地方大氣污染防治立法技術分析*

郭 粹

(武漢大學 環境法研究所， 武漢 430061)

大氣環境作為外部環境的重要組成部分，涉及國民的身體健康和財產安全，與每個人的生活息息相關。隨著我國工業化的不斷發展和機動車輛持續增加，大氣污染也變得越來越嚴重。國家對大氣污染防治日益重視，特別是2015年新《環境保護法》生效并實施后，《大氣污染防治法》也進行了修訂。相應地，全國相當數量的地方立法面臨著重新修訂或另行制定的現實立法需求。本文以縱向立法中的省級人大地方立法為重心進行探討(不包括政府規章)，并以《河北省大氣污染防治條例》為樣本，從立法條款科學化角度進行分析，以期為提高大氣污染防治地方立法質量提供參考。

一、地方大氣污染防治立法權的法源、立法實踐及立法模式

1. 地方大氣污染防治立法權的法源分析

在法治國家，立法權作為國家權力中最基本、最重要的內容，是國家權力和國家意志作用于社會的起點，是國家進行各種制度安排和政治治理的前提。在長期的發展中，我國形成了具有中國特色的立法體制[1]：首先，立法體制表現為“一個國家、兩種制度、三個法系、四個域”*一個國家是指中國；兩種制度是指社會主義制度與資本主義制度；三個法系是指大陸屬于社會主義法系，香港屬于普通法系，澳門和臺灣屬于大陸法系；四個域包括中國大陸、香港、臺灣、澳門。參見王釜屾.地方立法權之研究——基于縱向分權所進行的解讀[M].杭州：浙江工商大學出版社，2014：87.。其次，如果對地方立法結構作橫向和縱向的劃分，則橫向上可以劃分為一般地方立法、授權立法、民族自治地方立法和特別行政區立法；縱向上可以根據多層級的立法主體劃分為跨區域地方立法、省級地方立法、省會城市地方立法、較大的市*由于《中華人民共和國立法法》在2015年修訂，刪除原條款“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在的市和經國務院批準的較大的市。”因此，“較大城市”專指經國務院據《地方組織法》規定在1984—1993年已經批準的較大的市。地方立法和一般的市地方立法。

在明確了我國地方立法的整體特征之后，從大氣污染防治地方立法的理論與實踐出發，有必要對各層級地方立法權得以存在的法律基礎進行審視，以證成地方立法的合法性基礎。各層級地方立法的法源依據主要有：

(1) 從《憲法》層面來看：第3條第3款規定了在中央的統一領導下充分發揮地方主動性、積極性的原則；第100條主要規定了省、直轄市的立法權；第115、116條主要規定了民族自治地方的立法權限。

(2) 從《立法法》的層面來看，其第72條第2款規定了設區的市在環境保護方面的地方立法權，第74條規定了經濟特區所在地人大的地方立法權。就一般的市而言，該法第72條第3款規定了除省、自治區人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市的地方立法權。

(3) 在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中：第43條第1款規定了省、自治區和直轄市的立法權限，第2款規定了設區的市人大的立法權；第8條規定了縣級以上地方各級人大對本區域內環境資源保護事項的決定權。

(4) 《民族區域自治法》第19條規定了民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。

從以上對各層級地方立法法源依據的分析可以看出，我國地方立法的主體范圍在不斷擴大，特別是在新修訂的《立法法》中，增加了設區的市環境保護方面的立法權，這也是將環境保護作為地方性事務的一種體現，體現了國家對地方立法自主性的支持。

2. 地方大氣污染防治的立法實踐

就環境立法的效力等級而言，分為國家環境立法和地方環境立法。國家環境立法是指國家權力機關和國家行政機關針對全國環境保護所進行的立法，具有普遍約束力。地方環境立法是指地方國家權力機關和地方行政機關依據中央立法，結合當地經濟、社會發展和環境保護需要所進行的立法[2]。在大氣污染防治領域，可以從三個層級進行分析。

