第三方法治評估助力地方法治政府建設

2018-12-26 12:27:52趙博然

法制與社會 2018年34期

摘要隨著我國法治政府建設工作的不斷深入，體制外第三方法治政府建設評估已經逐步由提供單一的、被動的、目標導向的促進地方政府依法行政能力優化有限作用的評價機制，逐漸升級為同時包含價值引導和績效評估等多重功能的新型地方政府法治建設成果評價體系。但在具體的第三方評估實踐過程中，出現的諸如指標體系不完善、評估結果運用低效率、公眾參與程度低等問題，仍然亟待解決。

關鍵詞法治政府法治評估以評促建指標體系

作者簡介：趙博然，中國政法大學政治與公共管理學院。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.061

以《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》為契機，近年來，我國各地地方政府積極主動探索法治建設新路徑，逐步形成法治政府建設的良好環境，確保政府在制度范圍內行使權利，依法行政水平整體上有長足進步。然而，在當前我國面臨著社會轉型時期諸多壓力的客觀條件下，由于經濟、歷史、地緣和社會文化等多元因素所導致的地方政府法治建設不均衡也不容忽視，因此，在黨的十八大把法治政府基本建成作為到2020年全面建成小康社會的重要目標這一客觀要求下，以法治政府建設目標為基礎，通過將依法行政等內容進行細化和量化處理，形成評估指標系統來對地方政府法治建設情況進行考核的方式，逐漸成為各級地方政府提升法治建設水平的著力點及創新點。這種實踐既包括地方政府依據法治建設實際情況進行指標體系設立從而開展的內部評估，也包括由研究機構進行的第三方外部評估。而通過第三方機構對地方政府法治政府建設成果進行總結與評價，從而倒逼地方政府提升法治政府建設積極性和有效性的評估模式正逐步引起法治評估學界的廣泛關注，本文將結合筆者參與國內高校法治政府評估相關經驗，對目前我國第三方法治政府建設評估的現狀與問題進行探討，并嘗試給出一定的建議。

一、法治建設的現實需要呼喚第三方評估

（一）地方政府內部評估的桎梏

我國內地最早進行的法治政府指標體系建設地方實踐，是由浙江省杭州市余杭區首創的“法治指數”，在這次實踐中，余杭區將法治政府的建設具體細化為信訪、民主決策、社會治安等指標，診療全區法治政府建設情況。在經過一年的實踐后，余杭區將指標進一步下沉至所屬的街道、鄉鎮進行考核評價，使更多的地方行政單位加入到了法治政府建設評估的行列中來，緊接著在2010年和2013年，昆明市與廣東省也分別作為第一個設置城市法治指數的省會城市與第一個設置法治指數的省級政府開辟了我國的法治建設評估新領域。但不容忽視的是，地方政府在進行自我評估的過程中，存在著現階段無法掙脫的桎梏，具體體現在：

1.評估區域性

在目前已經開展法治建設自我評估的省市級地方政府中，都會依據本級地方政府的實際情況，對原有指標在權限范圍內適當進行深化理解和具體解釋，這就使得同一級的地方政府在使用同一套法治建設評估指標體系進行自評時，存在實際情況與評估結果不匹配的情形，而這樣的評估結果也無法在橫向上與全國其他同樣開展法治建設評估的地方政府進行比對。截至目前，開展對下級政府及及其行政工作部門法治建設情況評估的地級市已有26個，各地政府進行法治建設評估的側重點存在顯著差異。

2.指標僵化性

受傳統政府考核因素的影響，地方政府對于法治政府建設評估的理解，仍停留在完成上級政府內部行政考核要求的階段，是為了落實國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》、《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》以及《關于加強法治政府建設的意見》等文件，與日常考評、年終考核并無二致。不可否認的是，這種由上及下的評估模式可以高效地調動各級政府運用行政資源進行評估工作，具有較強的執行能力。但是，這種地方政府自評的方式也存在漏洞，通常負責編制指標的是地方政府中的法制辦等相關機構，指標的設立及賦分難免會向本地政府優勢領域傾斜。而在評估過程中，如果一個指標的得分率連續走低，那么這項指標在指標系統中的生命也有可能隨之終結，相反的是，如果得分率在較長時間段內處于高位，那么它會以接近滿分的情況下持續保留，逐漸失去存在的事實價值。更普遍的是，一段時間內中央政府的法治建設相關決策和地方政府法治建設重心的偏移，勢必會導致的指標的變化，這些改變的直接后果是使評估結果不具備連續性，缺乏縱向對比價值，每一次評估都成為了一次孤立事件，無法在從時間維度展現地方政府法治建設的全景。

