流域水污染防治：地方立法中協調條款的設置*

琪若娜

(武漢大學 環境法研究所， 武漢 430072)

立法協調包括內部協調和外部協調兩方面的要求，前者指立法本身要有協調性，后者指立法要與它調整的社會關系相協調[1]。本文主要分析立法內部的協調條款。協調條款是指在法律文本中表達協調內容的法律條款。涉及流域水污染防治的協調條款指的是流域中各個地方立法中基于流域的整體性，對水污染防治的相關制度及糾紛處理等事項進行協調的規定。協調性指標在衡量法律文本自身乃至一個法律部門的體系化程度，甚至整個社會主義法律的體系化程度方面都是一個非常重要的風向標。目前，我國流域水污染防治法律文本中的協調條款設置問題十分突出，地方立法部分條款之間欠協調，不利于構建協調統一的法律體系。

一、流域水污染防治的碎片化問題與設置協調條款的必要性

1. “行政區行政”造成的流域碎片化局面

目前，我國解決流域水污染的手段還停留在傳統方式上，主要還是以“行政區行政”治理模式為主[2]。由于流域水資源問題本身具有較強的外部性、流動性，一個區域的水資源污染不受行政轄區的限制，往往會超越行政區域的界限[3]。地方性法規都是由地方政府制定的，各個地方政府由于不同的發展需要，在立法中體現著不同的利益，并且普遍存在以追求經濟利益作為首要目標的立法觀念占主導地位、忽視跨界協同管理等問題，造成權力設置的重復與空白，形成只有分工沒有協作的碎片化局面。盡管近些年來各級立法部門都在積極探索跨區域流域水污染問題的解決方案，各個地方政府也根據自身需要試圖就流域水資源問題提出可行方案，但這些立法嘗試制度化程度相對較低，往往無法達成共識。多個立法主體在各自制定法律時，往往出現各地區立法相差甚遠的現象，不難發現有些立法并不是從流域的本質屬性出發，而更多地是根據區域需求進行立法，缺乏科學性，這也是我國流域水污染協調防治難以有效推進的一個重要原因。水污染防治工作常常處于兩難境地，造成了事實上的區域化分割管理和區域規則對流域規則的侵蝕，割斷了流域水資源間的關聯，在流域上下游、左右岸、干支流的協調等方面，往往因為地區之間利害關系或意見不一致而相互扯皮，導致行政區域各自為政[4]。

2. 以自利立法觀念為主導的現狀

地方行政區域作為獨立的利益主體，不可避免地存在著自利的傾向。河流排污行為具有外溢效應，各流域的政府都有將管理水資源的利益集中在本區域而將成本分攤到區域之外的傾向，并在地方立法中予以體現。“單獨的私人理性行為有可能造成集體的或公共的非理性”[5]，如果每個人都按照自己認為正確的主張采取行動，有時會造成嚴重的社會紊亂，這就是協調難題的癥狀。如果只是站在自上而下的視角，根本無益于問題的解決，法治健康發展所需要的是共同的參與、平等的討論、集體的實踐智慧。解決協調難題和集體行動困境的方案便是在地方水污染防治立法中制定規范化的協調條款，進而對地方個體理性進行強化。