一是在解決國家大氣污染防治基本法律問題的立法方面，2014年新修訂了《環境保護法》，2015年新修訂了《大氣污染防治法》。這兩部法律作為國家立法層面的基本法，對大氣污染防治作出了原則性的規定。在區域性大氣污染防治方面，我國現行的法律并沒有相關立法，屬于立法的空白地帶。雖然在實踐中跨區域的聯防聯控有一些成功的經驗(如奧運會期間由國務院批準的《奧運空氣質量保障措施》，在北京和天津、河北、陜西、內蒙古、山東周邊五個省市自治區統一建立了奧運會空氣質量監測網，并規定了區域聯動機制，每季召開一次協調會議商討治污問題[3])；但是在立法層面并未出現區域性的地方立法。在各地區的地方立法方面，基于我國各地區發展水平的差異，一些地區結合當地實際情況制定了大氣污染防治地方立法。例如，作為直轄市的上海市、天津市，作為經濟特區的深圳市，以及作為少數民族地區的寧夏回族自治區等都制定了地方大氣污染防治條例。

二是在省級大氣污染防治地方立法中，分別以2013年和2015年作為分界點[注]自2008年美國領事館公布PM2.5數據開始，霧霾逐漸受到社會的重視，至2013年成為大爆發年份，政府與社會對霧霾問題形成了廣泛的認知。2013年，“霧霾”成為年度關鍵詞，當年1月有4次霧霾籠罩30個省(區、市)，北京僅有5天不是霧霾天。有報告顯示，中國最大的500個城市中只有不到1%達到世界衛生組織推薦的空氣質量標準，與此同時世界上污染最嚴重的10個城市有7個在中國。這直接促成了2014年《環境保護法》的修訂和通過。2015年1月1日新《環境保護法》正式實施；2016年1月1日新《大氣污染防治法》開始實施，地方大氣立法此后不斷出臺。因此，本文統計以2013、2015年兩個時間點作為界分。，以我國的4個直轄市、5個自治區、22個省份為統計范圍(不含兩個特別行政區和臺灣地區)，以現行生效的地方性法規為統計對象，以各省級行政區人大或人大常委會為頒布主體，以各條例的實施日期為準進行統計，結果如表1所示。

相應地，對省會城市的大氣污染防治地方立法進行統計，結果如表2所示。

表1 省級大氣污染防治地方立法情況

表2 省會城市大氣污染防治地方立法情況

三是在較大的市層面，青島市、洛陽市、包頭市、大同市、寧波市已相繼頒布地方大氣污染防治條例，唐山市等預將頒布。除較大的市外，另外一批值得關注的是改革開放的前沿城市，即深圳市及首批沿海開放城市[注]1984年首批沿海開放城市誕生：大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海被國務院批準為全國第一批對外開放城市。。就這些城市而言，已經頒布地方大氣污染防治條例的有大連市和青島市，預將頒布的有煙臺市、連云港市、溫州市、北海市等。在一般的地級市層面，在霧霾比較嚴重的地區，保定市、濟寧市、菏澤市、紹興市率先頒布了地方大氣污染防治條例，其他地區則仍然在醞釀和計劃之中。

從以上以2013年和2015年作為節點的立法分析中可以看出，國家對大氣污染防治特別是霧霾控制的重視推動了地方立法的發展，尤其是《環境保護法》和《大氣污染防治法》的實施，在國家立法層面上為地方立法提供了導向，也為地方立法提供了上位法依據，推動了地方立法的發展。

3. 地方大氣污染防治立法模式分析

從以上對各地區大氣污染防治地方立法的分析可以看出，我國的大氣污染防治地方立法大致可以劃分為三種模式。

第一種是省級全覆蓋型立法模式，即僅有省一級制定了大氣污染防治條例，但省轄區內有立法權的市一級并沒有再進行地方立法。例如，湖南省、江西省和寧夏回族自治區都是這種情況。在這種情況下，省級立法一般可以應對區域內各種大氣污染防治問題，或區域內沒有十分突出的重工業、重污染城市，因此僅有省級立法。

第二種是重點城市控制型立法模式，又包括兩種情況。其一，省一級沒有立法，但省會城市或省內一些重要城市有相應的大氣污染防治條例。這些省內特殊區域往往是大氣污染立法需求比較強的城市，一般具有工業化程度高或重化工、重污染等情況。這種省份一般位于我國欠發達地區，工業化程度普遍不高，大氣污染僅集中在個別工業化、城市化發展程度較高的地區，因而其不需要以省級立法為基礎，直接體現為城市立法。例如，內蒙古自治區作為民族區域自治地方沒有省級的大氣污染防治立法，但是其所轄的包頭市作為內蒙古的制造業、工業中心以及較大的市，顯然有大氣污染防治地方立法需求。因此，包頭市在2006年制定了大氣污染防治條例。又如，甘肅省作為兼具平原、高原和沙漠、戈壁等多種地形的省份，省級立法無法全面適應各地區的情況，因此省會蘭州市出臺了當地的大氣立法。其二，重點城市針對特定的、重要的大氣污染源制定的地方立法，如深圳市針對機動車尾氣排放制定的《深圳經濟特區機動車排氣污染防治條例》，武漢市2015年發布的《武漢市機動車排氣污染防治條例》等。

