高外貿依存度農產品價格調控的政策建議

劉儀鳳 潘建偉

內容摘要：大豆、菜籽、花生是我國三大油料作物，其中，豆油和菜籽油占植物油總消費量的70%以上。2016年我國大豆消費外貿依存度高達86.6%，油菜籽也達到30%以上。然而，作為世界最大的大豆和油菜籽消費國，卻無定價話語權，并對國內市場價格產生顯著而復雜的影響。因此，需要依法破除外資壟斷經營行為、采取貿易多元化和種植加工國際化戰略、創新農業支持保護政策、優化油料產業結構等政策措施，實現大豆和油菜籽價格的有效調控，維護我國大豆和油菜籽產業的健康發展。

關鍵詞：外貿依存度 農產品 價格調控 非轉基因

引言

我國食用油消費中，植物油占90%。而食用植物油消費又以大豆油為主，其消費量占食用植物油總消費量的50%以上；我國雖然不生產棕櫚油，但其消費量不斷提高，在多數年份超過菜籽油（簡稱菜油）消費量；菜油消費量占比接近20%，僅次于豆油和棕櫚油，是我國第三大植物油品種。食用植物油是居民日常生活中僅次于糧食的第二大必需品，具有比較強的消費剛性。可見，大豆和油菜籽價格對我國油料產業的持續穩定發展、食用油安全、農民增收、居民生活均產生著重要的影響。

近年來，我國大豆和油菜籽進口量不斷攀升，其中大豆的外貿依存度超過80%，2016年更是高達86.6%，進口量達8391萬噸，創歷史新高；2015年油菜籽進口量達到470萬噸，占國內油菜籽產量的1/3。若將大豆油和菜油進口量（各100多萬噸）計算在內，二者外貿依存度還要升高。大豆的巨量進口，導致我國的大豆種植面積逐年萎縮，既嚴重威脅著我國的大豆數量安全，同時，也涉及進口的轉基因大豆可能帶來的質量安全問題。然而，我國作為世界最大的大豆進口國，其進口價格卻被國際“四大糧商”（美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉和法國路易達孚）所控制，進而對國內大豆價格產生巨大影響。同樣，油菜籽產業的被控程度雖然不像大豆產業那樣嚴重，但受進口油菜籽的價格沖擊同樣兇猛。高外貿依存度導致大豆和油菜籽的國內價格受國際市場價格的影響顯著而復雜，也使政府宏觀調控的難度明顯加大。因此，要改善大豆和油菜籽價格的宏觀調控效果，除不斷優化我國油料產業結構、提高農業綜合生產能力和農產品競爭力外，還要通過采取有效的國際貿易策略、創新農業支持保護政策等復合政策措施，破解生產成本快速攀升、國內價格高于國際市場價格的“雙重擠壓”，實現大豆和油菜籽價格既客觀反映其供求關系、又防止其劇烈波動，保障其市場供應穩定，維護廣大生產者和消費者利益。

破除外資壟斷經營行為

時時關注與監控油脂油料市場的外資壟斷經營行為，依法對油脂油料價格進行調控。

1996年以來，食用油加工利潤持續走高；2003年10月，在大豆油價格大幅上漲帶動下，大豆壓榨利潤高達1000元/噸。在食用油加工特別是大豆壓榨的高額利潤驅動和政府對大型油脂加工企業支持下，我國食用油壓榨能力大幅升至8400萬噸之巨，而當年國內的大豆壓榨實際需求僅2800萬噸，平均開工率僅33%，導致占全國總加工能力的60%以上的企業停工或半停工，油籽供應嚴重短缺。2003年第四季度，我國大張旗鼓宣傳將到美國訂購大豆和油菜籽，美國的供應商和國際投資基金歡欣鼓舞。與此同時，美國農業部以氣候因素為由，預計美國大豆將減產，對大豆月度供需報告也做出重大調整，將庫存調整到20多年來的最低水平；德刊《油世界》亦稱，南美大豆也將減產，全球2003/04年度大豆產量估計低于2億噸的消費需求量等。CBOT（美國芝加哥期貨交易所）大豆期貨價格從2003年三季度末的最低點約540美分/蒲式耳，被拉高暴漲到2004年一季度末的約1060美分/蒲式耳（相當于我國境內價格從每噸2300元人民幣漲至4400元），創下近30年來新高。2003年底至2004年初，我國壓榨企業幾乎是恐慌性地在美國“搶購”大豆800多萬噸，平均價格（人民幣）高達4300元/噸。下完訂單后，美國又調整了大豆供不應求的預測報告，并在國際投資基金的瘋狂打壓下，2004年4月開始國際大豆價格暴跌近50%，國內市場的大豆價格也在短短的兩三個月內由4400元/噸暴跌至2200元/噸，大豆油價格亦大幅下挫。國外大豆出口商，一方面在場內散布虛假需求信息，以放大需求效應，另一方面在賣出大豆的同時，會在CBOT市場上進行買入套期保值，賺的缽滿盆滿，而國內食用油加工業由2003年實現利潤21.9億元變為2004年的全行業虧損，國內壓榨企業因“洗船”（指購買的大豆在沒運到中國前就虧損轉賣給其他海外買家）等危機損失約7億美元，有近70%的企業停產，大量企業倒閉。國際四大糧商A（ADM）、B（邦吉）、C（嘉吉）、D（路易達孚）趁機低價收購我國破產的壓榨企業、參股多家大豆壓榨企業，掌控著金龍魚、福臨門、魯花等主要品牌，控制了我國榨油企業85%以上的實際加工總量，壟斷著我國85%的進口大豆貨源（筆者根據美國農業部數據計算整理），掌控了我國進口大豆定價的“話語權”，可見，四大糧商對我國食用油壓榨行業的控制達到了空前程度。跨國糧商收購或參股壓榨企業，其真實意圖并不是想通過加工環節賺取利潤，而是通過壟斷加工、倉儲、物流等環節，最后實現控制包括生產、流通、分配、消費等諸環節在內的整個產業鏈，以期獲得總體利益的最大化及其他利益。