3.過程內部性

相對于行政機關的內部評議，面向社會與公民的外部評議也同樣具有舉足輕重的意義。公民的參與是法治政府建設的核心動力，其在地方政府法治建設各個環節中的直觀感受是反映建設水平的最好標桿。地方政府進行法治建設評估過程中，過分強調進行行政系統內部的評價，有意或無意的忽視了作為依法行政服務對象——公民的體驗和感受。外部評議的方式包括網絡調查、媒體輿論、問卷調查、專家咨詢等等，外部評議的方式擴充了法治政府評價的方式和內容，極大增強了法治建設評價的直觀性與可信性。但在上文提到的26個已經開展對下級政府及及其行政工作部門法治建設情況評估的地級市中，有12個城市未在其初版評估指標系統中加入公眾參與內容，在后期的評估指標系統建設過程中，部分地方政府適當加入公眾參與相關指標或更改賦分情況，仍未改變公眾參與方式單一、外部評議在法治建設評估中占比較少的現狀。

除此之外，地方政府更傾向于由行政機關來落實外部評議活動，如安排上級政府或行政部門開展社會滿意度調查，有意將第三方機構排除在外，或采取包含引導性、威脅性的手段干擾公眾參與。

總而言之，地方政府開展法治建設自我評估建設了一條政府管理方式的創新之路，強化了地方政府法治觀念與法治責任，在提升其公信力的同時，也壓縮了政府偏離為公眾服務、尋求機會主義的空間。

但面臨上述弊端時，我國地方政府仍需要尋找法治建設新突破口，深化地方法治政府評估的中國實踐。

（二）第三方評估喚醒以評促建

基于擺脫地方政府在法治建設自評方面的桎梏，探索我國法治建設發展規律、尋求地方政府法治建設創新突破點的緊迫需要，國內包括高校在內的諸多第三方研究機構主動開展法治建設評估指標體系的探究工作。

如在目前正在運行的法治建設評估指標體系當中，由中國政法大學法治政府研究院所獨立設計的《中國法治政府評估報告》已經連續四年在全國范圍內對四類、共100座城市進行法治建設情況評估，是以全國各個地方政府為評估對象的法治建設評估體系中最具影響力和信任度的一個。在評估標準統一的情況下，以量化和排名的方式第一次直觀的為全國城市梳理出了其自身的法治建設情況。

一方面，這種全國范圍內的第三方法治建設評比機制有著地方政府自評無法比擬的客觀性與公信力，第三方機構相對于地方政府是獨立的，極少或者不存在利益糾葛的情況。通過這種全國范圍內的法治建設評比機制，第三方機構評估法治建設情況加強了地方政府法治建設評估中的評價和對比作用，特別是同一級政府內的橫向對比，首先，參評地方政府中排名靠后的城市，依靠觀察和學習來汲取經驗，追趕排名靠前的城市。其次，激勵作用與懲戒作用是法治建設的內含機制之一，對于法治建設情況良好的地方政府來說，評估較為靠前的排名帶有激勵作用，再配合對其進行表彰和政策上的有利傾斜，使其法治建設過程中的優秀部分得到正強化。

除此之外，懲戒作用也會作用在排名相對來說靠后的地方政府上，地方政府根據評估結果，依據失分情況尋找法治建設薄弱環節，對相關部門予以敦促、警告或減少政策上的有利傾斜以實現法治建設。