第三種是混合型立法模式，即以省級大氣污染防治立法為基礎，在一些大氣污染比較嚴重的地方，也推行到省會城市和省會以下設區的市或較大的市，是一種省級立法與省內重點城市立法相結合的模式。例如：遼寧省與其省會沈陽市都制定了大氣污染防治地方立法，體現出東北老工業基地污染防治的需要；黑龍江省作為我國最北部的省份，由于冬季燃煤供暖會導致嚴重的大氣污染，不僅省一級進行了大氣立法，省會哈爾濱市還制定了《哈爾濱市燃煤污染防治條例》，針對該問題進行了混合模式的地方立法。又如：浙江省及其所轄的杭州市、寧波市在相鄰的年份出臺了大氣污染防治地方立法，體現出人口密度較大的南方地區治理復合型大氣污染的需要；山西省作為我國煤炭資源和其他礦產資源都極其豐富的省份，與其省內較大的市大同市都進行了大氣污染防治地方立法，體現出能源資源型城市大氣立法的需要。

從對地方立法實踐及其三種模式的分析中可以看出，我國現階段地方立法中省級立法起到了一個承上啟下的作用。以省級立法為基礎，所轄地區有立法權的市和有大氣立法需求的地區，都可以進行立法的延伸和推進。而有的省份由于地區發展不均衡不適合進行省級立法，則可以在其省內發達城市和工業污染嚴重的城市進行相應的地方立法。

二、地方大氣污染防治立法條款剖析

就地方大氣污染防治立法而言，既要遵循上位法的規定，又要根據特定地方防治大氣污染的需要對一些法律制度等進行必要的創新與銜接。本文以作為省級立法的《河北省大氣污染防治條例》為樣本，對其與國家立法的關系進行剖析，并對具體法律條款的設置等提出建議。

1. 《河北省大氣污染防治條例》的基本內容

選取《河北省大氣污染防治條例》作為研究樣本，是基于多方面的考慮。從制定時機來看，它制定于新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》之后，是一個很好地承接了中央立法精神的地方立法典型成果，也是新時期地方立法的典型。因此，從整體結構而言，該條例很好地承襲了新的《大氣污染防治法》，基本結構除有輕微順序上的調整以及沒有單獨將農業污染防治設為專章以外，基本與《大氣污染防治法》的結構一致。

《河北省大氣污染防治條例》共8章，主體部分集中在第3章(大氣污染防治措施)、第6章(監督檢查)和第7章(法律責任)。第3章主要規定了燃煤污染防治、工業污染防治、揚塵污染防治、機動車船污染防治幾個方面；第6章主要規定了行政機關和政府相關部門的職責；第7章對政府責任、企業責任、公民責任都進行了詳細的規定。其他章節中，對上位法的基本原則、制度等作了相應的重復，并對上位法鼓勵發展的事項進行初步規定。

就河北省大氣污染的主要成因而言，是污染排放、能源結構、地理條件和氣候條件綜合作用的結果。就能源結構而言，煤炭在能源消費中占據著絕對的比重，而高污染、高排放的工業結構也使得大氣污染更為嚴重。從地理條件來看，南北落差較大使得環首都地區形成太行山和燕山的“弧形山脈”地形，增加了大氣的穩定性，更容易引起污染物聚集。從氣候條件來看，河北省大風天氣少，降水季節分布不均勻，不利于污染物的擴散和稀釋。當然，缺乏科學規劃的城市建設和大型、重型汽車的比例較大，也是導致大氣污染嚴重的重要原因。

河北省進行地方大氣立法一方面是由于大氣污染防治的需要，另一方面是京津冀大氣污染聯防聯控的需要。在這樣的雙重壓力下，《河北省大氣污染防治條例》的立法質量走在全國的前列，具有很多可以吸收和借鑒的經驗。因此，它具有作為樣本進行研究的價值和作為地方大氣立法經驗推廣的價值。

