構建租購并舉的住房制度
——寶山區租賃住房發展現狀及對策

文/寶山區住房保障和房屋管理局課題組

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”

《上海市住房發展“十三五”規劃》明確提出：“十三五”期間本市城鎮住房供應總量以及住房用地供應總量將顯著增加，其中新增住房供應總套數170萬套，比“十二五”增加60%左右。5年間，預計新增住宅用地5500萬平方米（約170萬套），其中，商品住房用地2000萬平方米（約45萬套）、租賃住房用地1700萬平方米（約70萬套）、保障性住房用地1800萬平方米（約55萬套）。從用地指標來看，將形成多層次、差異化、全履蓋的住房保障體系，并將住房分為市場化商品住房、政策性支持住房、公共租賃住房三大類。保障性住房和租賃住房將成為未來房地產市場供應的主力軍。

根據《上海市“十三五”住房租賃發展任務指標分解和考核方案》的要求，“十三五”期間，本區將新增和轉化租賃住房共計3.6萬套，新增代理經租房源2.6萬套（間）。其中，2018年新增和轉化租賃住房共計1.8萬套，新增代理經租房源8550套（間）。

本文將圍繞本區住房租賃市場的現狀及發展趨勢進行分析，并針對存在的問題提出相應的對策建議。

一、推進“租購并舉”的重要意義

習近平總書記指出，規范住房租賃市場和抑制房地產泡沫是實現住有所居的重大民生工程。最早提出“租購并舉”，并明確其為住房制度改革的主要方向，是2015年底召開的中央經濟工作會議。而確定這一政策導向，針對的正是長期以來我國房地產市場“重售輕租”的現狀。

我國房地產市場經過十幾年的快速發展，保障房建設力度加大，住房總量大幅增加，城鎮居民住房條件明顯改善，城鎮低收入住房困難戶的住房問題也得到了基本解決。一些地方的房地產市場出現了結構性、階段性過剩，去庫存壓力較大；同時兩億多農業轉移人口和一些參加工作不久的新市民的住房問題成為市場要解決的主要問題。因此，推進“租購并舉”的住房制度刻不容緩。

（一）推進“租購并舉”的住房制度是強化政府公共服務職能、實現“住有所居”目標的重要舉措

概括來講，“住有所居”就是要做到“低端有保障，中端有支持，高端有市場”，進一步深化住房制度改革，形成面向高中低不同收入群體的多層次、差異化住房政策體系。大規模人口遷移的內在驅動力沒有削弱，讓新市民住有所居，仍然是亟待解決的民生課題。建立“租購并舉”的住房制度，就是要從我國國情出發，樹立適度、合理、節約的住房消費觀念，滿足不同人群多樣化的居住需求。

（二）推進“租購并舉”的住房制度是規范住房租賃市場的重要舉措

目前，在我國住房供應體系中，住房租賃市場發育不充分、租賃關系不穩定、管理不規范、權益不清晰，存在明顯的短板，表現在多個方面：供應量短缺，尤其是在一些人口集中涌入的大中城市，租賃住房供應顯著不足；質量不佳，市場租賃房源“老齡化”，不適應市場需求;經濟主體分散，以個人業主出租為主，缺乏規模化、集中化的機構經營者;租賃關系不穩定，市場秩序不規范，缺乏契約精神和成熟的法律規則約束，隨意攆租客、提租金的行為比較普遍;支持租賃市場發展的政策體系也不夠健全，住房供給“重售輕租”的積弊仍然存在，買房成了新市民增加安全感、融入感、成功感的“華山一條路”。 正因如此，培養住房租賃市場，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，使住房租賃成為與住房銷售并重的住房市場支柱，既是妥善解決過去住房體系失衡、住房制度缺陷問題的現實要求，也是滿足人民美好生活需要的民生工程，更是提高城鎮化質量的戰略布局。

