政府投資項目結(jié)算過程中財政投資評審的效力問題研究

袁倩倩 柯洪 樊令令

(天津理工大學，天津 300384)

0 引言

隨著我國基礎設施建設步伐的逐步加快，政府投資項目的數(shù)量也愈發(fā)增多，而財政投資評審作為財政職能體系中不可或缺的一個組成部分，在履行財政職能、節(jié)約國家資金、加強財政支出管理以及規(guī)范財政投資評審行為等方面都發(fā)揮了積極作用[1]。但是在現(xiàn)實的政府投資項目中，依然出現(xiàn)了財政投資評審的結(jié)果效力與其職能不匹配、財政投資評審結(jié)論與發(fā)承包結(jié)算意見常有爭議等問題，特別是項目結(jié)算過程中的財政投資評審并不能真正有效地控制政府投資。

1 我國財政投資評審的現(xiàn)狀

財政投資評審在我國已發(fā)展十余年，理論界和實務界做了大量研究工作。有學者認為，我國財政投資評審工作存在很多問題，正是這些問題導致財政投資評審結(jié)論的應用受限，對財政投資評審正常發(fā)揮其應用的財政職能極為不利。

1.1 財政投資評審的理論現(xiàn)狀

財政投資評審的發(fā)展和實踐引起了學者的廣泛討論，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)財政投資評審工作的依據(jù)僅有一些部門規(guī)章及地方性規(guī)章，嚴重缺少法律層面的支撐，導致財政評審工作無法可依。由于很多部門都會參與財政投資評審工作，無法可依就會導致在與其他部門交涉時出現(xiàn)強制性不足的情況。

(2)我國尚未出臺一部能夠明確財政投資評審結(jié)論法律效力的規(guī)章制度，財政投資評審的結(jié)果缺乏法律支撐，即其結(jié)果缺乏法律效力[2]。

(3)國家和地方?jīng)]有形成統(tǒng)一的評審標準和操作規(guī)范，機構(gòu)設置和職能定位也沒有確定和統(tǒng)一。

1.2 財政投資評審的實務現(xiàn)狀

財政投資評審是財政活動的重要環(huán)節(jié)，是科學控制投資項目費用的關(guān)鍵手段。在實際結(jié)算時，財政投資評審工作中存在的諸多問題勢必會影響其評審活動的開展與結(jié)果的權(quán)威性。

(1)財政投資評審的工作機制尚處于探索中[3]，社會重視程度不足，甚至有的建設單位對評審工作不理解與不支持，容易引起爭議，極大限制了財政投資評審結(jié)果的權(quán)威性與剛性。

(2)全過程評審不足導致評審方不能及時了解工程建設動態(tài)，建設過程中發(fā)生的浪費和損失不能得到及時控制，結(jié)算評審時的評審資料和證據(jù)不能及時收集，不能保證評審的質(zhì)量。

(3)在實際項目中，政府投資項目涉及利益重大、利益相關(guān)方較多，而各方的利益訴求不同，由于財政投資評審與合同約定的優(yōu)先性不能確定，因而在結(jié)算過程中發(fā)承包雙方的結(jié)算意見與財政投資評審意見不一致的情況時有發(fā)生。

綜上，從財政投資評審的法律現(xiàn)狀、評審結(jié)果實務現(xiàn)狀兩個視角的分析可知，我國現(xiàn)階段財政投資評審結(jié)果的應用機制不明確，且結(jié)果效力不足。

2 結(jié)算過程中財政投資評審結(jié)果效力不足的原因分析

2.1 財政投資評審的權(quán)威性不足

2.1.1 評審工作缺乏規(guī)范性，導致其結(jié)果權(quán)威性不足

目前，財政投資評審在我國法律體系中沒有明確的定位，評審機構(gòu)的設立、管理職能的確定以及運作模式等也沒有統(tǒng)一的標準。因此，評審機構(gòu)的設立仍以公務員管理的事業(yè)單位、自負盈虧的事業(yè)單位以及全額預算撥款的事業(yè)單位為參考。表1展現(xiàn)了我國部分省市財政投資評審機構(gòu)的設置情況。

表1 我國部分省市財政投資評審機構(gòu)設置情況

由表1可知，混亂的機構(gòu)設置和運作模式嚴重阻礙了對財政投資評審職能的定義，削弱了財政投資評審的組織管理能力[4]，同時由于缺少評審工作標準，導致其評審結(jié)果權(quán)威性以及準確性降低，財政投資評審的作用很難發(fā)揮。

2.1.2 現(xiàn)有法律體系沒有明確評審結(jié)果的效力

現(xiàn)有的法律體系只涉及財政投資評審結(jié)論的使用權(quán)，但沒有規(guī)定評審結(jié)論的法律效力，所以財政投資評審的結(jié)論在使用時只能作為參考和證據(jù)，而不能作為法律依據(jù)，即財政投資評審的結(jié)論并不具有法律約束力和強制性，這與財政投資評審工作的作用相違背。特別是在工程建設階段變更發(fā)生頻繁的情形下，財政投資評審機構(gòu)與建設單位容易就評審報告發(fā)生矛盾與爭議。財政投資評審結(jié)論不具有法律效力，在處理相應爭議與矛盾時就沒有強制執(zhí)行力和權(quán)威性。

