美國重新談判北美自貿協定的原因*
——基于內部制成品貿易結構的分析

劉向麗， 黃 旭

(遼寧大學 經濟學院， 沈陽 110036)

美國金融危機和歐債危機后，世界經濟遲遲未能明顯復蘇，歐美國家經濟增長乏力，結構調整緩慢。在此背景下，經濟保守主義抬頭，逆全球化和反區域化思潮出現。2017年1月美國新政府上臺后，以“美國優先”和“讓美國再次偉大”作為施政重點，對內通過大規模的減稅來刺激投資、增加就業，對外通過貿易保護主義和投資措施擴大出口、吸引制造業回流。特朗普在競選時期就多次宣稱，北美自貿協定是美國有史以來最糟糕的貿易協議，傷害了美國的利益，如果無法在重新談判中達成一致，美國將退出這一協定。任期正式開始不久，特朗普就對加拿大和墨西哥采取了不同措施，并持續施加壓力，北美自貿協定重新談判并已取得了一些進展。如果最后達成了新的協議，必將成為區域經濟一體化發展歷程中的重大事件，產生持續而深遠的影響。對這一現象及其背后的原因進行分析，無疑有助于我國以及世界其他國家今后更好地參與區域經濟合作并防范風險。

一、美國對北美自由貿易協定態度的轉變

本屆美國政府上臺后，將貿易救濟的“第一把火”燒向了北美自貿協定的親密伙伴加拿大，實屬罕見。2017年4月和6月初裁、11月終裁決定對加拿大軟木產品征收反補貼和反傾銷稅，這是美加延續多年的木材貿易摩擦的持續，也具有象征意義。

修建美墨邊境墻是特朗普的競選承諾之一。2017年1月25日，特朗普簽署行政命令，宣布在美墨邊境開工筑墻。2017年10月，美國海關邊境保護局展示了接近完工的邊境墻原型。關于如何解決筑墻的資金問題，特朗普多次表示應該由墨西哥承擔，即，通過重新談判北美自貿協定，美國可以從中獲得一部分額外收入，用來支付邊境墻的費用。2018年6月，特朗普表示將要求國會增加經費，以加快筑墻進度。

在特朗普的不斷施壓下，2017年8月，北美三國就重新擬定北美自貿協定開始談判，至2018年5月已進行了9輪談判。其間，美國一直態度強硬，加拿大和墨西哥雖然多次表達了不滿，但于事無補。由于墨西哥大選，難以在近期達成全面協議。隨著國會中期選舉日益臨近，美國開始變得急迫。特朗普多次聲明，如果不能重新調整貿易赤字和增加制造業的工作崗位，美國會退出這項協議。

2018年3月，美國以國家安全為由決定對進口鋼鐵和鋁產品加征關稅，當時給予了加拿大和墨西哥臨時豁免權，條件是兩國在北美自貿協定重新談判中做出較大讓步。4月30日，美國宣布對加拿大、墨西哥、歐盟的鋼鋁關稅征收日期推遲一個月。6月1日起，美國決定對包括加拿大和墨西哥在內的相關國家和地區的鋼鐵和鋁制品分別征收25%和10%的懲罰性關稅，墨西哥隨后表示要采取同等規模的報復措施，6月29日，加拿大公布報復性關稅正式清單。

上述事實表明，美國對待北美自貿協定的態度發生了重大變化，與以往對待盟國的行為大相徑庭。這種變化必然會影響美國的地緣經濟與政治利益，其背后的原因比較復雜。現有研究主要從選舉、利益集團、大國博弈[1]、貿易失衡[2]等因素進行了分析。不過，經濟基礎決定上層建筑，區域經濟一體化在經濟上的主要動機是貿易創造和貿易轉移而帶來的貿易擴大效應，重新談判這樣的安排，若非是一體化的根基出現了動搖，很難具備經濟上的合理性，也難以得到廣泛的國內支持。事實上，近年來，北美自貿區內部貿易結構不僅未見提升，而且有所衰減，這是美國重新談判北美自貿協定的主要原因之一。