（三）推進“租購并舉”的住房制度是緩解“購租失衡”現象、平抑房價的重要舉措

據統計，2012年到2016年，我國城鎮居民人均居住面積從32.9平方米提高到36.6平方米，城鎮住房自有率達到87%。總體上城鎮居民已經從根本上脫離了“憂房階段”，逐漸進入“有房階段”，有望在2020年實現“一人一房”。尤其是近年來，由于一些城市房價高漲，購房家庭獲得很大收益，這種“財富效應”引發了更大程度的購房熱，加之租賃住房供給缺乏、體驗不佳的情況普遍存在，導致城鎮居民家庭更多地通過購買住房來解決居住問題，加劇了市場供求失衡，促使房價進一步上漲。長期“重售輕租”不利于市場的穩定健康發展。在加強和完善房地產市場調控、遏制投機性需求的同時，強化租購并舉、推進租賃市場發展，滿足居民多層次的居住需求，無疑有利于穩定消費者預期，進而也有利于住房市場的穩定。

二、保障性租賃住房籌措和入住概況

“四位一體”保障房中用于租賃住房的主要為公租房和廉租房，通過公租房項目認定及商品住房配建等方式籌措。

（一）區屬公租房房源

1．新建“霄云灣”項目：該項目為寶山區首個公共租賃住房項目，2015年建成竣工，2012年通過認定。項目位于羅涇寶山工業園區內，總套數1642套（一居室231套、二居室155套、集體公寓1256套），總建筑面積73204平方米。

2017年3月15日正式開展申請受理審核工作。截至2018年3月底，已簽訂單位整體預租賃協議91家，預租賃1557套房源。項目共申請受理956件，通過審核767件，實際配租簽約入住478套。目前，雖已完成90%的分配任務（含預分配），但實際入住率較低。

2．商品房配建作為公租房：第一批配建房源4個項目，總套數234套，總面積17905.84平方米。截至2018年3月底，已簽訂單位整體預租賃協議70家，預租賃234套房源。第二批配建房源4個項目，總套數230套，總面積16491.4平方米，目前正在辦理產權登記，計劃年底達到可供應標準。第三批配建房源7個項目，總套數517套，總面積37549.94平方米，今年6月底完成90%的督辦任務，5月開展預分配工作。

3．顧村“華山北院”項目：顧村“華山醫院北院”項目房源位于顧村鎮菊泉路沙浦河，總套數452套，總面積44460.57平方米。目前正處于收購階段，今年年底需完成90%的預分配工作。

4．第一批公廉并軌：廉租房轉化為公租房項目6個，總套數181套，總面積10121.59平方米。目前正在辦理產權登記。其中馬涇橋、盛橋、華靈路和七牧場小區共70套，已預分配66套。計劃今年年底達到可供應標準。

（二）新增和轉化公租房房源

根據考核指標，2018年本區新增和轉化的1.8萬套租賃住房主要通過以下五種途徑進行籌措：“類住宅”存量轉型2827套；商品住房15%配建（企業自持）1759套；城中村改造配建1348套；“非改居”擬轉型及單位租賃房6860套；租賃住房土地出讓5206套。1至4月份，本區已實現新增和轉化租賃住房約7500套，完成全年目標的40%。

此外，主要通過培育和發展代理經租公司，鼓勵企業通過收儲、轉租、改建等方式開展代理經租業務，并允許按照國家和本市的住宅設計規范對代理經租的社會閑置存量住房進行改造后出租。去年以來，本區已累計通過代理經租出租房源11753間，超額完成全年目標的37.5%。

三、保障性租賃住房市場發展中存在的問題

（一）分配入住比例低，存在“空置”

本區公共租賃住房項目自2011年啟動以來，截至目前房源總套數為3256套，已配租478套，解決了一部分城市中等偏低收入家庭及新就業職工、外來務工人員等“夾心層”群體階段性住房困難問題。但是，因為政策限制較嚴、地理位置偏遠等原因，我區公租房還存在吸引力不足、實際入住率低等問題。如：針對園區員工的住房難問題，寶山區已推出大型人才公寓“霄云灣公寓”，主要為寶山工業園區及羅涇、羅店等周邊地區企業解決職工住房困難問題，但是實際入住情況卻不容樂觀。據統計，該項目共計1642套公租房，目前配租簽約入住的僅478套，一定程度上造成了資源浪費。究其原因，主要有以下幾方面：