經濟體制與政治體制改革使省級地方政府作為相對獨立的地區利益主體的角色日益凸顯。在我國行政區層級中，地方政府中除少數特區和較大的市外，只有省級行政區才有地方立法權。也就是說，從地方的立法保護看，省級政府是地方利益的最大保護人。地方政府具有極大的經濟發展自主權，省級政府較其他層級政府而言更具作為相對獨立的地區利益主體的特征，其重要性日益凸顯。因此，建立流域立法模式最重要的前提便是協調省級政府間的利益關系。在流域水資源治理方面，省級政府跨區域合作缺乏相應的法律依據，如發生跨行政區水污染問題，沒有相應的流域水資源事務處理與監督的法律和機制，省級政府缺乏處理依據，使得流域內環境治理要么互相推諉，要么爭議不斷[2]。從流域立法的內部構成來看，無論是立法主體還是立法所要調整的事項和社會關系都不是單一的，即流域立法的最終結果不是某一主體能夠單獨決定的，需要在協調流域各立法主體的基礎上，就關涉各方利益的事項或社會關系尋求公認的或一致的法律規則，這也是地方立法協調的目的所在[6]。流域地方立法應當注重協調由于水資源問題引發的上下游、干支流、左右岸的諸多用水矛盾和沖突。如在開發利用方面，由于水體的流動性，上游在地方保護主義的影響下對轄區內河流過度開發利用的損害結果往往出現在下游，因此在水污染防治方面往往出現上游排污，下游一方面叫苦不迭，另一方面又將污水往更下游排放的現象[7]。這種現狀使得流域水體的整體質量始終處于低下狀態。

3. 設置協調條款的必要性：實現效率與公平的融合

流域的整體性使得上下游之間存在利益的競爭性。這種競爭的自發性使得“多中心體制面臨著如何在更為廣袤的大城市地區內，跨越每一個正式實體職能上的或者地域上的約束，而實現更為廣泛的社群利益或公共利益的問題。”[8-9]為此，需要加強不同地方在立法中對于水污染防治的協調合作能力，從而有效化解沖突。協調最初是因求解巨人政府[注]20世紀初傳統官僚制行政形成，體現出鮮明的效率至上的追求。與此相契合，“巨人政府(giant government)”理論與實踐應運而生。先后通過合并、重組等區劃調整手段形成的芝加哥、紐約等美國大城市堅持認為，城市化的區域應由涵蓋所有郊區人口的政府來治理。參見尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].張昕，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：655，675.這一主張暗含的邏輯是，巨人政府式的單一官僚體制有一個單一權力中心，它在社會治理方面有終極的權威，這樣的安排可以保證政府管理的高效率，從而使巨人政府“要比數目眾多的地方政府好得多”。參見David Rusk.Cites without suburbs[M].Washington D.C.：Woodrow Center Press，1993：88.與超級地方主義[注]與巨人政府針鋒相對，超級地方主義者“重新”發現了歷史悠久的多中心體制的卓越價值：政府數目眾多，管轄權常常重疊，這將最充分、最有效地滿足公民的要求，其原因主要在于多中心體制構造了一個地方政府間的自由競爭市場。參見尼古拉斯·亨利.公共行政學[M].項龍，譯.北京：華夏出版社，2002：371-376.由此人民可以“以足投票”來激發地方政府的責任心。另外，多中心體制的突出好處還表現在小規模地方政府通過相互合作進行互補，從而可以最大化地提高公共產品供給效率。參見邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].毛壽龍，李梅，譯.上海：三聯書店，2000：433-457.問題而出現的[10-12]，這兩種理論對于現有的流域水污染防治問題同樣能夠提出具有普適意義的建議。但由于流域水污染防治問題具有跨行政區域的特點，如將中央政府作為中心，即采用巨人政府的理念，則可能削弱地方政府處理地方問題的能力；反之，如選擇超級地方主義，則會導致管轄權上的“公地悲劇”：人人都有責任，等于人人都沒有責任[12]373-376。協調條款的存在，則在保證地方政府自主利益的基礎上強調政府間磋商與溝通，從而結合了巨人政府與超級地方主義兩者所長，又規避了兩者所短，著眼于流域整體的長遠利益，有利于實現流域的公平開發和水污染的合作治理。

設置流域水污染防治地方立法協調條款的目標就是理清地方間的利益關系，調和各種利益沖突。實現這一目標，必須在地方立法中考慮到其他區域的水環境利益，實現多個利益主體之間的衡平。從另一個角度，也可以看作實現以流域為中介的不同區域之間利益的衡平以及以區域為中介的區域內不同使用主體之間利益的衡平[13]。因此，地方立法應當避免以行政區域管理為主的現行管理體制帶來的流域管理的失控以及地方利益間的惡性競爭，破除地方保護主義，實現區域間立法的協調，避免形成流域的“公地悲劇”。地方水污染防治立法中的協調條款可以通過協調多個地方制定的各項水污染防治制度，使現行區域規則下的區域化流域公共治理模式滿足流域公共治理的內在需要，進而改變當前水污染流域治理的碎片化局面。