二、北美自貿區內部制成品貿易結構的變化

北美自由貿易協定是20世紀80年代末興起的戰后第二輪區域經濟一體化浪潮的重要成果。Jacob(1950)提出了關稅同盟理論并闡述了貿易創造和貿易轉移的機理[3]，Peter(1988，1998)將這一理論擴展到自由貿易區[4-5]，認為在排除直接或間接貿易偏轉的影響下，自由貿易區能更好地實現貿易創造和貿易轉移效應，上述理論構成了區域經濟一體化理論的基石。眾多學者的實證分析結果表明，貿易創造和貿易轉移及兩者加總而來的貿易擴大效應是比較明顯的[6-8]。然而，關稅同盟和自由貿易區理論只是說明了區域經濟一體化可以增加內部貿易規模，并未明確指出其是否具有改善貿易結構的效應。北美自由貿易協定自生效以來的實績表明，其內部貿易結構在經過短暫而小幅的改善后即開始下降，迄今為止下降的年份多于上升的年份，甚至遠遜色于自貿協定締結前的情況，這無疑與美國近年極力推行的“重振制造業”“吸引制造業回流”的目標相悖，美國的態度轉變也就在情理之中了。

1. 北美自貿區內部制成品貿易比重的變化趨勢

北美自貿區的建立分為兩個階段，第一個階段是1989年率先簽署的《美加自由貿易協定》[9]，第二個階段是1992年美加墨簽署的《北美自由貿易協定》并于1994年1月1日正式生效。此后，三國之間的制成品貿易比重只在較短時間內有所提高，其余大多數年份都處于下降中，見圖1。

圖1 1994—2015年北美自貿區內部制成品貿易比重

資料來源：根據聯合國商品貿易數據庫數據匯總并計算，https：//comtrade.un.org/，下同。

北美自貿區成立初期的1994—1999年，內部制成品貿易比重從79.38%提高到82.84%，屬于小幅度穩定增長。然而，自2000年起，這一比重開始直線下降，2008年降為最低點的69.04%。此后處于振蕩期，2015年恢復為74.7%，遠未達到1994年自貿協定生效當年的水平。可見，北美自貿區內的貿易結構改善效應確實持續了一段時間[10]，但過程較短，2000年以后基本都在下降或波動中，遠不如自貿協定簽署之前的發展態勢好。

1964—1985年，三國間的制成品貿易比重從63%提高到71.17%，中間雖有波動，但上升的年份多于下降的年份。除了1972、1973、1974以及1979和1980年外，沒有明顯的連續下降，見圖2。

圖2 1964—1985年美國、加拿大和墨西哥之間的制成品貿易比重

2. 北美自貿區內部制成品產業內貿易指數的變化趨勢

1994—2015年，美國和加拿大、美國和墨西哥的雙邊制成品產業內貿易指數較為平穩，變化很小。其中，美國和加拿大的數值較高，2007年前均在0.9以上，2008年以后有所降低，約為0.87～0.91。美國和墨西哥的指數一直在緩慢而穩定地下降，從1994年的0.88下降到2015年的0.68。加拿大和墨西哥的指數變動較大，類似“幾”字形，1994—2003年基本都低于0.5，2004—2008年達到了較高的水平，都超過了0.63且較平穩。2009—2015年則處于較大幅度的下降趨勢中，均未超過0.52，見圖3。

圖3 1994—2015年北美自貿區制成品產業內貿易指數

自貿協定生效后，美國、加拿大和墨西哥的制成品產業內貿易指數雖然變化相對不大，但最遲從2006年起都有所下降，進一步表明內部貿易結構不僅沒有改善，甚至還有所惡化。自貿協定生效前后的對比更能說明問題。未簽署自貿協定前，美國、加拿大和墨西哥的雙邊制成品產業內貿易指數雖然很不穩定，但處于上升趨勢；自貿協定生效后，波動幅度縮小但卻有所下降，1964—1985年，美國、加拿大和墨西哥的雙邊制成品產業內貿易指數雖然波動較大但處于增長中。其中，美加的指數較高且變動幅度相對較小，從1964年的0.56快速提高到1971年的0.87，之后時而下降，時而上升，1983年曾達到0.91，1985年略下降為0.88。在同一時期，美國和墨西哥、加拿大和墨西哥的指數變化趨勢非常接近，只是加拿大和墨西哥的高峰值指數出現得比美國和墨西哥晚一年，低谷值出現的年份基本相同，見圖4。例如，美國和墨西哥指數變動的高峰值分別出現在1973、1978和1983年，而加拿大和墨西哥的高峰值年份均在晚一年后出現，兩組指數較低的年份均出現在1975和1981年?？偟膩砜?，自貿協定簽署前后，美國和加拿大的指數差距小一些，而美國與墨西哥、加拿大與墨西哥的指數在1991年后出現了非常明顯的分化，1991年前基本步調一致，1991年后出現了差異化。北美自貿協定簽署后，墨西哥向美國出口了更多的制成品，與美國的制成品產業內貿易指數也更高。

