大力扶持公共租賃住房，發展共享經濟

文/周景德 程建鈞

改革開放四十年，我國城鎮居民居住條件極大改善，居住質量極大提高，居住面貌極大改變。我國城鎮住房制度改革逐步深化，最終取消福利分房。各地建立了針對居住特困戶的解困辦，經十余年努力，針對不同狀況，因地、因人制宜，資金補貼和住房實物相結合，對居住特困戶的問題全部予以解決。全國各城市包括上海市的人均居住面積、住房成套率、住房自有率、城鎮化率均極大提高，城市的人居保障體系漸臻完善。然而，改革開放歷史進程中，需求側和供給側結構不合理，住房價格暴漲，投資性投機性炒作乘勢泛濫、屢禁不止，成為長時期困擾政府和民眾的難題。人民群眾日益增長的美好生活需求同實際居住狀況不平衡不充分的發展之間產生矛盾。在中國特色社會主義步入新時代之際，要堅持房住不炒定位，健全住房法制，深化住房制度改革，調整改革住房需求側和供給側，大力發展保障性優質租賃住房，補苴市場短板，振興共享經濟，讓人民群眾安居樂業，促進房地產住宅業健康發展。

一、上海城市住房自有率有很大提高

上海城市住房產權經歷了從私房到公房，再從公房到私房的演化。中華人民共和國成立初期，市民大多租住私人房屋，后經社會主義所有制改造，私房變為公私合營房直至“文革”收歸公有。1998年福利分房取消，實行住房商品化，市民主要通過市場獲取住房。自此以后，城市市民住房產權由以公有為主轉化為以私有為主，并逐漸為據絕對優勢。

（一）上海改革開放前城市住房自有率約占兩成多

自1956年社會主義所有制改造至1977年改革開放之間的二十余年時間里，上海城市居民主要租住公共住房。由房管所承擔房屋維修。公管住房分為房管所直接管理和系統單位自管兩大類。截至1977年，上海市直管住房2870.5萬平方米，自管住房157.7萬平方米，這兩類公管住房合計3028.2萬平方米，占全市居住房近76%，而自有住房約占24%。

（二）改革開放后上海城市住房自有率達九成多

1998年，上海市住房制度改革進入深水區，停止了住房實物分配，啟動了住房貨幣化分配和市場化。伴隨改革開放浪潮層層推進，多途徑、多形式推動住房市場化供應，住房私有化率、自有率迅速提升。經二十年房地產市場化運作，上海市住房自有率由改革開放前的24.14%，增長至2014年的94.54%，提升70.4%，比任何其他國家大城市都高，實屬罕見。發達國家住房自有率通常為20%-40%。至2010年底，我國城鎮家庭住房自有率達89.68%，城市家庭住房自有率達85.39%。上海市住房自有率之所以這么高，原因如下：一是房價數十次飛漲誘惑市場追漲逐利；二是股市不景氣，銀行利息低微，放貸松弛，便利購房；三是售后公房、征收安置房上市，增強了購房入市基礎資金。

二、城市住房租賃走向市場

伴隨房地產業興起和住房市場化，住房租賃業也同步發展。租賃住房主要為私人提供房源，住房權屬可分為兩類：一類是產權商品房，即來自市場購房；另一類是公有住房開放交易后上市的非產權住房。住房來源亦可分為兩大類：一類是市場所購住房用于出租投資；另一類為繼承、出國騰空、征收安置、親友贈予、家屬調劑等盈余住房用于出租。

（一）自有和公有住房市場化

房價上升初期、中期及中后期十余年，商品住宅、二手房住宅、已售和未售公有住宅等紛紛上市，市民籌集資金，或向金融機構貸款，爭相購房，少則一二套，多則六七套，甚至十余套、數十套，待漲價后拋售，或出租贏利。

（二）多余空房上市

親屬過世、出國定居、年老喪偶與子女合居、婚嫁調劑、征收補償、親屬贈予、進養老院騰空以房養老、多套房長期閑置等，空余住房投入市場出租。這些出租住房有公房，有私房，有商品住宅，有已售公房和未售公房，有一手房和二手房，大多為二手房。

三、城市保障性租賃房的推出

上海市住宅大體分為兩類，即市場化住宅和保障性住宅。市場化住宅又分為市場化商品住宅和市場化租賃住宅；保障性住宅又分為征收安置房、共有產權房和公租房（國家發改委2014年將公租房和廉租房歸并統稱為公租房）。一些發達國家和地區通常將民眾住宅劃分為商品住宅和保障性公租房兩大類?？山梃b發達國家和地區發展保障性租賃住房經驗，幫助城市居住困難人群，提升城鎮化率，推進城鎮化建設，解決改革開放進程中出現的問題。

（一）發達國家和地區保障性租賃住宅概覽

一是保障性租賃房歷史悠久。加拿大多倫多19世紀40年代向中低收入階層提供保障性租賃房。德國1818年頒布實行房屋租賃制度。英國1890年立法為工薪階層供應公共出租房。美國1937年頒布《美國住宅法》，1941年提供16余萬套公共租賃房解決中低收入人群住房問題。日本1945年發布《公營住宅法》，向低收入人群提供出租住房。我國香港20世紀50年代開始面向中低收入階層實施公屋制度。新加坡1960年向廣大民眾提供公共組屋。