2. 《河北省大氣污染防治條例》與上位法相關條款的對比分析

從該條例的篇章結構來看，主體部分為7個章節，基本與上位法《大氣污染防治法》的篇章結構對應，只是一些章節作了順序上的調整。在“防治措施”一章中，沒有將農業污染單列為一節進行規定，而是并入“其他污染防治”一節，其余與上位法并無差別。因此，該條例在篇章結構方面基本上沿襲了上位法。從具體法律條款設置來看，通過與上位法的對比分析，地方大氣污染防治立法條款與上位法的關系大致可以概括為三個方面，即對上位法相應條款的重復與回應、集成與細化、先行與創設。

第一，在對上位法相應條款的重復與回應上，主要體現在3個方面。首先，在立法目的方面，對《大氣污染防治法》的立法目的進行了強調和重復。其次，在基本原則方面，對《大氣污染防治法》和《環境保護法》規定的基本原則都進行了一定程度的重復。再次，對上位法的重要制度都涉及到重復，如《環境保護法》和《大氣污染防治法》都進行規定的目標責任制和考核評價制度、總量控制制度、排污許可證制度、重點污染物區域限批制度等，以及大氣污染治理方面特有的落后產品淘汰制度、臺賬制度和國家正在不斷鼓勵的排污權交易制度等。此外，對《環境保護法》中單獨規定的現場檢查制度和公益訴訟制度也都進行了強調。

第二，在對上位法相應條款的集成與細化方面，具體方式如表3所示。

第三，在創設性法律條款方面，也體現了一些創新。霧霾爆發的壓力推動了環保市場的產生，也推動了第三方資本和技術的進入和交易。為提升大氣污染防治水平，《河北省大氣污染防治條例》鼓勵和支持社會資本參與大氣污染防治，引導金融機構支持大氣污染防治，并鼓勵排污單位委托具有相應資質的第三方代其運營大氣污染防治設施或實施大氣污染治理，在有關大氣污染第三方治理的規定方面進行了創設。另外，為防止委托雙方惡意串通，條例對委托雙方的責任予以明確，以確保治理收到實效。就法律責任而言，《河北省大氣污染防治條例》規定了生態環境損害責任終身追究制，結合地方大氣污染嚴重的情況，規定了嚴于《大氣污染防治法》和《環境保護法》的法律責任，也體現了上位法的“最低限度”特征。

表3 《河北省大氣污染防治條例》對上位法的集成與細化

注：表中所列內容為示例，并非統計數據。

3. 地方立法中法律條款設計的基本方法

其一，重復與回應的條款設置方法，指的是立法時重復相關的法律和行政法規，對其進行集中，重復的每一個條款都有上位法的來源和依據。重復式立法只能對上位法中已有的規定進行重復或針對本地情況作出規定，而不得在上位法沒有作出規定的情況下自行作出規定。這種重復式立法條款在地方立法的初期探索階段出現較多且占有較大篇幅。但隨著地方立法的不斷發展，重復式的法律條款已不再是地方立法的主流，且重復性的法律條款一般體現在基本原則和基本制度方面。以《河北省大氣污染防治條例》為例，其涉及立法目的和基本原則的條款是結合《環境保護法》和《大氣污染防治法》這兩個上位法的相關條款進行的重復，不是機械地照搬原文，也并沒有法律理念的創新，只是法律用語表達方面的差異。因此，這體現了新時期地方立法中重復式立法的特征。