另一方面，第三方機構法治評估自身帶有修正作用。由于各級政府對法治目標、法治建設的認知存在一定的主觀色彩，在開展具體工作時常常受到主觀認知的影響，致使法治建設水平良莠不齊。有些地方政府因未樹立正確的法治思維觀念，將法治評估與日?？己说韧瑢Υ?，對法治評估應付了事，使法治政府建設形式大于實質。還有一些地方政府曲解法治政府評估內容，使目標泛化導致法治建設目標的指引性差，導致評估在實際運作中偏離正確路徑，法治建設缺乏時效。通過明確法治政府建設的評估指標體系可進一步規范各地法治政府建設實踐，形成對評估體系的硬約束，避免不必要的行政資源的浪費，推動政府圍繞法治政府建設指標高效、明確地開展建設工作。

但值得注意的是，排名的差異并不意味著政府或部門間的“優劣”，而更多表現的是兩個依法行政主體間職能、所獲資源多寡、工作方式的區別，其次，樹立起以人中心、強調均衡全面發展的理念，已經成為當今包括公共部門在內的各類治理主體的主要理念。從評估對象的角度來看，被評估者希望評估可以起到明確其自身發展目標、修正發展過程中的目標偏離問題的作用，成為法治建設全環節、全流程管理的工具，消弭原有行政考核中的強“控制”、高“壓力”的特性。

所以，運用第三方法治評估促進法治建設要突破原有簡單的以分數確定優劣的方法，及時綜合使用精神激勵和物質獎勵雙重手段，避免評估對象在常態性的評估中產生內卷化趨勢，降低甚至掩蓋評估的真正功能。

二、第三方機構以評估促建設模式的著力點

（一）內部著力點注重績效考核評價模式建立

我國地方政府對法治建設評估結論的應用，大多是將體制外評價與政府績效考核相結合，將評估結果作為確定本級政府或其下屬部門一定時期內績效成果的標準，具體的應用方式有三點：

1.將評估結果與地方政府或其下屬部門整體績效評定相結合，從而引導一定時期內地方政府法治建設“思”與“行”

上級政府采取法治評估的方式形成對地方政府法治建設情況的把握，可以對地方政府及其部門的法治建設水平進行實時、科學的引導、預測、監控、評價，減少原有內部評估的盲目性，在對地方政府形成引導作用的同時也節約了評估成本。地方政府依據上級政府具有引導性的行為，形成上級政府對地方政府“評估-獎懲-引導-再建設”的法治政府建設鏈條，在單位時間內發揮評估最大效用。

2.將評估結果與主要領導的個人政績相結合

在當前我國“政績錦標賽”背景下的官員晉升模式中，作為一種既媲美于經濟績效的強可觀測性，同時又緊緊貼合當前我國總體法治發展主題的法治政府評估，自然獲得了不同層級政府領導層的重視，并主動將法治政府評估納入到政績判斷的范圍中去。法治政府評估與政治建設、經濟建設、文化建設等一道成為領導個人晉升、選拔、任用、獎懲或問責的重要風向標，對領導個人的行為產生激勵和約束。

3.將評估結果與公務員個人的獎懲相結合

主要體現在公務員個人的名譽與利益兩個維度，從個人名譽來看，依據評估結論對相關人員進行名譽獎懲，對評估結果優秀者采取宣傳、表揚等方式進行激勵，對評估結果相對較差的，或者處于同級組織中末位的，采取批評、通報、警告等樹立反面典型的方式形成對個人的懲罰和對相關依法行政個體心理上的威懾。從個人利益角度來看，采取傳統的、對依法行政主體個人的獎金增減是各地政府所運用較多的方式。

（二）外部著力點強調法治建設成果公開性

1.形成地方政府間的競爭效應

依靠第三方評估機制，如中國政法大學法治政府研究院開展的全國城市法治政府建設評估，在既強調地區間法治建設存在共同基準，又重視我國法治政府建設整體實際情況的前提下，形成對全國各個主要城市的法治政府建設成果的集中評價，創造出全社會對地方政府法治建設的關注熱情。第三方評估通過量化測評的方式，直觀地展現各地政府法治建設狀況，將地方政府法治政府建設成果公開化，有助于各依法行政參與主體了解在一段時期內各個地方政府法治建設的實際水準，鼓勵優勢地區繼續保持先進地位，刺激弱勢地區加快建設，填合差距。