二、水污染防治地方立法中協調條款設置的現狀

自《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)發布以來，我國污水處理邁入了新征程，不斷探索由“點”向“面”延伸的治理模式。以此為基礎，水環境綜合整治概念興起，從單純地治水向防治結合、跨行政區域統籌治理轉變。其中，流域治理的必要性和重要性成為熱門關注點。“水十條”明確的是治水綱領，隨后出臺的《重點流域水污染防治“十三五”規劃編制工作方案》是進一步加強流域治理的重要文件，明確要求推進七大重點流域綜合治理。告別哪里污染治哪里的歷史，促進流域治理向區域化轉變，朝著綜合防治的目標邁進，才是我國水環境得到根本改善，恢復水生態自我調節功能的解決之道。本文以松花江流域為例，探討我國水污染防治地方立法中協調條款設置的現狀。

松花江流域位于中國東北地區的北部，全長1 927 km，跨越內蒙古、吉林、黑龍江3個省區，其兩條主要支流一為源于長白山天池的西流松花江，二為源于小興安嶺的嫩江。松花江是我國有機污染最嚴重的河流之一，位于松花江上下游的吉林與黑龍江兩省就松花江污染治理問題多有摩擦。松花江流域水資源狀況對三省區經濟社會發展和流域沿岸民眾的生活安全具有重要意義。多年來，松花江干流和支流兩岸大量工業廢水和生活污水排入江中，加之農業面源污染和生態環境破壞，導致松花江流域污染不斷加重，已被國家列為嚴重污染河流之一[14]。松花江特大水污染事件發生后，國務院于2006年8月批準了《松花江流域水污染防治規劃(2006—2010年)》。2008年12月19日，黑龍江省通過了《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》(以下簡稱《黑龍江條例》)，隨后吉林省也出臺了《吉林省松花江流域水污染防治條例》(以下簡稱《吉林條例》)，而內蒙古自治區至今卻沒有出臺相關地方立法。松花江是條跨省河流，三省區均有獨立的地方立法權，而地方立法的協調性對松花江流域水污染防治工作效果具有直接影響。

針對松花江這種跨省、跨部門的區域水資源，建立了松遼水利委員會。但由于該委員會只是水利部的派出機構，級別較低，不具有權威性。在流域層面，中國的流域機構仍是一個以流域規劃設計和研究為主的研究型事業單位[15]。因此在現實中，松遼水利委員會很難發揮其預期的監管職能。在這種前提下，地方之間的立法協調便顯得尤為重要。現實狀況中，對松花江流域進行管理時各地方并不能實現有效協調，只是在各自行政區域內對流域水資源進行監管，割裂了流域的整體性，從而導致治理效果不理想。松花江流經內蒙古自治區的區域沒有以法律進行規制，位于上游的吉林省與下游的黑龍江省在松花江流域水污染防治方面的規定也存在諸多問題，如表1所示。