圖4 1964—1985年美國、加拿大和墨西哥制成品產業內貿易指數

三、北美自貿區內部制成品貿易結構變化的原因

從北美自貿協定締結前后的制成品貿易比重和制成品產業內貿易指數變化數據看，1994年后的發展趨勢顯然不如之前的年份好，而且以下降趨勢為主，并未引起區域內制成品分工水平的深化和發展。既然自貿協定無助于改善三國之間的貿易結構，無法幫助美國實現其治國理念和目標，也無法實現自貿區建設的初衷，重新談判的局面也就不難理解了。那么，作為發達國家與發展中國家區域經濟一體化[11]的范例，北美自由貿易區內部制成品貿易結構為什么會出現相對不利的變化呢？

1. 區域經濟一體化貿易效應理論的前提假定與現實不符

雖然關稅同盟和自由貿易區理論并未明確闡述貿易結構效應，但貿易創造和貿易轉移本身不僅是貿易規模的變化，也包含著比較優勢和變化的調整[12]，因而也具有貿易結構效應，只是難以確定這種結構效應的方向和福利影響。關稅同盟和自由貿易區理論一樣，其結論的成立依賴于眾多的前提假定條件，比如，商品和要素市場完全競爭、充分就業、規模收益不變、技術不變、交易成本為零等，更重要的是，一體化外部的其他一切條件不變，包括外部國家的生產成本不會降低、技術不會進步、競爭力不會提升等。這些假定條件與現實世界存在較大的差異。區域經貿集團的內部、外部環境和國際分工時時刻刻都在發生著變化，從而導致區域內外的比較優勢和競爭優勢也在發生變化。例如，假設外部國家的勞動生產率大幅度提升，成員國的比較優勢就會減弱甚至消失、競爭優勢不在，則其內部的生產和貿易結構就會做出相應的調整，內部制成品貿易結構的變化也是調整的結果之一。

①計算公式為GL=1-[|X-M|/(X+M)]。其中，X和M分別表示某一特定產業或某一類商品的出口額和進口額。GL的取值范圍介于0和1之間，GL=0時，表示沒有產業內貿易；GL=1時，表示均為產業內貿易。GL值越接近于1，表明產業內貿易水平越高，反之則越低。

2. 國際生產網絡和全球價值鏈分工下區域生產網絡和區域價值鏈的重塑

國際分工和貿易模式先后經歷了產業間、產業內、產品內、要素分工[13]的發展階段。20世紀90年代初期以來，由于貿易壁壘的降低和國際物流的發展，跨國公司開始在全球范圍內配置資源，從而形成了國際生產網絡。創意、產品設計、原材料、制造和加工、營銷、物流各環節分別由不同國家、不同企業來承擔，各國或地區按照要素比較優勢參與到不同的價值增值環節。產業內分工轉變為產品內分工和要素分工的條件下[14]，中間產品和零部件成為國際貿易的主要商品，勞動力、資本、資源、技術等要素成為比較優勢的主要來源。比較而言，國際生產網絡顯然比區域生產網絡更具有經濟上的可持續性，因而可能會延緩甚至阻礙區域經貿集團內部分工和貿易的拓展。20世紀70年代以來，美國在某種程度上出現了制造業空心化現象，工業增加值占GDP比重不斷降低，區域內制造業分工的基礎不斷被削弱。美國工業增加值占GDP的比重從1975年的25.17%，下降到1995年的19.81%，2015年更降低到15.43%[注]根據世界銀行數據庫數據匯總并計算，http//www.world bank.org/.。北美國家內部制成品貿易比重不斷下降和制成品產業內貿易指數的下降與龍頭國家美國的產業結構變化趨勢基本相同。1994年后，美國的制造業繼續下滑，延續了其長期的產業結構變化趨勢，未發生實質性變化，北美自貿區的成立并未改善美國制成品貿易結構和產業結構。

