略論自然資源權屬爭議解決機制的完善

摘 要 文中以一起山林權爭議案件為例，案件處理時間之長，行政處理、復議，行政裁判文書之多，在筆者承辦的自然資源權屬糾紛案件當中位列第一。這也是相對人在網上瀏覽到筆者承辦自然資源權屬爭議案件，慕名而建立的委托關系。本文以此案情為例，針對各項相關法律的完善提出自己的建議和意見。

關鍵詞 自然資源 權屬爭議 司法

作者簡介：邱春生，安徽樅城律師事務所，三級律師（中級），研究方向：行政法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.032

一、案情回放

坐落于余XX屋后的一塊名為“代沖”的山場，1981年林業“三定”時，太湖縣政府（下稱“縣政府”）以“太林政證字第020012號”自留山使用證登記為余XX戶使用。后余XX的鄰居劉XX主張該山場是當年自己抓鬮所得。生產隊錯誤的登記在余XX名下，于1998年提出確權申請，太湖縣XX鎮政府作出“關于余XX與劉XX山場權屬糾紛處理決定”，決定劉XX與余XX屋后“代沖”山場歸劉XX管理使用。余XX提出了復議申請，1999年12月縣政府作出維持復議決定，余XX向太湖縣法院提起行政訴訟，法院作出（2000）太行初字第02號行政判決，以XX鎮政府越權行政為由，判決撤銷XX鎮政府的山林權屬糾紛處理決定。

2000年11月7日，縣政府作出（2000）2號行政決定，一，撤銷1981年林業“三定”時頒發給余XX的“太林政證字第020012號”、 劉XX“太林政證字第020010號”林權證，并予以收回；二，責成縣林業局對余XX和劉XX山林權屬進行核實后報縣政府重新核發新證。

余XX向安慶市人民政府（下稱“市政府”）申請行政復議，2001年3月2日市政府作出維持的復議決定，余XX向縣法院提起行政訴訟，法院審理認為，兩戶自留山使用證都填有“大嶺凸茅棚山”，該山場的四至中有三面一致，西面界限雖然不同，但經現場察看，山界無法劃定，撤銷兩戶林權證并予以收回，對兩戶山林權屬進行核實后重新核發新證的行政決定，是依法履行行政職責的行為，且其行政行為尚在進行之中并沒有侵犯原告權屬”，2001年6月14日法院作出（2001）太行初字第06號行政判決，維持太政決字（2000）2號行政決定。

其后，縣林業局一直沒有報請政府對余XX和劉XX重新核發新證，也沒有確認“代沖”山場的歸屬。

2013年5月2日，余XX收到了太湖縣林政字（2009）第030351號林權證，該證未將“代沖”山場權屬登記給余XX。余XX遂向安慶市中級人民法院提起行政訴訟，安慶中院指定宿松縣人民法院管轄，余XX起訴認為縣政府（2000）2號行政決定責成縣林業局進行核實后報縣政府重新核發新證，但一直沒有履行法定職責，認為縣政府應當主動履行重新核發新證的職責。但法院以余XX“在林權糾紛發生后，理應先向林權爭議處理機構申請處理，待林權爭議處理機構辦理后，再申請登記發證”為由，裁定駁回了余XX訴訟請求，余XX上訴后，安慶中院維持原裁定。

2014年7月7日余XX向縣政府郵寄了《林木林地權屬爭議申請書》就“代沖”山場提出確權申請，但縣政府在法定期限內未作出處理決定。余XX于2014年11月4日向市政府提出復議申請，要求責令縣政府履行法定職責。市政府2015年2月5日以宜府行復決（2014）35號《行政復議決定書》責令縣政府在收到決定書之日起5個工作日內依法受理申請人關于“代沖”山場權屬爭議申請。2015年2月26日余XX具書要求縣政府履行法定職責，對“代沖”山場進行確權。縣政府工作人員告知余XX，“代沖”山場權屬已經登記發證，且登記在劉XX名下，并向余XX提供了一份林權證復印件，該林權證證號為：太湖縣林政字（2015）第0000201354號林權證，登記日期為2015年2月6日（系市政府責令受理確權申請決定的次日）。

余XX向市政府申請行政復議，要求撤銷林政字（2015）第0000201354號林權證，市政府經審理認為縣政府違反法定程序、認定主要事實不清、證據不足，依法撤銷了林政字（2015）第0000201354號林權證。其后，余XX又先后多次向縣政府提出書面確權申請，請求將將“代沖”山場的權屬確定給余XX戶并頒發林權證，但縣政府2016年5月16日以太政決字（2016）1號行政決定書將爭議的“代沖”山場的林地使用權、林木所有權確定給劉XX。

余XX在法定期限內向市政府申請行政復議，但市政府以宜府復決字【2016】20號《行政復議決定書》維持了太政決字（2016）1號《行政決定書》。

余XX認為縣政府太政決字（2016）1號《行政決定書》將爭議的“代沖”山場的林地使用權、林木所有權確定給劉XX，其主要證據不足，認定的主要事實不清，且違反法定程序、適用法律、法規錯誤，要求予以撤銷。同時，要求撤銷市政府行政復議決定。