在橫向比較的同時，法治評估還可以使地方政府形成對自身不同階段法治建設狀況的宏觀印象，從歷史趨勢角度分析哪些指標是法治建設薄弱環節和關鍵點，進而為下一階段的攻堅克難提供指引。

2.提升公眾法治建設獲得感與參與感

我國地方政府法治建設長期由本級政府主導，采用內部評估的方式。設定目標、確定指標、評估條件都由地方政府及其行政機關自行設定，公眾普遍處于被排除在評估各個環節之外的境地，或僅在少部分帶有社會滿意度調查的評估中，發揮有限作用。通過體制外第三方法治建設評估的方式，使得公眾對法治政府建設的關注度提高，地方政府也需要以更積極的態度回應公眾的熱切期盼。“公眾”的含義包含很多種，在當前的法治政府建設領域中主要包括以個人身份參與其中的普通公民、法學領域，特別是行政法學領域的專家學者、非政府組織及利益團體等，不同領域、地位導致了公眾對待法治建設的體驗和立場的不同，影響公眾參與強度的因素自然也呈現出錯綜復雜的趨勢，尤其在當前各種參與主體相互影響、相互作用下，提升公眾參與渠道與參與能力，使公眾主動、清晰地表達出自身偏好與期待，是第三方法治建設評估的重要突破點。

首先，如上文中所提到的，體制外的第三方法治建設評估與地方政府自評相比，更具公開性、透明性，也更具公信力和說服力，降低了社會各界關注地方政府法治建設的制度門檻和理論門檻，鼓勵公眾主動關注地方政府法治建設，形成自下而上的建設推動力，以目前關注法治建設外部主體來看，主要有新媒體、傳統媒體、社會團體、專家、大眾等。多元化的關注主體更充分的行使發言權，以批評、建議、投訴的方式發出聲音，呼喚社會關注，對地方政府形成推動力。

其次，公眾的認同和激勵釋放出良性信號，促使地方政府對法治建設更加開放，在目前地方政府逐步從以社會管制為目的，運用“家長式”的社會管理方式以及單一化的執行上級命令的運行模式，逐步轉型為采取柔性管理和行政激勵相結合的新型公共治理模式這一大環境下，地方政府公共服務供給和法治建設能力獲得提升，而作為政府工作成效體驗者的公眾對于地方政府法治建設的快慢與好壞最有發言權，地方政府及行政部門期待來自民間的支持和信任，這種正面反饋向其傳遞出積極信號，形成雙方良性互動。

三、第三方法治政府建設評估外顯問題

（一）評估指標體系

1.評估標準異同難平衡

盡管我國建設法治政府的總體目標是確定一致的，但細分到每個地方政府的法治建設目標時則會產生具體差別，在一段行政期限內，地方政府會因當前總體行政目標而編制符合自身實際情況的法治建設規劃，比如少數民族地區與非少數民族地區、沿海發達省份與中西部欠發達省份、省市級政府與基層政府，他們各自的總體法治建設目標受自身經濟社會發展條件與上級政府要求所限，進而導致法治建設規劃存在區別，因此在對其進行法治建設評估時，無論是全國范圍內的評估還是單個地方政府委托評估，都不能一味地要求“一視同仁”，在確定其評估排名先后或得分多寡的基礎上，也需關注到地方政府法治建設本身原有成果和新階段已取得成就的關系，即“存量”和“變量”的差別。

2.評估脆弱環節易受影響

評估權的歸屬是整個評估工作的核心問題，明確的評估權歸屬有助于在各個評估實施主體間形成約束機制。目前第三方法治建設評估中存在評估實施主體單一、評估權過于集中的情形，當評估權集中于一個評估主體時，圍繞此評估主體會不可避免的出現地方政府行政部門間相互博弈、評估數據弄虛作假的情況發生。如第三方委托評價中，作為委托方的地方政府會將評估協調事宜交由具體的某個行政部門執行，或是政府辦公室，或是政府法治機構，如法治辦公室、監察局等，再由此行政部門負責與第三方機構聯系。作為第三方機構與委托方僅有的聯系紐帶，這類行政部門極易在評估過程中產生對第三方機構的負向影響，尋找可能的利益空間，加之這類部門本身也可能出于評估范圍內，尋租的主觀動力因素更加充分。由此可見，薄弱的評估環節使得人為因素對評估的干擾顯而易見，產出的評估結果更趨近于負責協調的行政部門與第三方評估機構兩者之間溝通后的產物，難以保證評估結果的客觀公正。

