》，但是該規(guī)定僅僅屬于部門(mén)規(guī)章，缺少?gòu)?qiáng)制力。只有建立完善的法律體系和標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審操作規(guī)范，才能真正賦予財(cái)政投資評(píng)審法律約束力。

3.1.2 完善財(cái)政投資評(píng)審制度

(1)完善內(nèi)部監(jiān)督及責(zé)任制度，建立嚴(yán)格的監(jiān)督復(fù)核機(jī)制和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)出具評(píng)審結(jié)論報(bào)告實(shí)行嚴(yán)格的程序和確認(rèn)制度[7]。

(2)加快籌建財(cái)政投資評(píng)審的信息化平臺(tái)，建立區(qū)域及全國(guó)性的政府投資項(xiàng)目庫(kù)、政府投資法規(guī)庫(kù)、工程建設(shè)定額庫(kù)、評(píng)審人才庫(kù)、社會(huì)中介參審備選庫(kù)等信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為財(cái)政投資評(píng)審工作開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.1.3 正確區(qū)分財(cái)政投資評(píng)審和政府審計(jì)

財(cái)政投資評(píng)審與政府審計(jì)在各自的職能范圍相互交叉，容易讓人產(chǎn)生誤解，正確區(qū)分財(cái)政投資評(píng)審和政府審計(jì)有助于確定財(cái)政投資評(píng)審的職能和作用[8]。財(cái)政投資評(píng)審與政府審計(jì)的區(qū)別見(jiàn)表2。

表2 財(cái)政投資評(píng)審和政府審計(jì)的區(qū)別

3.2 注重對(duì)項(xiàng)目前期和事中的控制，以提升結(jié)算評(píng)審的可靠性

3.2.1 在概算和預(yù)算的評(píng)審中注重對(duì)設(shè)計(jì)的管理和審查

財(cái)政投資評(píng)審可通過(guò)對(duì)初步設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算的評(píng)審實(shí)現(xiàn)對(duì)設(shè)計(jì)的評(píng)審，實(shí)現(xiàn)對(duì)概預(yù)算的控制，為結(jié)算評(píng)審的可靠性奠定基礎(chǔ)。通過(guò)概預(yù)算評(píng)審實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)審查的具體程序如圖1所示。

3.2.2 合理處理財(cái)政投資評(píng)審與合同約定關(guān)系

在正常情況下，合同效力高于財(cái)政投資評(píng)審

圖1 通過(guò)概預(yù)算評(píng)審實(shí)現(xiàn)對(duì)設(shè)計(jì)審查的具體程序

的結(jié)果效力，但是如果出現(xiàn)建設(shè)合同中明確規(guī)定需要依照財(cái)政投資的審核結(jié)論進(jìn)行結(jié)算的情況，審核結(jié)論就應(yīng)該作為結(jié)算的依據(jù)。同時(shí)，鼓勵(lì)評(píng)審單位介入合同管理，加強(qiáng)對(duì)合同主體的資格鑒別、合同簽訂等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理與引導(dǎo)，從而有效減少結(jié)算時(shí)財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論與合同約定矛盾的情況。

3.2.3 跟蹤施工過(guò)程，保障結(jié)算評(píng)審質(zhì)量

為保證評(píng)審資料的真實(shí)性、完備性，評(píng)審人員要及時(shí)了解合同執(zhí)行情況，準(zhǔn)確掌握施工進(jìn)度，并介入變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證，杜絕隨意簽證、虛假簽證[9]。對(duì)于施工過(guò)程中的資料及更新資料，評(píng)審單位應(yīng)及時(shí)掌握或備份，防止因施工時(shí)間長(zhǎng)及現(xiàn)場(chǎng)管理混亂等情況導(dǎo)致資料遺失。

4 結(jié)語(yǔ)

本文在相關(guān)法律及現(xiàn)有文獻(xiàn)資料、相關(guān)研究背景下，對(duì)政府投資項(xiàng)目結(jié)算評(píng)審結(jié)果效力現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出我國(guó)結(jié)算過(guò)程中的財(cái)政投資評(píng)審存在法律體系不完善、全過(guò)程評(píng)審不足、造價(jià)控制力弱等問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出對(duì)應(yīng)的解決措施，確保財(cái)政投資評(píng)審效力的實(shí)現(xiàn)。