1. 用詞存在模糊性與差異性

《黑龍江條例》第24條規定了跨行政區域的水環境質量監測和報告制度，在其他條文中對水污染防治進行規制的過程中也涉及跨縣(市、區)界、跨市界[注]《黑龍江條例》第26條：跨市界上下游人民政府應當建立跨行政區域聯防治污機制。第27條：跨市界流域的上游地區環境保護行政主管部門在審批可能對跨界斷面水質產生影響或者可能造成水質超標的建設項目的環境影響評價文件時，應當征詢相鄰的下游地區環境保護行政主管部門的意見。第28條：跨市界流域的上下游市人民政府應當建立聯席會商制度。第29條：跨市界流域相鄰的環境保護行政主管部門應當定期互通水污染防治情況。。而《吉林條例》第3條中規定，將跨市、縣行政區域交界處河流斷面水質狀況納入目標責任制。從兩部條例的立法理念來看，其調整對象均未明確包括跨省界行政區域，對于“行政區域”的定義也較為模糊。我國行政區域不僅包括市、縣、州、鄉、鎮，還包括省、自治區、直轄市[注]《憲法》第30條規定，我國的行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。，因而行政區域間的利益沖突可能在多種行政主體之間產生，既可能是省內市縣之間的沖突，也可能是省級政府之間的沖突。各層級行政區域相對獨立的區域利益，引發了行政區域間的利益沖突[16]。兩部條例對行政區域之間流域水污染利益沖突沒有作出很好的規制：一方面，黑龍江省對“行政區域”的定義較模糊，不能確定其中是否包括跨省界的流域事項；另一方面，吉林省規定了跨市界、跨縣界的流域水污染防治事項，忽略了最容易發生利益沖突的跨省界流域問題。

2. 忽視流域規劃管理的統一性

《吉林條例》第8條規定，編制松花江流域水污染防治規劃時根據國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規劃進行。《黑龍江條例》第4條規定，縣級以上人民政府應當根據依法批準的《松花江流域水污染防治規劃》制定本行政區域的水污染防治規劃。兩部條例中關于規劃的條文規定過于原則與模糊，缺乏細化的規定，且仍局限于行政區域內，不利于流域的整體性保護。吉林省關于松花江流域水資源污染防治的立法中并未涉及跨省協調規劃管理的規定。《吉林條例》第28條規定：“流域內省所轄各市和集中式飲用水水源地上游縣的主要鎮，城鎮污水排放系統應當與雨水排放系統分開設置。”該條文只規定了行政區域內的上游，卻并沒有考慮到基于流域的整體性本區域內的下游便是相鄰區域的上游，只考慮到對本區域內下游的保護，卻沒有考慮相鄰區域的利益。《黑龍江條例》第3章專門規定了跨界協同管理問題。其第23條規定，縣級以上人民政府應當采取措施有效控制本行政區域內的水污染，保證出界江河或者進入湖泊、水庫的水質達到水環境質量功能要求。分析該條文可以得出“縣級以上人民政府”包括省級政府的結論，且從條例用語可以看出，黑龍江省注重不同區域之間的協同管理，這里的“協同”包括“協調”“共同”的含義，強調跨界流域利益各方的協調與共同管理。《黑龍江條例》雖然意識到了不同利益主體之間協調的重要性，但在具體規定中仍存在一定缺陷，其第3章規定的細則主要涉及跨市界流域的調整，并沒有規定跨省流域的協調管理。流域水資源管理的沖突以行政區域之間的利益為代表，其中最主要、最明顯也最具有調整價值的便是省、自治區之間的利益沖突。《中華人民共和國水污染防治法》確立了同一行政區域內水污染防治統管和分管相結合的監管體系，較原則地規定了跨行政區域水污染糾紛的協調機制，但仍缺乏對具體職責以及部門間如何協調、銜接的規定。

表1 松花江流域三省區水污染防治立法存在的問題

3. 信息公開與共享存在局限性

上述兩部地方條例的具體條文中均規定了信息公開問題。《黑龍江條例》第16條規定，公開重點排污單位名單；第17條規定，向社會公開需要安裝污水自動計量和水污染物自動監測裝置的重點排污單位名單及安裝時限；第48條規定，公開飲用水水源地水質狀況。《吉林條例》中要求公開的內容包括第4條中規定的松花江流域水環境質量狀況公報以及第19條中規定的排污單位排污情況。在公開內容方面，兩部條例的分歧較大，且均沒有關于流域水污染防治信息共享的規定。對比兩部條例關于信息公開的具體條文，不難發現無論是關于流域管理事務還是區域內水管理事務的決策，一定意義上都是一種單邊決策，是各地方政府或區域自身利益和要求的表達[17]。信息公開與共享在協調管理中占有重要地位，是協調管理的重要前提，不公開、公開內容不同都不利于地區之間的利益協調。在松花江污染事件中，環境應急處理制度方面體現出的問題最為明顯，環境保護行政主管部門之間信息溝通不力直接影響到事故處理效果。例如：哈爾濱市政府先后兩次發布內容截然不同的停水公告，加劇了市民的恐慌心理；吉林石化公司則在事故發生后按兵不動[18]。在現代社會組織中，信息被認為是豐富而重要的資源，而由于不同組織的不同特點和自身缺陷，使其獲取信息這種特殊資源的能力受限，客觀上造成組織之間信息的不對稱，從而容易引發誤解和沖突。水污染發生之后，一般是污染發生地先采取應急措施，地方政府往往重視本地區間的信息傳遞而忽略了與其他地區的橫向信息溝通，這種信息通報機制的缺乏往往使得水污染處理滯后。