安慶市中級人民法院以（2016）皖08行初52號行政判決，維持太政決字（2016）1號行政決定，余XX上訴至安徽省高級人民法院，高院以（2017）皖行終535號行政判決書判決，一，撤銷（2016）皖08行初52號行政判決；二，撤銷宜府復決字【2016】20號行政復議決定；三，撤銷太政決字（2016）1號行政決定；四，太湖縣人民政府于判決生效之日起兩個月內重新作出處理決定。

一起長達三十余年的山林權糾紛歷經多次決定、復議和訴訟，至今仍懸而未決。

二、案件折射出來的法律問題

上述太政決字（2016）1號行政決定內容中“當事人如不服本決定，可以在收到本決定書之日起六十日內向安慶市人民政府申請行政復議或者一個月內依法向人民法院提起行政訴訟”。對此，筆者對有些法律適用問題感到困惑，一一提出，以期逐步完善。

（一）關于自然資源權屬爭議糾紛的救濟途徑——復議程序是否前置程序

《土地管理法》第十一條規定，農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。

《森林法》第十七條第三款規定，當事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴。《草原法》第十六條第三款規定，當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。《漁業法》第十三條規定，當事人因使用國家規劃確定用于養殖業的水域、灘涂從事養殖生產發生爭議的，按照有關法律規定的程序處理。

太政決字（2016）1號行政決定書對于行政復議或行政訴訟是選擇性的告知，此與自然資源權屬爭議前置程序是否相悖值得進一步商酌。

（二）關于自然資源權屬爭議糾紛的救濟期限的確定

《行政訴訟法》第四十六條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。《行政復議法》第九條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。而有關自然資源法律與此規定并不一致，有關自然資源法律之間的規定也不相一致，如土地管理法規定三十日、森林法規定一個月，《漁業法》、《草原法》未作規定，《漁業法》規定按照有關法律規定的程序處理，根據《土地管理法》第四條，養殖水面歸屬農用地范疇，《漁業法》沒有明確起訴期限。那么，《漁業法》所指有關法律規定當然包括《土地管理法》，而《土地管理法》第十一條將養殖使用權爭議又指向了《漁業法》，這一定程度反映法律規定不嚴謹，缺失法律應有的嚴肅性。《草原法》只是規定依法起訴。凡此種種，致使當事人及辦案機關在實踐中發生認識上的偏差。

（三）關于自然資源權屬爭議糾紛的救濟程序

現行的自然資源權屬爭議糾紛解決程序耗時長、反復大，通過訴訟不能從根本上解決問題，有的權屬爭議案件經歷多次行政決定、行政復議、行政訴訟（一、二審），加重當事人負擔，浪費司法資源，盡管《行政訴訟法》第七十一條規定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為，但在司法實踐中，人民法院在司法審查階段不能從根本上解決問題，人民法院裁判的訴訟價值難以得到真正實現和落實。

三、自然資源權屬爭議解決機制的完善

（一）建立健全統一的自然資源救濟機制

對于《土地管理法》、《漁業法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法律關于救濟途徑、救濟期限進行統一規定，或者出臺統一的自然資源權屬爭議程序法，使之更具有可操作性和科學性，在邏輯上更具合理性，也體現我國自然資源法律的嚴肅性。

（二）建立原處理機關及人員的回避機制

如前所述，自然資源權屬爭議糾紛解決往往經歷多次決定、復議、和訴訟，在實踐當中縣級政府法制部門機構配置不合理、人員少、辦案力量薄弱，受主客觀因素的制約，在重新作出行政行為時沒有建立回避制度，不利于行政相對人權益的保護。因此，有必要建立自然資源權屬爭議解決機制中的回避制度，可通過以下方式來完善回避制度。

一是行政復議機關或者人民法院責令原行政機關重新作出行政行為的，作出原行政行為的行政機關應當重新確定承辦人員，如果由于人員回避，導致沒有符合條件的辦案人員，那么，報請上一級行政機關進行調查處理并作出行政決定。

二是原行政機關重新作出行政行為再次被撤銷而責令重作的，那么由原行政機關的上一級行政機關進行調查處理并作出行政決定。

三是建立當事人申請制度，賦予行政相對人的申請回避權，行政相對人認為原行政機關或其工作人員與行政相對人或利害關系人有利害關系，可能影響行政決定的公正作出，相對人可以向行政機關的上一級行政機關提出，要求該上一級行政機關行調查處理并作出行政決定。對于工作人員的回避，相對人向行政機關提出，若機構設置、人員配置等因素所限，則由行政機關報請上一級行政機關進行回避審查，上一級行政機關決定回避的，由作出回避決定的行政機關安排所在行政機關工作人員承辦。

四是建立復議機關、司法機關干預制度，復議機關、司法機關在作出撤銷原行政行為，責令重作的同時，有權決定原行政機關重新作出行政行為，也可以決定原行政機關的上一級行政機關作出決定。

（三）賦予司法審查機關的實體確定權

在司法實踐中，司法機關往往撤銷行政決定責令重作，而不能直接改變裁決結果，不利于司法權威的樹立，不利于糾紛的統一解決，這也是自然資源權屬爭議糾紛案件處理耗時長、反復大，不能從根本上解決問題的主要原因。因此有條件的賦予司法審查機關實體確定權有利于維護相對人、利害關系人合法權益，避免不必要的訴累。司法審查機關的實體確定權可以確定在司法機關作出二次或者三次責令重作后，司法審查機關認為還要撤銷行政行為，責令重作的，屆時，賦予司法審查機關的實體確定權，及時終結糾紛。