3.評估量化可行性存疑

對于法治建設評估能否量化的分歧一直存在，學界中反對的聲音始終將矛頭對準法制評估量化中指標設置的合理性與統計方式的可行性這兩個方面。在目前我國第三方法治政府建設評估的研究中，各類評估對指標的量化基本遵循兩種模式，即直接模式與間接模式。

直接模式指的是某些指標直接可以直接從定型化描述轉變為定量化指標，如“政府信息公開訴訟的勝訴率”、“非訴執行申請被法院裁定不予執行的情況”，此類指標可以根據原始資料進行數字統計，無需轉化。

間接模式指的是一些指標無法通過直接轉化并形成量化，需要進行概念分解與細節賦予，如在《中國法治政府建設評估（2017）》中，依據《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》設立的“依法全面履行政府職能”這一一級指標，評估標準難以量化，在通過德爾菲法與層次分析法被具體細分為9項三級指標后，仍需以定性方式對觀測目標進行分析，依據一定程度的主觀感受賦分。

但是，無論是直接模式還是間接模式，在指標篩選、設計、收集、權重配比等環節都需要建構在定性分析方式。受制于指標制定者專業領域、個人偏好等因素影響，不同指標體系在指標量化過程中，可能會對同一個法治政府建設概念形成不同的指標分類、設計。

除此之外，定量分析有著強敏感性、易波動性的內含因素，極依賴數據樣本的統計穩定性，輕微的數據與分數配比的改變，有可能導致截然相反的結果，比如目前法治政府評估中運用較多的主觀指標——調查問卷部分，會受到調查目標群體人口統計因素、問卷設計科學與否、樣本數量等多重影響，這些因素極易“左右”評估結果，影響評估可信度。

（二）評估結果

1.評估結果有效性存疑

無論是法治建設第三方獨立評估或是第三方委托評估，在本質上都是與地方政府行政系統相互獨立的體制外評估方式，在現階段的地方政府法治建設評估中，第三方機構評估特別是第三方獨立評估只能根據現有資源進行指標設計、調查采樣，形成評估結果后，僅能對地方政府形成非約束力和非懲罰性的客觀的指導、鞭策作用，且當前第三方評估分析出的問題與改進建議是否有實際效用或與被評估地方政府實際需求相匹配，這一點仍然存疑，其后果是導致法治政府建設評估投入與產出失衡，造成評估低效。

同時，受制于目前第三方評估，特別是獨立評估屬于各個科研機構自行研發創新產物、處于事實上“非法”地位的約束，第三方評估存在向評估對象索取評估基礎資料的難題。傳統上政府內部評估采取材料報送、查閱檔案、現場抽查、聽取匯報等方式搜集資料，利用行政系統內部層級壓力保證資料的質量與時效，信息通道單一，來源可靠，“噪音”干擾少且為一手資料。而第三方評估中，第三方委托評估尚可以借助委托關系來獲取部分評估資料，但第三方獨立評估只能通過網絡、電話、信件、信息公開申請、獨立信息服務組織等渠道搜集信息，信息傳遞環節過多且易受人為主觀改寫，信息有效性與完整性難以支撐評估完全開展。

2.評估結果執行困難

相對于對省市兩級政府進行法治建設評估來說，縣級政府及基層鄉鎮政府的法治建設評估結果和評估結論通常難以直接轉化成為法治建設的動力源泉。原因在于以下兩點：

在貫徹落實法治政府建設目標時，縣級以上政府的工作人員面向的宣傳群體是基數小、行政素養高的下級政府工作人員為主，推行行政任務時阻力小?？h級政府及基層鄉鎮政府位于我國政府體系中的底層，一方面要面臨貫徹中央政府的制度和決議，執行上級政府特色化的政策、命令，熟悉政策的內涵和意義，支撐住來自于上層的行政壓力，另一方面還要面向廣大基層社會群體進行政策解讀、宣傳，使來自于中央政府和上級政府的政策得以在全社會鋪開，讓群眾徹底的理解和接受國家的新政策。處于不同社會階層的公眾受其自身知識水平、所在社會利益團體等因素約束，對國家政策的理解能力和接受程度良莠不齊。在推行國家政策的時候，公眾受所處認知層次所限，往往會出現因不理解而產生的抵觸情緒與對抗態度，這無疑擴大了基層政府依法行政工作的難度，延長了行政程序與行政時間，造成依法行政工作的低效化。