3. 內部市場容量的限制

區域內部貿易的拓展，不僅取決于生產和供給側[15]，也取決于需求側的增長。影響需求的諸多因素中，人口數量與結構對區域內分工與貿易具有較為重要的作用?！霸谝粋€國家和地區，人口愈是稠密，每個人的支付能力愈強，市場就愈大，從而分工的實現程度就愈高?！盵16]

從人口數量看，二戰后，北美人口增長速度低于世界平均水平，1960、1975、1995和2015年，三國人口占世界比重分別為7.8%、7.38%、6.82%和6.56%，一方面下降幅度較大，另一方面，區域內消費能力最強的美國和加拿大人口增長速度低于世界平均水平，在世界人口中的比重不斷下降，而墨西哥人口增長超過了3倍。從人口結構看，墨西哥較為合理，而美國和加拿大早已進入老齡化社會[注]按照聯合國的標準，一個國家或地區60歲以上人口達到總人口的10%，即被視為進入老齡化社會?？紤]到各國退休年齡不同，以65歲作為標準。，65歲及以上人口占總人口比重遠遠超過世界平均水平。

作為世界上經濟最發達的國家，美國和加拿大人口增長速度較慢，限制了其消費能力的進一步提升。同時，老齡化對市場容量擴展產生的不利因素較多，老年人消費的主要特點是必需品比重較大、消費習慣較穩定、消費頻次低、需求價格彈性大、消費結構升級相對較慢等，這對于高端裝備制造業會有直接或間接的不利影響。墨西哥的人口數量增加較快、人口結構也比較合理，但人口總量和人均收入水平尚不能支撐起提升整個區域需求水平和需求結構的功能。

4. 技術創新能力和潛力變化的影響

技術創新會增加貿易品種類、提高貿易品質量和增加技術復雜度，因而有利于改善區域內貿易結構。衡量技術創新能力和潛力的指標有多個，專利申請量是較為常用的指標之一。自貿區建立前，北美三國專利申請量占世界比重總體呈上升趨勢，其中美國上升趨勢明顯，而加拿大和墨西哥有所下降。自貿協定簽署后，三國專利申請量占世界比重先是不斷上升，從1994年的18.29%提高2007年的23.59%，而后便開始直線下降，2015年僅為15.89%，接近于1988年的15.8%，低于1989年的16.84%。其中，尤以美國和加拿大的下降幅度最為明顯，墨西哥的這一比重變化不大。專利申請比重的下降，表明相對于世界其他國家和地區，北美自貿區的技術創新能力和潛力降低了，其在全球技術創新體系中的地位也下降，且顯示其經濟和貿易結構調整將進一步放慢。

5. 國際直接投資的直接和間接影響

國際直接投資是影響國際貿易模式的重要因素。除了貿易創造和貿易轉移效應外，區域經濟一體化還存在著投資創造和投資轉移效應。投資效應毫無疑問會影響區域內國家的生產和貿易結構，兩者之間可能相互促進、替代或互為因果。更進一步地，國際投資也會對不同層次的區域經貿集團產生不同的影響。由于美國、加拿大和墨西哥經濟發展水平和經濟結構存在較大的差距，各國的要素結構和水平也不一致，投資流向和結構會因自貿協定的簽署而調整。例如，由于貿易和投資壁壘降低，墨西哥的勞動力成本明顯較低，美加對墨西哥的制造業投資均有增加，有利于區域內制成品貿易比重的增長。然而，這一有利因素被另外的因素抵消并產生了一些不利影響。北美自貿協定簽署后的1994—1999年，三國引進外資在世界的比重逐步提高到30.09%，為1994年后的最高值，除2004年外，2002—2015年這一比重均低于18%，2005年最低，僅為9.09%。遠低于1994年的19.07%、2015年的17.97%，也低于1994年。這也與1994年前的情況形成了較為鮮明的對比。兩個不同階段的走勢基本一致，但1994年后的比重明顯低于1994年之前，美國和加拿大尤為明顯，墨西哥也略有降低但幅度不大。以高峰值為例，美國1979—1990年的比重均在20%以上，1987年吸引外資占世界比重達到了二戰后的最高點45.6%。從理論上看，北美自貿區的建立，形成了規模更大的市場，對外資的吸引力應該提高，引進外資的比重應該保持或擴大，實際上卻發生了相反的變化。與此同時，1991年之前，加拿大絕大多數年份引進外資的比重都明顯高于墨西哥，但在此之后兩國的這一比重非常接近，在某些年份甚至出現走勢相反的情況，墨西哥和美國間也存在類似關系，這和三國之間制成品產業內貿易指數轉折年份的時間一致，也和指數變化的趨勢有相似性，說明墨西哥在某種程度上更多地吸引了來自其他國家和地區的制造業投資，客觀上對美國和加拿大并非有利。吸引外資比重的降低，會影響投資創造和投資轉移效應的發揮，也會影響區域內國家制造業分工布局和貿易結構的完善。