2.2 結(jié)算評審對造價的控制作用不足

2.2.1 結(jié)算評審結(jié)果不能改變既成事實，導致控制造價程度有限

(1)工程建設項目在設計階段和施工階段所產(chǎn)生的設計變更勢必會給項目帶來重大的變更損失，但是因為超計劃、超標準建設以及設計不合理等原因?qū)е鹿こ掏顿Y增加甚至超預算[5]，在結(jié)算時已成為既定事實，即使在結(jié)算時評審單位出具了相應的結(jié)論也難以降低造價。

(2)在實際工程中，由招標文件編制不合理、合同以及補充合同背離招標文件導致評審機構(gòu)和施工單位或建設單位產(chǎn)生矛盾的情況屢見不鮮。然而，只要相關(guān)合同條款合法合規(guī)，建設單位和施工單位就有權(quán)依據(jù)合同結(jié)算，評審結(jié)論并不能實現(xiàn)對造價的合理控制[6]。

2.2.2 忽視對施工的過程的跟蹤及信息獲取，導致結(jié)算評審困難

評審資料是財政投資評審的依據(jù)。然而施工中，虛假簽證、材料遺失或損壞以及惡意篡改送審資料等原因往往導致工程資料的真實性和合法性缺乏保障。結(jié)算評審時評審人員依據(jù)相關(guān)資料進行評審，但是由于評審人員介入項目時間較晚，并不能在第一時間掌握資料的變化，評審時不清楚送審資料的合法性與準確性，從而給后期的評審工作帶來大量的資料增補工作，增加了評審難度和時間，評審結(jié)論的合理性也難以得到保證。

3 結(jié)算過程中財政投資評審效力不足的應對辦法

3.1 確定財政投資評審在財政職能中的行政地位

3.1.1 完善財政投資評審法律體系

目前，我國財政投資評審的直接依據(jù)是財政部在2009年頒發(fā)的《財政投資評審管理規(guī)定》，但是該規(guī)定僅僅屬于部門規(guī)章，缺少強制力。只有建立完善的法律體系和標準的評審操作規(guī)范，才能真正賦予財政投資評審法律約束力。

3.1.2 完善財政投資評審制度

(1)完善內(nèi)部監(jiān)督及責任制度，建立嚴格的監(jiān)督復核機制和考核問責機制，對出具評審結(jié)論報告實行嚴格的程序和確認制度[7]。

(2)加快籌建財政投資評審的信息化平臺，建立區(qū)域及全國性的政府投資項目庫、政府投資法規(guī)庫、工程建設定額庫、評審人才庫、社會中介參審備選庫等信息平臺，實現(xiàn)信息共享，為財政投資評審工作開展奠定良好的基礎。

3.1.3 正確區(qū)分財政投資評審和政府審計

財政投資評審與政府審計在各自的職能范圍相互交叉，容易讓人產(chǎn)生誤解，正確區(qū)分財政投資評審和政府審計有助于確定財政投資評審的職能和作用[8]。財政投資評審與政府審計的區(qū)別見表2。

表2 財政投資評審和政府審計的區(qū)別

3.2 注重對項目前期和事中的控制，以提升結(jié)算評審的可靠性

3.2.1 在概算和預算的評審中注重對設計的管理和審查

財政投資評審可通過對初步設計概算、施工圖預算的評審實現(xiàn)對設計的評審，實現(xiàn)對概預算的控制，為結(jié)算評審的可靠性奠定基礎。通過概預算評審實現(xiàn)設計審查的具體程序如圖1所示。

3.2.2 合理處理財政投資評審與合同約定關(guān)系

在正常情況下，合同效力高于財政投資評審

圖1 通過概預算評審實現(xiàn)對設計審查的具體程序

的結(jié)果效力，但是如果出現(xiàn)建設合同中明確規(guī)定需要依照財政投資的審核結(jié)論進行結(jié)算的情況，審核結(jié)論就應該作為結(jié)算的依據(jù)。同時，鼓勵評審單位介入合同管理，加強對合同主體的資格鑒別、合同簽訂等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理與引導，從而有效減少結(jié)算時財政投資評審結(jié)論與合同約定矛盾的情況。

3.2.3 跟蹤施工過程，保障結(jié)算評審質(zhì)量

為保證評審資料的真實性、完備性，評審人員要及時了解合同執(zhí)行情況，準確掌握施工進度，并介入變更和現(xiàn)場簽證，杜絕隨意簽證、虛假簽證[9]。對于施工過程中的資料及更新資料，評審單位應及時掌握或備份，防止因施工時間長及現(xiàn)場管理混亂等情況導致資料遺失。

4 結(jié)語

本文在相關(guān)法律及現(xiàn)有文獻資料、相關(guān)研究背景下，對政府投資項目結(jié)算評審結(jié)果效力現(xiàn)狀進行分析，指出我國結(jié)算過程中的財政投資評審存在法律體系不完善、全過程評審不足、造價控制力弱等問題，并針對這些問題提出對應的解決措施，確保財政投資評審效力的實現(xiàn)。