其二，集成與細化的條款設置方法，也就是集中上位法的相關規定，將全國人大及其常委會制定的相關法律、國務院制定的行政法規、國家相關部委制定的規范性文件和通知等按章節條款集中起來，同時結合地方實際和借鑒外地同類法律規章的操作性規定，就上位法不明確的予以明確，或對上位法授權規定的內容予以完善，從而形成地方性法規或地方政府規章[4]。從以上對集成式立法涵義的表述可以看出，集成式立法包含著一個過程的兩個方面，即集成與細化。具體來說，地方立法要達到具有可實施性、可操作性的目標，就需要對上位法進行細化。但是，地方立法對上位法不能憑空捏造、毫無依據地細化，而且地方本身也并沒有太多創設的權力。此時，就需要先進行另一個步驟，即對上位規范的集成。這里所說的上位規范也就是地方立法細化的上位法律淵源，包括正式法律淵源，也包括非正式法律淵源，具體包括法律、規章、政策以及法定技術標準等。地方立法以這些上位規范作為依據，對其進行集成并通過地方立法以法條的形式呈現出來，體現在具體法律條款中。而法條的形態正是這些上位規范的細化。上位規范并非都是法律，而地方立法需要結合這些內容制定出可實施性強的規范，并以法條的形式固定到地方性法規中。因此，這種集成并不是對上位規范的簡單歸納和概括，而是一種演繹的過程。總體而言，集成與細化是一個辯證統一、相依相生的過程，集成是對上位規范的集成，其表現方式是通過法條的形式對原則性、抽象性條款的細化。因而，也可以說集成是細化的基礎工作。就特點而言，地方性以及范圍和限度的“不抵觸”是集成式立法條款的重要特點。這種條款避免了“景觀式立法”和粗線條的立法，注重針對地方特色對上位法進行解釋和補充，符合“大權集中，小權分散”的立法理念，因此此類條款在地方立法中所占比例一般較大。集成式立法最重要的作用就是執法的需要，即為執法機關的執法提供細化的法律依據。

其三，先行與創設的條款設置方法，指的是在不違背國家最高權力機關專屬立法權的情況下，在中央和地方立法權限的模糊地帶或者說“并行立法領域”[5]進行先行先試，或將地方好的做法、實踐經驗法制化，形成“地方性知識”，用來有效地解決當地問題。創設式立法一般有三種情況：其一是一項措施或制度還停留在國家的政策層面，而地方立法基于需要率先將其用法律的形式固定下來；其二是在上位法中已經有規定的內容，地方立法根據地方實際制定了嚴于上位法的規定，應用于地方實踐中；其三是某個問題屬于地方的特殊性問題，需要獨立解決。目前，創設式立法條款在我國地方立法中所占比例較小，主要是有些地方立法沒有堅持以問題為導向，缺乏對地方實踐的總結和探索。以《河北省大氣污染防治條例》為例，創設性條款所占比重較小。在一些領域，可以以地方經驗為基礎進行創設，例如：在信息公開和公眾參與方面，各地可以根據實際情況進行一些參與方式和途徑的創新；在公益訴訟方面，可以結合當地環保組織的數量和公眾參與環境保護問題的積極性進行一些適當的創設。

三、地方大氣污染防治立法條款的科學化設置

環境問題的日趨嚴重及其擴大化，使得我國的環境法已經進入了一個立、改、廢并舉的時代。以霧霾為特征的大氣污染問題的加劇，客觀上要求我們對環境法進行及時修訂和調整，可以說環境法已進入一個快速變遷的時代。隨著時代和社會環境的變遷，國民對事物、價值與規范的看法也會隨之改變，處于不同時代的人們具有不同的生活態度與思考模式[6]。在憲法領域如此，是“憲法變遷”；在環境法領域同樣如此，我們正在經歷一個“環境法變遷”的時代。以我國《大氣污染防治法》為例，1988年首次頒布實施《中華人民共和國大氣污染防治法》以來，先后經歷了1995年修正、2000年修訂和2015年修訂，可以看出修訂非常頻繁。日益嚴重的霧霾問題使得地方政府防治大氣污染任務的需求和我國大氣污染防治行政任務的需求增加，也增加了制定具有適應性的地方立法的需求，以作為對國家立法的有效補充。大氣污染呈現出很強的地域性特征，需要結合不同地方實際進行有效的地方立法。與此同時，也需要協調國家立法與地方立法的關系，特別是在法律條款的科學設置方面。

1. 遵循國家立法宗旨，對上位法進行必要而不機械的重復與回應

重復式立法的意義不在于重復，而在于強調。由于地方立法不可能擺脫上位法，不能與上位法相抵觸，因此首先在立法目的方面地方立法不可能進行創設。目的性條款通常在地方性法規中列為第一條，用來表明促使立法機關通過該地方立法的事由。而地方立法由于內容廣泛，往往服務于多重目的，具有多方面的作用。其次，就法律原則而言，法的原則是法的綱領、關鍵之所在，是法所要堅持的最基本的東西，是一部法律所必須具備的組成部分[7]240。因此，地方立法不會突破國家法律規定的原則的基本框架。最后，對于一些基本制度，地方立法也應進行必要的重復。這一方面是因為地方立法是本地區可操作的實施性規范，而基本制度的確立是這些規范的實施前提；另一方面是因為基于地方大氣污染行政執法的需要，強化這些制度在大氣污染防治行政監管方面也是必要的。因此，地方立法的重復是為了遵循與上位法不抵觸的原則以及對不可或缺的部分的強調。