四、結論與建議

北美自貿區的重新談判反映了其自身貿易結構的變化無法適應美國施政目標的尷尬現實，甚至與“重振制造業”“吸引制造業回流”相反，無法助益“美國優先”“讓美國再次偉大”，被重新談判也就順理成章了。對于其他欲參與和深化區域經濟合作的國家和地區而言，具有諸多重要啟示。

1. 對外開放和參與區域經濟一體化應防范產業空心化現象

北美自貿區貿易結構的變化，與其自身尤其是主導國家美國自身的制造業空心化有關，這是美國總統特朗普多次批評前任的緣由之一，而其如今的政策正在試圖克服此前多年積累的弊病。美國在發展高端制造業的同時，把勞動密集型和部分資本密集型制造業外包到其他國家，雖然經濟收益上并未有損失，但卻損壞了制造業產業鏈，造成某些產業鏈殘缺不全。因此，在對外開放過程中，在參與區域經濟一體化過程中，一方面應關注制造業合作的質量，大力培養和引進知識和技術密集型產業和企業，另一方面也不能忽視基礎性的勞動和資本密集型制造業，保持全產業鏈的優勢是實現制造大國到制造強國、貿易大國到貿易強國的根本。

2. 認清全球價值鏈和區域價值鏈的關系

區域經濟一體化雖然有利于區域內經濟合作的深化和貿易發展，但其貿易結構效應的不確定性卻提醒我們，相對于區域價值鏈，全球價值鏈更具有經濟性、競爭性。因此，全球化也應優先于區域化，成為我國未來參與全球經濟合作的首選。當然，區域經濟合作是全球化的有力補充，對于產業技術水平的提升、需求市場的擴大也是非常有利的。全球化和區域化并非非此即彼，而是可以相互補充的。全球化過程中可以不斷提高開放水平，提高對外資的吸引力，提高全球價值鏈分工地位；區域化過程中可以不斷提高制造業產品質量、提高產業合作水平。

3. 穩步提升國內需求的規模和質量

內部需求的增加對于擴大市場容量、提高經濟引力具有重要作用。無論是區域化還是全球化，擁有穩定且不斷擴大的市場，既有助于夯實自身的產業結構、提升貿易結構[17]，又會提高自身的討價還價能力。需求既是基礎，也是武器，已經被美國當作自貿協定重新談判和發起貿易戰的主要籌碼。相當規模、相當水平的需求已經成為當今激烈的國際競爭中的重要資源。不斷消除國民的后顧之憂、穩步提高居民收入和消費水平，將會刺激企業不斷提高產品品質、加快開發新產品，也有利于引進外資規模和質量的提高。

4. 大力提高基礎創新和自主創新能力

持續的創新能力和潛力是提升產業結構和貿易結構的基礎，不具備強大創新能力的國家，難以帶動整個區域內的貿易結構轉型升級。在這一過程中，僅僅關注應用創新、集成創新是不夠的，更應強調基礎創新、自主創新，知識和技術、資本、資金、企業家、制度環境和制度安排都不可缺少。

5. 充分重視區域經濟一體化的風險和不確定性

區域經濟一體化固然存在著貿易和投資效應，但仍存在眾多的不可控制因素。所以，推進多邊區域經濟一體化，應提前進行壓力測試，并在協議機制中設置退出條件。與此同時，對于其他國家和地區的區域經濟一體化的風險和不確定性也要進行評估。譬如，北美自貿區的重新談判，可能削弱墨西哥作為進入美國和加拿大市場跳板的作用，對墨西哥制造業的長期投資需要重新考量。再如，對于歐盟和歐元區潛在的風險，也應充分重視并進行預研。