4. 水污染事件處理效率低

《吉林省條例》第43條規定：“企業事業單位發生事故或者其他突發性事件造成或者可能造成水環境污染事故的，應當立即采取應急措施，并向事故發生地的縣級以上地方人民政府或者環境保護行政主管部門報告。環境保護行政主管部門接到報告后，應當及時向本級人民政府報告，并抄送其他有關部門。”《黑龍江條例》第31條規定：“發生跨市界流域的水污染事件時，事件發生地環境保護行政主管部門應當在報請本級人民政府啟動應急預案的同時，協助相鄰地區共同采取措施控制和消除污染。”第32條規定，跨市界流域的水污染糾紛有關人民政府協商不成的，由其共同的上級人民政府協調處理。分析上述條款，可以發現兩部條例并沒有考慮到發生水污染事故后可能涉及位于下游的跨省界行政區域的利益。調處地區間水污染糾紛往往涉及諸多方面，不少糾紛需要采取工程措施和巨額資金投入，而這些只有地方政府和水行政主管部門才能勝任。但兩部條例中基于流域整體性的水污染糾紛處理機制仍不完善，并未對具體問題如協調的法律效力、同級政府間的協調權限等作出明確規定，如果發生流域水污染案件，只能通過政府間的臨時協商或行政協調加以解決，一旦協商、協調失靈，帶來的就是利益和秩序的失衡[19]。基于流域本身的特點，在大多數情況下流域水污染糾紛尤其是跨省界糾紛中協商機制缺位、協調機制失靈會帶來不可挽回的損失。

三、水污染防治地方立法協調條款的要素范式

隨著經濟和社會發展過程中區域一體化進程的加快，很多公共事務涉及多個行政區劃，導致公共事務的外溢。這對地方間的協調提出了新的要求，而現行立法中協調條款的模糊或缺失具有無法克服的被動性和滯后性，不利于流域及各個地方利益的維護。通過上述對松花江流域水污染防治地方立法的分析，從點到面實現協調條款的規范化，是我國流域水污染防治地方立法的應然選擇。

1. 協調條款設置的理念

協調流域地方立法最重要的一點便是協調地方經濟利益與水污染防治之間的關系。地方立法要建立長遠目標，明確經濟與環境的關系，在協調條款中堅持可持續發展觀，堅持協調環境與經濟發展，實現建設生態文明的總目標。協調是持續健康發展的內在要求，千鈞將一羽，輕重在平衡。協調發展理念是對馬克思主義協調發展理論的創造性運用，為理順流域內各地方政府間的發展關系提供了根本遵循。可持續發展要以保護自然為基礎，與資源和環境承載能力相符合，要求在生態環境承受能力可以支撐的前提下，解決當代經濟社會發展與生態發展的協調關系[20]。協調發展理念與可持續發展理念相輔相成，地方在發展經濟的同時必須大力保護水資源。處于上游的省級政府與下游的省級政府應當注重協調經濟發展與生態保護的關系，在考慮流域整體利益的前提下作出相應的決策與決定。應以整體觀念作為流域水污染防治的工作理念，摒棄碎片化思維，樹立正確的協調觀與可持續發展觀。