二是公租房占比較高。法國廉租房占可出租房的40%-50%，巴黎有1000萬人租住廉租房。英國新建住宅40%為低價折扣房供出租。香港居民40%住公屋（類似內地公租房）。德國租賃房占57%，柏林、漢堡、法蘭克福、斯圖加特等租房率達82%以上。新加坡八成以上居民居住在公共組屋。日本70%的住宅供出租。美國紐約規定在商品住房開發中公租房須達20%以上。

三是公租房租金較低。美國公租房租金一般占工薪階層收入的30%左右。英國公租房月租約占家庭月收入的30%，倫敦溫布利廉租房租金約為市場價的65%-80%。加拿大廉租房租金為租房者家庭月收入的1/3左右。新加坡廉租房租金約占租房者收入的10%-30%。日本公營住宅租金為同地區商品房租金的1/4-1/3。香港公屋租金僅占家庭收入1/10的有六成。

四是公租房配套齊全。日本廉租房有電梯、小區道路、停車場、大型運動公園、公共交通、高架輕軌。新加坡公共組屋通常地處城市黃金地段，周圍樹木蔥蘢，樓頂兩層空中花園、精裝修、帶家具、有泳池。美國早期公租房，如佐治亞州亞特蘭提克伍德公租房為園林式小區，有停車庫與現代廚房。紐約市哈勒姆河公租房是花園式公寓典型代表。美國俄亥俄州克利夫蘭市雷克佛公租房沿湖邊坡地而建，斜屋頂、寬門庭及后院、二層排屋。后期公租房為高層樓房。

五是公租房相關法律完善。上述國家和地區在百余年時間里頒布了數十部法規推進和完善城鎮公租房建設，保障中低收入民眾住有所居。法國2000年頒布規定，廉租房建設須占可出租房的40%-50%，否則將受嚴處。德國1918年頒布《帝國租賃法》，規定新建或經營住房一定時期內須讓渡政府用于公益出租，又頒布《民法典》、《租房法》等，規定中產階層租住公租房、中低收入群體租住廉租房不得隨意漲租，房東房租超標20%屬違法，超50%屬犯罪，將予罰款并獲刑入獄。新加坡法律規定組屋不得擅自轉租，違者處以罰款并入獄。日本1955年頒布規定，國家和地方各出資75%和25%新建出租公寓,提供廉租房。

（二）我國城市保障性住宅概述

一是為城市居住困難戶解困。為幫助城市居住困難戶，我國50萬人口以上城市均設立居住困難戶解困機構，采取財政補助、系統統籌、單位自籌、個人集資，國家、集體、個人共同負擔，動員社會力量，多形式、多渠道、多層次建立居住困難解困責任制，經1989-1999年十年努力，我國城市居住面積4平方米/人以下540萬居住困難戶全部解困。1999年置房及2009年建立的共有產權房合稱住房保障體系，同市場化商品房體系并存，是住房制度改革的深入發展。

三是城市住房保障成效卓然。我國至2010年底城鎮居民住房人均建筑面積已經超過30平方米，2011年城市家庭自住房擁有率為85.39%。我國2015年城鎮化率達53.7%。2017年上海城鎮化率87.6%，北京86.5%， 天 津82.93%。1997-2017年上海市人均居住面積由4.5平方米升至17.7平方米，住房成套率由底上海市72135戶人均居住面積4平方米以下困難戶全部解困。1990-2005年唐山市、深圳市、上海市等12個地級以上城市獲聯合國人居獎。

二是城市住房制度實施改革。1978-1993年我國公房出售和補貼出售的住房制度改革初級階段；1994-1997年實行住房商品化，加快住房建設，建立中低收入家庭社會保障經濟適用房供應體系，實行住房公積金制度；1998-2006年停止住房實物分配（曾短暫實施住房貨幣化），進入住房市場化階段；2007年建立低收入家庭廉租房體系，2011年建立中低收入家庭公租房體系，與先前的舊改征收安17.5%升至96.8%，住房自有率由24.14%升至85.76%。至2017年底，上海始于1998年的廉租住房累計制度使12萬戶受益，4.2萬戶正在享受；始于2009年的共有產權房累計入住15.8萬戶；始于2011年的公共租賃住房累計配租9.6萬套。城市住房保障取得非凡成就。

（三）改革進程中出現的問題

一是保障性租賃住宅供應量欠缺。據鏈家研究院統計，2016中國房地產市場交易總規模20余萬億元，其中商品住宅新房交易12億萬元，二手房6.5萬億元，租賃房成交不足2萬億元，租購嚴重失衡。上海租賃房和公租房占出租住房4.9%（據1%人口抽樣調查）。據2006年國家統計局統計，全國保障租賃住宅供地占地塊供應二成多，其中超四成地區少于1%，房地產企業對保障租賃住宅市場參與度較低。