2. 以提升法律實施效能為重心，對上位法進行合理的集成與細化

在大氣污染防治的立法過程中，中央立法只是完成了某種“初級制度化”的使命，這就在客觀上為地方立法預留了空間。這時，地方立法的主要任務就是完成對中央立法的“再制度化”[8]。筆者認為，初級制度化指的是中央立法層面由于“宜粗不宜細”，只能對重要的原則、制度等作出概括性規定，原則性強，可操作性差。因此，地方立法的這種“再制度化”，在宏觀層面就是要發揮地方一定的自主性，制定出相配套的、可操作的地方立法，保證國家法律在本地區的實施；在微觀層面就是地方立法應進行的合理集成與細化。也就是說，地方立法的集成應是地方立法在國家和地方綜合立法的基礎上，結合自身的執法能力或法治需要進行的合理的集成與細化。細化的最終目的是使權利義務的規定更加具體、明晰，法律責任、處罰類型和幅度設定更明確。筆者認為，地方立法的集成與細化應體現在三個方面。

首先是行政監督管理主體方面。地方大氣污染治理中涉及的主要權力為以強制性為特征的傳統行政執法權，包括行政許可權、行政檢查權與信息強制披露機制、行政處罰權、行政強制執行權、應急管理權以及“公布污染企業整改名單”等新型行政強制權力。這些權力需嚴格依據各層級法律法規行使[9]。因此，地方性法規的相關規定既要在表述上簡明扼要，又要能區分清楚相近部門的職責，避免執法部門職能交叉和爭權諉責。這一點，河北省和上海市的大氣污染防治地方立法比較有借鑒意義。河北省對縣級以上政府各部門的大氣污染防治職責進行了具體詳細的規定。上海市將環保職能細分到區一級的環保主管部門，并詳細規定了各級環保部門的職責，將環境保護目標納入績效考核，并對個人和單位實施獎懲制度。在城市立法方面，《深圳特區機動車排氣污染防治條例》明確環保、公安、交通等部門在機動車排氣污染防治方面的監管職責，使各部門行政職責劃分得更加具體。

其次是在法律規范類型方面。行為模式是在立法中規定人們行為準則的內容，一般是地方性法規的主干部分。法律規范按照性質一般分為三種，即禁止性規范、義務性規范和授權性規范。禁止性規范即限制或禁止人們做出某種行為；義務性規范即要求人們必須做出某種行為或承擔某種義務；授權性規范即授予當事人可以進行某種行為的權利。在大氣污染防治地方立法中，顯然更多的是禁止性規范和義務性規范，且這些規范較多的是針對企業和公民而言；授權性規范較少，且多針對行政機關而言，對公民的授權略顯不足。而地方立法應做到的是權利與義務的一致性。在對公民授權方面，《河北省大氣污染防治條例》顯得略有不足。新的《環境保護法》中對信息公開與公眾參與原則進行了專章規定，可見公眾參與的重要性。而地方立法應當對公眾參與的程序、途徑、時機以及救濟途徑等進行細化規定，這些方面河北省的條例規定得尚比較粗略。在這方面，吉林省和江蘇省的大氣污染防治條例規定得比較詳細，將信息公開和公眾參與單列一章，具有一定的可操作性。

最后是在法律責任承擔方面。法律責任條款一般應由法律制裁、法律責任認定、法律責任實施主體、法律救濟條款、法律責任免除條款構成，其中法律制裁應是法律責任的核心內容[7]283。在環境保護領域，法律制裁顯得尤為重要。因為只有設定了嚴格的法律責任，才能保障當事人遵守保護環境的各項規定，并且能夠教育其他社會成員，預防違法行為。在法律責任條款設置方面，我國的地方大氣污染防治條例更多的篇幅傾向于對違法者的制裁，希望能在重罰之下防微杜漸。但是，法律責任的設置應當是雙向的，對執法者責任的規定也是不能忽視的。目前，我國大多數地方立法對執法者責任規定得比較原則和籠統，應當進一步地細化和解釋。