2. 協調條款設置的要素

(1) 信息的公開與共享

同級地方政府地位平等，沒有領導與被領導關系。就跨界水污染防治而言，為了更好地培養地方政府間的互利互信關系，應在其各自立法的協調條款中注重規定跨區域協調與合作，建立信息公開平臺或數據庫，旨在將各行政區域分別掌握的知識與信息轉變為共同、共有的，實現整個流域所涉區域的信息公開與共享。通常各方協調性不高的主要原因就在于信息不完全，因此，要提高互動雙方的協調性關鍵在于建立一種便于各方協商的機制，特別是形成一種“共同的知識”。在這種形成“共同的知識”之過程中，就需要建立有效的信息協調機制。區域間的政府之間由于行政邊界形成了天然隔斷，經常對內部信息進行封鎖，對外部信息則采用忽略的方式[21]。因此，地方立法中應當注重區域之間的信息交流，克服因信息不完整與信息封閉造成的“孤島效應”。完整的信息是實現水資源配置最優化的前提。為保障地區之間利益的平衡，協調與合作是流域水污染治理合作機制運行的基礎。鑒于流域的整體性，上下游不同區域間的政府與相關機構掌握的信息對多方均有借鑒性，有助于區域作出更加準確、合理及有效的決策。

具體來說，一般情況下，信息溝通的范圍應當包括交換流域所有河道交界斷面數據，并應結合每個水域實際情況對水質、水量監測斷面進行統一。對存在爭議的監測斷面，應在征求相關政府及相關利益主體意見的前提下，結合行政界線優化斷面布設。緊急情況下，已發生事故或有發生事故的風險時，信息溝通的范圍應更加詳細，進一步簡化信息共享程序，使整個過程更加快捷。在這個過程中，應當把握好各個區域保留自己信息的權利與流域信息公開的界限，將重點放在各個區域間的協調與協作上。

(2) 水污染事件處理的協調

流域水污染事件除具有環境污染事件的一般特征外，還具有其特殊性，即法律關系的復雜性以及糾紛判定標準的復雜性[22]。由于相關法律對流域水污染的判定和解決缺乏統一的標準，也缺少權威的污染損失評估機構，致使現實生活中一些地方政府往往因為對何為流域水污染，污染事故的認定標準、責任主體，污染損失的評估、賠償數額等問題達不成共識，出現協調無果的情況。應當在地方立法中補充和細化解決流域水污染事件的條款，尤其是跨省界流域水污染事件法律程序的協調條款。對于流域水污染糾紛的協調條款，除了由政府部門協調解決外，在發生水污染事件后，由于上下游政府屬于平級關系，因此應以協商為主，還可以引入調解、行政裁決、仲裁、訴訟等法律程序，并對相關主體處理流域水污染糾紛規定合理的時限[18]。跨區域流域水污染問題的處理需要一個協調平臺，該協調機構應是由相關政府或部門成員共同參與的機構，承擔跨省界流域水污染糾紛處理的組織和協調工作。跨省界流域水污染事件協調機構可以由政府領導牽頭，由環保、國土、水利、漁業、農業、林業、公安等部門組成。在現有績效評價體系的影響下，地方政府通常不愿提供效用越界的產品或服務，在這種情況下，一個良好協調平臺的搭建能夠有效提高協調效率，使協調標準化、機制化。若單由一方來處置跨區域的公共問題，如處置不當，不僅會給處置方帶來危害，而且會給相關方帶來損害。成員的廣泛性決定了其協調的有效性，協調不應只是停留在意向或規劃階段，應當擴展到執行階段。建立協調機構旨在在不改變傳統公共管理組織形態的情況下，強調利益相關政府與部門之間的分工合作、協調與整合，從而實現整體性管理，構建跨區域動態合作的網狀組織結構。