1.生活配套尚不完善。霄云灣公寓由于地處遠郊（距中心城區35公里），距離較近軌道交通7號線終點站美蘭湖站7公里，周邊生活服務、交通出行及商業配套欠缺。很多企業參觀后對項目內部配套及住房配置都表示滿意，但由于項目地理位置較偏遠，周邊缺少基本生活配套設施，給居住帶來很多不便，使得很多企業及員工打消了租賃意愿。

2.房型適配性不強。現有的公租房由于項目規劃建設早，當初規劃以集體宿舍為主，所以房型與目前市場實際需求不匹配。從目前輪候和退出的情況看，一居室、兩居室的需求較大，已入住的分別占各自房源的45.4%和59.3%。從總量上看，由于房型適配性不強，已入住的房源占比為29.1%，閑置率較高。

3.缺乏價格優勢。由于公租房周邊農村宅基地房源、征收安置房源較多，公租房相對沒有價格優勢。據了解，目前“霄云灣”項目建筑面積50平方米的租金為634—893元/月，建筑面積44平方米的一居室租金為850—1072元/月，建筑面積61平方米的二居室租金為1035—1232元/月，對比周邊農村宅基地的私房和閑置的征收安置房，后者在房型或租金上更具有優勢。園區內不少規模性企業通常通過租住周邊征收安置房或農村私房的方式，解決員工的住宿問題。

4.相關申請人條件不符。由于園區企業外省市戶籍員工較多，有實際租房需求的員工因不持有《上海市居住證》或不滿足連續繳納社會保險金達到一年的條件，不符合公租房申請條件，無法申請到公租房。

（二）住房租賃市場存在的短板

1.從需求層面看，適配性租賃房源缺乏。從企業需求層面來看，此次調研發現，目前區內不少企業因無法解決員工住房問題而導致務工人員流失，直接影響了人才的引進、企業的生存和發展。

如：寶山區政協委員周漢康同志在《關于緩解企業員工住房難的建議》中寫道：在本區部分勞動密集型企業工作的員工平日居住在企業周邊的農村民居中，隨著拆違等住房管理工作的進行，這部分員工失去了廉價的住所又無力承擔周邊商品房的租金，這導致了企業員工的流失，不僅影響了企業正常的生產運作，也影響了日后區域經濟的發展。再如：寶山城市工業園區現有落戶企業265家，其中規模以上用工企業103家，用工人數達1.6萬余人，其中外來人口數約為2.45萬人。由于沒有集中的單位租賃住房，大部分企業都利用空閑廠房向社會出租（即“非改居”規模性租賃房）的形式來安置來滬職工住宿問題。而目前經整治后保留的“非改居”項目實際房源約1700余間，居住5000余人，遠遠不能滿足不斷涌入園區的外來務工人員的居住需求，也導致一些商務樓宇違法搭建違章建筑的產生，給政府管理帶來一定難度。

居住問題限制了企業吸引高新技術人才的腳步，大部分企業由于用地容積率、消防要求等限制，不具有建造職工宿舍的條件，金亭線束、光馳、復星藥業等企業都面臨著留不住人才的問題。如：金亭線束有中層核心管理人員30人，至2017年底20多人離職，主要原因是沒有合法、穩定的居住環境，導致居住證不能辦理，帶來諸多不便。還有很多企業2017年由于不能吸引人才，研發部門只能留在了市區，這在一定程度上也影響了園區企業轉型發展的進程。

2.從租賃市場數據看，租賃房還存在缺口。從租賃市場數據來看，以寶山區811個小區、11.8萬套房產交易為樣本，寶山區租賃住房總量在2018年3月前呈下降趨勢，2018年2月份僅市場提供3161套住房（主要是受春節節假日的影響），而3月份則回升至9431套。租賃人群對40平方米、60平方米以及80平方米的租賃房源關注度占比達到58.22%，而此三類房源的市場占比僅有46.2%，表明寶山區的租賃市場還是存在一定的缺口。

3.從租賃市場制度看，管理有待規范。住房租賃市場制度及市場體系還不完善,租賃市場不發達、不規范,“黑中介”、假房東、二房東重重設卡,“霸王條款”、無理漲價、房租欺詐等現象依然存在,嚴重影響租賃雙方的權益,導致租賃市場發展受到限制、租房者的權益得不到保障。