3. 鼓勵地方立法的自主性與嘗試性，進行合法合理的先行與創設

從宏觀層面來看，一般將地方立法的模式分為實施性立法、自主性立法和先行性立法。結合河北省條例的具體內容，本文認為它采取的是一種混合型立法模式，實施性立法居多，也具有一定的自主性，且從對政策的集成的角度來看具有一定的先行性。從立法技術方面來看，主要采用了三種立法技術——重復、集成與創設。針對上位法修改的頻率高、變化大，地方立法應該怎樣適應上位法的變化，并做到變化性與穩定的統一這個問題，筆者認為僅從重復和集成兩個方面來做是不夠的，最有利于解決這個問題的應該是地方性法律制度的創設。而創設又不能是毫無根據的，應該結合地方經驗進行科學預測，必要時可以適當超前。

(1) 基于科學預測，通過合理修改與適當超前立法創設相關條款

針對當今我國環境保護領域中央立法頻繁修訂的情況下，如何保持地方立法和上位法的一致性這一問題，筆者認為地方立法的科學預測、合理修改和適當超前是解決問題的關鍵。

首先，地方環境立法的預測應該是對效力及于一定地區的地方性立法的未來發展前景和趨勢的預測。它應在全國性立法預測的基礎上，以本地的有關狀況為依據，同時兼顧本地區立法在全國立法中的位置，進行科學、合理的預測，并對立法方案進行必要性、可行性論證。這樣的地方立法會在不與上位法沖突的情況下具有一定的前瞻性，也是使地方立法適應時代發展的必然要求。因為社會總是在不斷發展的，立法只有積極主動地適應社會發展，才能真正完成其有效調整社會關系、發揮最佳社會效果的任務。

其次，雖然中央立法的修改比較頻繁，但是地方環境立法不可能隨著中央立法不停修訂，這就喪失了地方立法作為可操作性規范的穩定性。立法是一個系統工程，除了制定以外，還包括修改和補充。隨著中央立法和社會狀況的不斷變化，地方立法可以對局部進行修改和完善，也可以在不改動原來法的基礎上增加新的內容，使得地方性的法能適應和解決更多復雜的問題。例如，湖北省和山西省都在2000年之前就制定了當地的大氣污染防治條例，但現在都進行了修改和補充。這樣也可以很好地承接上位法的新變化。

最后就是地方環境立法可以適當超前。地方環境立法之所以稱之為“地方”，就是由于各地區的環境條件不同，使得地方環境立法區別于中央立法，也區別于其他地方的環境立法。因此，地方立法應該順應形勢，在某些制度上進行適當超前，開展合理的創制，使立法的穩定性和變動性能夠得到很好的平衡。一般而言，在兩種情況下，地方環境立法可以作出適當的超前：第一，中央立法有“空白區域”，而根據地方的實際情況，亟需將其制度化、法律化；第二，在中央層面爭議較大、無法實施，或中央對某個問題還處于調研、考察階段，則具備條件的地方環境立法可以先行先試，為中央提供實踐經驗。例如，江蘇省率先展開了環境污染責任保險試點。在排污權交易方面，最早在上海市閔行區開展了水污染物排放指標有償轉讓試點。隨后，包頭、開遠、柳州等6個城市相繼開展大氣排污權交易試點[10]。在一些中央立法的空白區域，如建設項目和企業環境信貸風險(或稱“綠色信貸”)和上市公司環境保護核查(又稱“綠色證券”)等，地方大氣污染防治立法都可以進行創制性的先行先試工作。又如，在重點城市立法創設方面，深圳市的做法值得借鑒。《深圳特區機動車排氣污染防治條例》規定，市政府可以根據大氣環境質量狀況，對使用特定環保分類標準的機動車采取限制區域、限制時間行駛的排氣污染防治交通管制措施，對立法權限進行了一定范圍的創設。

(2) 根據地方經驗與實踐需要，在合法合理的范圍內進行創設

中央立法中賦予地方立法權的目的不僅僅是希望地方能夠根據當地實際情況對法律進行解釋和具體化，同時也希望地方發揮立法能動性，在進行充分調研的基礎上發揮地方立法的先行先試作用，不僅要在地方法規中填補中央立法的操作空白，還應該在不與上位法相抵觸的基礎上創設出具有地方特色的制度。如果地方環境立法能在具有合法性的基礎上，同時以追求地方特色為價值取向，將有助于形成我國環境立法的地方經驗[11]。在地方制度的創設方面，除了河北省地方大氣立法中有鼓勵排污交易制度和引入大氣污染第三方治理的相關規定外，江蘇省和安徽省也創設了有地方特色的制度。