先用低價搶占中國市場，謀取壟斷地位，最后抬高價錢，這是ABCD的一貫做法。由此可見，跨國糧商為達到最終目的，必然要壟斷市場，通過操控價格等手段牟取巨額利潤和其他利益。因此，為了擁有大豆等油脂油料的定價話語權，維持價格的基本穩定，維護國家利益，避免我國大豆產業“產業失陷”，保障國家植物油產業安全，應采取以下措施：首先，依法監控跨國糧商的經營活動，避免其壟斷行為發生。利用“反壟斷法”、“反不正當競爭法”、“產品質量法”、“價格法”、“消費者權益保護法”、“農業法”、“環境保護法”、“國際貿易法”、“海關法”以及金融法律法規等，時時監控跨國糧商的生產、經營、金融等各種活動，重點監控跨國糧商進口大豆采購價格的科學合理性、是否通過控制食用油出廠價格等手段侵害壓榨企業的加工生產利益、是否抬高食用油消費價格損害我國消費者利益等，并加大執法監察和執法檢查力度，避免其操控價格、壟斷市場等行為發生。同時，密切注視國際跨國糧商可能對我國大豆、油菜產業的滲透和控制，采取綜合措施，避免種業被其完全控制，千方百計保護我國的非轉基因大豆的生產不受侵害，確保我國植物油產業安全健康發展。其次，構建進口大豆價格和食用油消費價格的約束機制。企業擁有采購進口大豆的自主定價權，但是，必須是公平的國際價格水平，而不是被操控的價格水平；同樣，食用油消費價格上漲速度，也應控制在合理的上升幅度內，而不被壟斷和操控。否則，當進口大豆價格、食用油消費價格大幅度上漲時，應采取備案制度、約談制度進行約束；當價格畸高時，應啟動對企業的反壟斷調查程序，調查期間不得進行大豆、油菜籽國際貿易活動，形成依法的價格約束機制。再次，應該繼續加強對進口轉基因大豆的嚴格審查，同時加強轉基因標識管理。最后，培養和引進具有國際視野和國際水平的金融人才。國際大糧商之所以能夠控制國際市場，除掌握及時準確的糧油供求信息外，關鍵是資本的運作方式和能力、多種金融工具和手段綜合掌控能力等，這都離不開金融人才。因而，通過培養與引進金融精英，利用金融手段規避和回擊跨國糧商的大豆壟斷，以降低大豆、油菜籽和食用油國際貿易風險。

采取貿易多元化和種植加工國際化戰略

壯大本土油脂加工企業，培育自主品牌，并實施貿易多元化和種植加工國際化戰略，打破價格被壟斷格局。

在國內最大的8家食用油加工企業中，除“中糧糧油”外，其他7家均被外資控制，國內其他油脂加工企業規模大多較小，在進口原料及最終產品價格上缺乏話語權。主要品牌“金龍魚”、“福臨門”、“魯花”等，均為外資控制，其中，“金龍魚”為代表的油料品牌國內市場占有率達到50%以上，由于受外資控制的油脂品牌擠壓，油脂企業自主品牌的生存空間非常狹小。因此，通過深化國企改革，實現制度創新，壯大“中糧集團”的同時，必須創造良好的市場環境、制度環境、金融環境等，培植民營企業，使其做大做強，與此同時，政府應鼓勵和推動有實力的大企業對中小企業進行兼并重組，提升行業集中度，夯實資金實力，形成有國際競爭力的大型集團。自主品牌應以“非轉基因”食用油為突破口，逐步形成自主的知名品牌；通過技改資金扶持，引導企業進行技術改造和加工設備更新，使生產工藝不斷升級，開發食用油品種，并確保質量安全；配合科學的市場營銷，拓展國內外市場。只有這樣，才能與外資控制相抗衡，提高我國植物油產業競爭力，從根本上實現油脂油料的價格基本穩定。