四、相關對策建議

綜上所述，我區住房租賃市場的發展前景較好，市場需求較大。針對上述問題，只有同時擴大市場化租賃住房和保障性租賃住房的發展空間，才能滿足不同人群的居住需求。主要有以下幾方面的對策建議。

（一）針對保障性租賃住房的工作建議

1.對現有公租房進行調整。針對“霄云灣”項目及第一批配建項目在申請審核時遇到的問題，結合本區區域經濟發展要求，現對公租房提出以下幾方面建議：

①建議放寬區屬公租房準入條件?！侗臼邪l展公共租賃住房的實施意見》（滬府辦〔2010〕32號）第三大項第一條中規定，申請公租房的對象應具備“在本市無自有住房或人均住房建筑面積低于15平方米”。該條款限制了工作單位在我區,但在其他區有住房的申請人。由于我區位于上海市北郊，特別是新建的“霄云灣”項目位于寶山工業園區內，地處偏遠，部分在其他區有住房的員工有就近租住需求。由于該條款的限制，會使本就因地理位置、配套設施不佳而客源匱乏的區屬公租房更加難以出租，同時也增加了相關職工的交通、生活成本。建議市級層面放寬相關政策，允許申請人跨區申請公租房。

②建議放寬引進人才配租標準。根據市籌公租房各項目的供應工作通知規定，單身可配租一居室，兩到三人家庭可配租兩居室，四人及以上家庭可配租三居室。對本區引進的人才，特別是高端人才，該配租標準難以滿足其居住需求。建議對此類人才適當放寬配租標準。

③擴大整體租賃的企事業名單。區政府于2017年8月17日召開了第17次常務會議，首批417家企事業單位被列入《寶山區重點支持整體租賃公共租賃住房的企事業名單目錄》，建議結合單位申請實際需求，為租住需求較大但未納入名單目錄的企事業單位制定一定的考量辦法，及時補充納入名單。

④推行“一項一策”申請政策。對于“霄云灣”公寓等地處遠郊且周邊生活交通服務配套欠缺、實際需求較小的公租房項目，建議推行一項目一申請準入標準的政策，對其準入標準進行適當放寬，將更多有實際租住需求但無法滿足準入要求的申請人納入進來。

2.建立房源轉化互通橋梁，提高利用率。建立區屬保障性公租房和市場租賃房房源轉化互通橋梁，是提高租賃房利用率的有效途徑。公租房和租賃房雖然在使用上存在政策層面的差異，但從本質上來說具有一致性，即同為租賃住房。若能將公租房和租賃住房的房源打通，實現隨時互相轉化，將帶來以下三方面益處：

①有利于住房需求問題得到快速解決。當公租房申請量大于房源供給能力時，如果通過新建、配建、改建、收購或轉化等方式籌措，都需要一定流程和較長時間，而現成的租賃房則能立刻滿足需求，當即解決民生問題，體現政府服務的高效能。

②有利于財政資金的合理利用。公租房的房源籌集需要財政資金支持，一旦房源閑置，財政資金流動性降低，將造成損失。如公租房和租賃房房源轉化互通，當公租房閑置房源用作租賃房時，不僅可以降低公租房公司運營的成本，還可將租金差額返還財政，帶來資金收益。

③有利于提升租賃住房管理水平?？赏ㄟ^與大型經紀公司、代理經租機構開展協同合作等方式，形成多主體參與、差異化供應、規范化管理的住房租賃市場，更好緩解部分常住人口及青年群體和各類人才、創業人士的居住問題。同時借助地方企業的資源優勢和成熟管理模式，提高裝修層次、配套設施質量和經營管理水平，滿足中高層次人才的居住需求。

3.增加區屬公租房貨幣補貼方式。當前公租房配租過程中，還存在延遲滯后、方式單一等問題。有的房源輪候時間過長，例如部分市籌公租房輪候長達兩年；有的房源建設標準不高，難以滿足人才尤其是高層次人才需求。單純采用實物配租方式，已經跟不上當前形勢發展，建議參考廉租相關政策，靈活采用貨幣補貼方式配租，由財政資金支持。如符合條件的申請人無法在一定時間段內完成配租工作，其經過一定審核后，可通過市場租賃予以解決，保障部門給予公租房價格補貼，更及時、更靈活地滿足各層次租賃需求。