《江蘇省大氣污染防治條例》中的最佳實用大氣污染控制技術名錄制度就是其地方環境立法的一個創新。在該條例中，不僅規定了企業應當使用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設備，采用最佳實用大氣污染控制技術，還規定了省環境保護行政主管部門組織發布最佳實用大氣污染控制技術名錄[注]《江蘇省大氣污染防治條例》第35條：“企業應當使用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設備，采用最佳實用大氣污染控制技術，減少大氣污染物的產生。省環境保護行政主管部門組織發布最佳實用大氣污染控制技術名錄。”。這樣的規定為企業減少污染提供了方便，也避免了企業以各種理由逃避處罰。另外，江蘇省在激勵政策方面也有一些具體的規定，如對能耗超過限額標準或者排放重點大氣污染物超過規定標準的企業實行水、電、氣差別化價格政策[注]《江蘇省大氣污染防治條例》第33條：“對能耗超過限額標準或者排放重點大氣污染物超過規定標準的企業，實行水、電、氣差別化價格政策。具體辦法由省價格、環境保護、經濟和信息化、財政等行政主管部門制定。”。這些規定都是非常具有創新性的嘗試。

安徽省的等量削減替代制度也是其獨創[注]《安徽省大氣污染防治條例》第11條：“省人民政府發展和改革部門應當會同經濟和信息化、環境保護等部門及時修訂高耗能、高污染和資源性行業準入目錄，報省人民政府批準后，向社會公布。實行大氣污染物排放量等量削減替代制度。通過減量置換獲得大氣污染物排放總量指標的建設項目，在置換的排放量未削減完成前，不得投入試生產。”。在《安徽省大氣污染防治條例》中，等量削減替代制度指的是一切新建、擴建和改建項目必需契合環保要求，其新增的凈化物排放量必需用區域內其他項目的增添量中止替代，需要替代的削減量，可通過本企業內部淘汰、關閉、搬遷改造和污染治理等措施獲得，或通過削減該建設項目所在區域內其他現有污染源的排放量獲得。這樣的制度有利于促進企業對技術的改善，達到“增產不增污”的目的，是一項非常值得借鑒的制度。

另外，在大氣污染防治地方立法中，創設和先行總是相對的。在地方立法自主創設過程中，除了以上位法為依據和基礎進行縱向創新以外，其他地方立法中的先行先試，也為地方立法自身的創新提供了橫向學習的基礎，甚至會被國家法律所吸收。最典型的例子就是在四川省收到良好實踐效果的臺賬制度，在2015年的新《大氣污染防治法》中被國家立法所吸收，上升到國家法律層面，成為一種普遍推廣的新制度。又如2017年新頒布的《深圳經濟特區機動車排氣污染防治條例》創設了環保分類標志管理制度、黃標車限行制度、黑煙車投訴舉報制度、定期檢測與強制維護制度、老舊車淘汰制度等，同樣也借鑒了多個省市的機動車污染防治條例。在以后其他地方大氣立法的過程中，一方面一些機動車比較集中的大城市有可能也會制定當地專門的機動車污染防治條例，另一方面深圳市的一些特色制度可能被其他地區吸收借鑒。各地方相互學習借鑒的過程就是一個弱化特色、逐步趨同的過程，這可能是我國地方環境立法逐步發展完善的必經過程[12]。

四、結 語

地方大氣污染防治立法是我國環境立法體制的重要組成部分。地方立法在結合各地實際情況的基礎上對國家立法進行了細化和補充，確保了國家立法在地方的有效實施[13]。為了使地方大氣污染防治立法進一步科學化，能夠適應環境法不斷變化的新情況的需要，需要對地方大氣污染防治立法進行完善，形成合理的地方大氣污染防治立法體系。地方立法者應在與上位法不抵觸的前提下，通過必要而不機械的重復、合理的集成和積極自主的創設，使地方大氣污染防治立法變得可操作、有特色，進行體系科學、邏輯嚴密、實施有效的地方大氣污染防治立法。