2015年美國、巴西和阿根廷三大生產國大豆產量占世界大豆總產量的75%。目前的大豆貿易格局是美國糧商從巴西、阿根廷等地低價收購轉基因大豆，運至美國港口，然后將轉基因大豆銷往世界各地，其中中國是最大的進口國，于是出現了“阿根廷人和巴西人種大豆，中國人用大豆，美國人定價轉手賣大豆”的國際貿易格局。結果是，我國的進口大豆價格只能受制于人，要突破價格被控局面，就需要實施大豆貿易多元化戰略。要破解現有的貿易格局，在充分依靠企業及行業協會力量的同時，必須借助政府的力量，在遵循WTO規則前提下，與巴西、阿根廷等國簽訂進出口貿易協定，形成戰略性貿易伙伴關系，實現與巴西、阿根廷等大豆主產國的直接貿易，構建大豆貿易新格局，保證油料資源的供給。

國內植物油生產加工企業必須想方設法走出去，實現國際化戰略，進行跨國生產經營。一方面，到南美洲、東南亞和非洲等油料資源豐富的國家投資建廠；另一方面，在這些國家建立大豆、油菜籽、花生生產基地，以提升油料的自給能力。

創新農業支持保護政策

加大“非轉基因”大豆和“雙低”油菜的良種補貼力度，提高質量，增加有效供給，擺脫外資的價格控制，穩定油脂油料價格，保護農民利益。

首先，提高農業支持保護補貼標準。其中，農業保護支持補貼中的良種補貼標準由目前的10元/畝，“非轉基因”大豆提高到30元/畝，“雙低”油菜提高到20元/畝，實現種子費支出全額補貼。其次，明確補貼對象。只有在生產中使用“非轉基因”大豆和“雙低”油菜良種的農民（含農場職工）才能給予補貼，并且按誰種誰享受補貼原則發放，就是說，土地承包人若租賃土地給他人種植或由他人代種的，補貼直接發放給承租人或代種人。農民是否使用補貼種子，完全自愿，農業部門在推介品種時，不能干預農民選種，同時補貼工作仍然實行屬地化管理。再次，準確核定補貼面積。種植面積的核定程序和方法與現有的運作方式相同，另外，要嚴格核定良種購買數量與播種面積、用種量必須一致。最后，補貼范圍、補貼方式、資金發放、良種選種等與現行的良種補貼實施方法相同。同時應加大對油菜的農機補貼支持力度，提高機械化水平，降低勞動強度和人工成本。

通過農業支持保護補貼政策，推動優質大豆和油菜籽的生產，使其單產水平和含油量不斷提高；推動油料作物生產逐漸向優勢區域轉移，提高東北高油大豆及長江上游、中游、下游和北方4個油菜優勢區的產業集中度，逐步形成產業帶。通過產業集聚，實現聚集效應，既可以保證農民增收，也有利于油脂油料的加工、儲運和銷售。

優化油料產業結構

不斷優化植物油消費結構和生產結構，實現新的供求平衡，進而穩定油脂油料價格。

植物油消費結構對其供給產生重要作用，因此，通過引導居民消費需求，逐步提高非大豆油消費比重，扭轉我國大豆油消費比重過高的植物油消費結構。這樣，既可以避免對進口大豆的過度依賴，威脅國家食用油產業安全，更有利于居民健康，因為進口大豆都是轉基因產品，盡管對人體的危害沒有定論，但是非轉基因大豆對人體的危害肯定是低于轉基因大豆，所以，要讓我國居民知曉進口大豆生產的大豆油是轉基因產品。同時，倡導居民植物油消費多樣化，逐步提高菜籽油、花生油、葵花油、胡麻油、棉籽油、茶油等植物油消費比重，并不斷挖掘特色小品種植物油消費潛力，如橄欖油、杏仁油、亞麻油、火麻油、米糠油等。

調整我國油料生產結構，主要是扶持油菜產業發展，使其擔當重任，也要保護花生、葵花產業的穩定發展。同時，鼓勵小品種油籽生產和副產品油籽的生產，在國產油料作物中，油菜能夠充分利用南方冬閑田進行生產，不與主要糧食作物爭地，油菜還是水稻、小麥等糧食作物理想的輪茬作物，種植油菜后，可大量增加土壤有機質，釋放土壤中磷元素，熏蒸滅殺土傳病原微生物，降低糧食作物的病蟲危害，提高糧食作物單產。另外，我國在油菜雜交、三熟制極早熟品種培育、油菜高含油量育種等方面研究處于國際領先水平，使我國的油菜生產潛力巨大。要實現我國油菜產業的發展壯大，必須讓農民獲得可觀收益，因此，通過目標價格補貼、增加油菜籽儲備等方式確保油菜籽價格處于合理期間。加強“雙低”高含油量油菜種子的培育，政府部門還要提供種植推廣、病蟲害防治等服務，推進油菜生產的機械化水平，降低油菜生產成本。組建和壯大油菜專業合作社，提升農民的組織化程度，通過“龍頭企業+合作社（基地）+農戶”等形式，實現油菜產業化經營、規模化生產。建立嚴格產品質量控制、可追溯體系，增強國產產品的競爭力。

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