二是運行不夠規范。保障性租賃住宅存在騙租、拖欠租金、擅自轉借轉租、公租房退租再循環利用難度較高、保障性住房物業紛繁復雜等問題，加之廉租房和公租房入住者多為中低收入階層，住戶素質參差不齊，各種違規現象時有產生。

三是法律滯后。保障性住房尤其是保障性租賃住房是新生事物，誕生運作時間尚短，法律規章較為滯后，現行法規條例多為地方性的，凡遇問題和事端執法精準度差，司法較難參與，多方聯手執法不夠，缺乏有效監管，各類隱蔽性轉租執法尚無法律依據，租期滿后不愿退租的情況難以處理。

四、發展共享經濟，大力扶持保障性公租房

住房系大宗不動產，價值較大，住房尤其是保障性公共租賃房具有大眾共享經濟特征。住宅消費中，租賃房比重過低，公共租賃房比重更低。黨的十九大報告指出：“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”我們要以保障性公共租賃房為重點，大力發展共享經濟。多主體供應、多渠道保障提升公租房供給質量，完善配套，健全公租房相關法制，提供優質公租房，完善共享經濟。

（一）多主體供應、多渠道保障

一是由企業投資建設。上海地產集團通過新建、改建、收購和轉化等方式籌措公共租賃住房共8個項目，分布于普陀、閔行、浦東、徐匯等區，共計1.3萬余套房源，總建筑面積91.3萬平方米。上海臨港產業區公租房建設運營公司迄今投資開發公租房建筑面積25萬平方米，耗資23.89億元。

二是機構出資收購。上海市公積金管理中心2011年6月首次出資收購新江灣城2202套公租房，總面積15.15萬平方米，并予裝修，配套商業建筑0.6萬平方米，收購新江灣城尚景苑公租房小區，委托專營公司管理。上海公積金管理中心還購買上海城投建設的兩處公租房，裝修后委托區公租房運營公司經營管理，出租給符合條件的家庭租住。

三是區財政投入深化籌措。各區2012年成立公租房運營公司，通過閑置廠房改建、動遷房轉化、閑置工業用地變性為公租房建設用地等途徑籌措公租房房源。楊浦區想方設法籌措1250套公租房房源投向市場。

四是市政府出臺配套政策扶持。市政府相繼出臺了10余項配套政策，對公共租賃住房（廉租房）項目認定、資金籌集、運營機構組建、稅收優惠、水電氣價格優惠、戶籍和居住地等事項作出一系例具體規定，全方位扶持保障性公租房運作。

（二）優化公共租賃住房供應

新建、成片開發建設的公共租賃住房要努力貫徹“造價不高水準高、面積不大功能全、占地不多環境優”的規劃設計要求，達到以下三項目標：

一是功能配套完善化。選址開發盡可能靠近已經運行或即將開通的道路、軌交沿線。住宅的基本設施、家具一應俱全，配置人臉識別和身份證識別智能門鎖及門鈴、電話、有線電視、網絡、探頭，設置文體、會客、休閑場所，協調配置商業網點、居委、公安、學校、銀行、診療等機構，做到拎包入住。

二是生態節能環?；?。屋頂綠化、垂直綠化和邊沿綠化、團塊綠化結合。建筑間距、層高達標，廳室大窗框、建筑座落板式、廚衛廳室、窗戶雙層中空玻璃，墻體采用防火阻燃恒溫材料，確保充裕采光、通風和保溫，照明采用LED光源，利用太陽能供熱，有條件的建筑采用風能和儲能、雨水收集和凈化再利用設計，達到生態節能環保化。

三是物業服務人性化。物業公司主動上門檢查物業運轉情況，主動展開熱情服務，并延伸拓展精細化服務，提供家電租賃、共享單車、汽車、復印機等租賃服務，提供照看小孩、老人、殘疾人、寵物，代付水電氣話費，代收快遞等服務，使物業服務人性化和溫馨化。

（三）發展共享經濟，重點扶持公共租賃住房

發展共享經濟是構建人類命運共同體戰略具體和生動的實踐。共享經濟與人類命運共同體均有多方合力參與、成果共同享受的特點。共享經濟是循環經濟，可無限延伸；而人類命運共同體有無限生命力，可持續向前發展。

公共租賃住房屬共享經濟范疇。公共租賃住房產權屬政府所有，是供民眾臨時借用的公益性產品，當租借期滿后必須騰退，供下一輪租借者使用，因而它是大眾共享物品，當屬共享經濟、循環經濟范疇，可無限供人租用。

公共租賃住房是當前住宅消費短板。全國租賃住宅不到住宅消費的20%，上海約占30%，而公共租賃住房和廉租房消費僅占4.9%?？梢姽沧赓U住宅確系當前住宅消費市場中的短板。

補短板須重點扶持公共租賃住宅市場消費。黨的十九大明確指出“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的總體要求。當前和今后相當長一段時期，要加緊補短板，大力扶持以公共租賃住宅為重點的保障性住宅市場供應和消費，這符合廣大人民群眾的迫切愿望，要發展共享經濟、循環經濟，使人民群眾有獲得感，使有效需求可持續得到滿足。