(3) 統一規劃與監督管理

其一，制定流域水污染防治管理規劃。規劃是進行一切活動的基礎，體現在流域上的水污染防治管理規劃是流域開發與保護的基本依據。針對流域整體的統一規劃應當確保各省級政府對流域環境、社會和經濟需求的平衡，在遵循流域整體性特征的前提下，上游省級政府與下游省級政府應當協商聯合制定流域管理規劃。流域管理規劃是針對流域水污染防治的總體規劃，應包括流域管理目標、亟待解決的問題及相應的時間規劃等。規劃中既要考慮整個流域范圍內自然資源的合理開發利用，又要考慮流域內有限的環境資源的供需平衡[23]。在內容上，流域水污染防治管理規劃不但要包括水污染有效防治方面的規定，還應體現治理、修復水生態的理念；在格局上，應在屬地負責、各級各部門各司其職的同時實現流域齊抓共管。

其二，對于流域水污染防治各個階段的監管均應作出明確的協調規定，貫徹全過程協調監管原則。首先，應規定統一協調應急能力建設的協調條款，與信息管理制度相配合，在各個區域共享相關知識與信息的前提下，建立完善水質保護預防和反應機制。其次，協調條款中應當建立經利益相關政府協商協調一致的治理流域水污染的響應機制，各地方政府應加強對重點污染源的日常監管。再次，建立水污染預警預報系統，及時、準確地掌握水生態變化情況。最后，協調條款中應規定實行嚴格的目標考核和責任追究制度，將責任制落實到位，共同完成流域水污染防治綜合整治目標，對不履行或逃避職責的依法追究單位及當事人責任，強化各級政府保護源區的職能，把源區水污染防治作為考核政府工作的重要內容[23]。應增強系統性與約束性，形成長效監管機制，防止出現流域內過度開發利用的情況。這些協調條款應當相互支持、相互配合，構成一個完整的系統，進而提高整個流域的水質保護監管效率。應由區域單線治理向流域聯合治理拓展，積極引入第三方參與等多種形式，并按照政府主導、社會參與、市場運作的原則，積極調動社會力量參與。

3. 實現協調條款的流域覆蓋

流域各地方在資源、信息等方面的政策上存在較大差異，如沒有規范統一的準則、法規，地方間合作取得實效將變得十分困難。在這種實踐背景下，處于同一流域的地方在水污染防治立法中設置協調條款顯得尤為重要。流域水資源具有整體性，上下游之間有著緊密的聯系。例如，吉林省與黑龍江省均位于東北地區，該區域經濟結構同質性程度相當高，因此，協調松花江流域上下游的吉林省與黑龍江省的水污染防治條款非常必要。但作為松花江流域一部分的內蒙古自治區卻沒有關于松花江流域水資源污染防治的相關規定與立法，十分不利于基于流域整體性進行水污染防治。考慮流域擁有共同性和特殊性，設立協調條款時并不要求流域各行政區域完全一致，只是要求主要關注點一致，注重在整部立法中體現協調的理念，并具備幾類協調要素。同時，也要注重立法中基本因素的統一。如吉林省與黑龍江省對松花江流域調整對象的規定并不統一：吉林省在條例中同時規制地表水與地下水，黑龍江省則注重調整地表水，忽略了地下水的利用與保護。由于調整對象這種最基礎的因素存在差異，使得吉林省與黑龍江省在調整松花江流域水污染的過程中存在諸多不協調因素。因此，應當統一地方立法中的調整對象、適用條件等基本因素，進而實現整個流域地方立法所體現出的理念與目標的統一。

四、結 語

流域水污染防治問題極其復雜，單獨的地方個體沒有相應能力來實施全面治理，分別針對重點流域開展流域水污染防治也存在著一定困難。流域是以水為載體的、動態的生態系統，上下游是密不可分的整體，但流域各個地方的現行立法在立法技術、可操作性、法律責任等方面都存在著差異甚至沖突。在這種背景下，地方立法之間的協調顯得尤為重要[24]。只有將流域視為整體，正確認識流域的整體性，注重以設置協調條款的方式對不同地方進行協調，才能避免地方之間的差異和沖突，進而實現整個流域水污染防治工作的協調發展。