區屬公租房為“四位一體”保障性住房體系中的重要一環，在解決職工暫時居住困難方面發揮著重要作用。公租房價格比市場租賃低10%，為申請人提供了實惠，而《寶山區優秀人才房資助實施辦法》對本區各層次優秀人才都有相應的住房補助，充分體現了我區在改善營商環境、吸引人才、保障民生等方面所作的努力。

（二）針對市場化租賃住房的建議

1.創新工作機制，盤活存量房源。2018年，本區新增和轉化的1.8萬套房源中，“非改居”轉型比例占到總量的三分之一以上。從前期推進和實地了解的情況來看，目前開展試點的“非改居”轉型項目，出租率均達到90%以上。

如：灣流國際青年公寓（上大店）位于滬太路城鎮發展帶，附近商業配套設施齊全，步行20分鐘到地鐵7號線上大路站，是眾多來華留學生和應屆生的第一選擇，配套完善區域“非改居”轉型項目有較大市場空間。為此，下階段我們要進一步探索“非改居”房屋納管工作機制，形成監管合力。在前期對項目實地走訪的基礎上，按照《關于寶山區“非改居”房屋納入租賃住房管理的工作方案》中的職能分工，由消防、規劃、建交委、環保、公安、水務等相關職能部門明確“非改居”房屋納入租賃住房管理的驗收標準和規范要求，形成“清單式”標準，對部分有條件納管的項目采取多部門聯合驗收的方式進行專題研究，形成“一事一議”的操作路徑，并在試點工作中逐步完善“非改居”房屋納入租賃住房管理的工作方案，建立長效管理工作機制。

2.大力發展園區內單位租賃住房。為進一步盤活存量土地，激活產業動能，寶山投資總額達298億元，占地2950畝的37個重大產業項目集中啟動。這37個項目分布于寶山“一帶三線五園”產業區域內，其中寶山工業園區5個項目，總投資約為30.9億元。同時，坐落在園區內的以高新技術產業為核心的北郊未來產業園還在集中建設階段。建議相關職能部門在出讓土地時能考慮企業的實際需求，留出7%—15%的土地面積，供企業集中配建單位租賃住房，以滿足企業員工租住需求。

3.不斷提升租賃住房的綜合品質。目前，地鐵1號線和7號線貫通寶山區，15號線將在2021年運營通車。15號線的開通，為居住在15號線沿線的租客提供了更多的出行選擇。為此，我們應充分發揮地域優勢，以人口調控為前提，以規劃布局為引領，在交通便利、公共設施較為齊全的區域合理安排租賃住房，同步做好區域內外市政和公建配套設施建設。同時，鼓勵物業服務企業拓展住房租賃業務，可以通過信息化手段規范管理，利用智能化集成系統提升管理質量和效率，助力住房租賃市場更趨成熟。

4.大力培育租賃市場供應主體。堅持以企業為主體的市場化運作，充分發揮房地產開發企業、經紀機構、代理經租機構、物業服務企業等各類企業在住房租賃市場中的主體作用，注重發揮國資、國企對住房租賃市場的穩定器、壓艙石作用，鼓勵企業將閑置和低效利用的國有廠房、商業辦公用房等按規定改建為租賃住房，發揮國有企業在穩定租金和租期、盤活存量房屋和增加租賃住房有效供給等方面的引領和帶動作用。

5.加強住房租賃市場的監管。通過建立健全企業主體備案、誠信建設、分類管理等一系列制度，持續開展違法違規租賃行為整治，建立住房租賃管理長效機制，實施為租賃當事人提供法律援助等措施，進一步規范住房租賃秩序。

黨的十九大報告指出“讓全體人民住有所居”“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會”。加快培育發展住房租賃市場，正是實現這兩個目標的措施之一。站在戰略高度培育發展住房租賃市場，城鎮化、人口轉移過程中的住房難題就能逐步破解，讓“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的住房政策落到實處。