3.評估結果的工具性異化

法治政府第三方評估本身帶有較強的績效工具的特性，其根本目的是通過對一定時間內評估對象的法治建設水平與實現程度的評價，形成促進地方法治政府建設的外部壓力，在法治政府愿景與成效間架起一座“橋梁”，但過于強調法治政府建設評估，潛在中會使唯科學主義與唯工具主義思維崛起，忽視評估背后所代表的對政府法治建設本身復雜性特點的價值蘊含。總的來說，地方政府易從兩個方面造成對評估結果使用的異化：

一是在獲得評估結果后，上級政府出現對下級政府總體績效評估標準狹隘化傾向，籠統的將評估期間內下級政府的法治建設情況套嵌在其總體政府績效成果之上，造成對法治政府建設評估以評促建內涵的誤解，消磨下級政府法治建設積極性，也使其對依法行政乃至總體的行政價值、目標形成誤判，比如部分城市在邀請第三方進行法治政府建設評估后，根據評估結果對評估對象進行排名，排名靠后的評估對象會受到公務員取消全部獎金等嚴格懲罰手段，在懲罰過程中無視其取得的已有成績。

二是法治政府建設評估的結果成為少數部門俘獲利益的工具，在第三方委托評估中，前文中所提到的、負責與評估單位對接的政府部門會嘗試尋求利益俘獲機會與空間，或通過規制范圍內的建議修改評估指標；或直接指派人員參與評估過程，變外部評估為內部評估。

（三）公眾參與存在問題

1.缺乏對評估前公眾參與行政行為的考察

從整體來看，我國公民參與公共行政有完整的機制、體制和法制支持，但程序的不足、渠道的有限長期與公民公共行政參與的現實需求難以匹配。

從法治建設參與個體來看，傳統上我國文化中公民對政治事務的回避文化影響至今，加之我國公民社會發育仍不成熟，社會治理的各個主體仍未完全覺醒，公民和第三部門的自治能力低下，僅僅停留在日常性事務的管理上，公民缺乏參政議政的政治水平與熱情。在地區范圍內，特別是在縣級以上地方范圍內，公眾從整體角度運用綜合途徑參政議政，并且持續、有效發揮作用的實際范例極少，無法形成地方政府依法行政決策的可靠信息來源。

以上多種因素導致在實際評估中，公眾在制度框架中的政府行政前期參與難以測評，且對于公眾全方位的行政參與情況的計算可操作性極低，因此在當前法治政府建設第三方評估中，評估組織轉而尋找出另一種測量途徑和標準，較多關注的是公眾對政府依法行政的直觀感受，偏向于感性評價，即對政府施政后、公民被動接受政府服務后，公民的體驗感為評估基準。

2.民意測評機制不健全

受我國法治政府建設規劃及公民參與法治建設較為落后的因素影響，總體上社會公眾在作為訪問對象參與評估的機制方面，存在選取的訪問對象類別單一，代表性明顯不足，樣本總量過低，利益相關群體和專業組織缺乏必要的評議機會的現象。

以某一高校研究機構所開展的法治政府建設評估為例，在社會滿意度調查環節中，通過聘請來自于被評估城市的本校學生作為調查員，以勤工儉學的形式在寒假期間來到被評估城市，采取調查員隨機邀請路人進行紙質調查問卷填寫的方式進行滿意度測驗，這種方法雖然成本較低，但每一座被評估城市的樣本容量僅為100份問卷，首先，拋開樣本容量過低的弊病，在發放區域選擇上，紙質調查問卷的發放多在城區人口密集的廣場或商業區進行，忽略了鄉鎮、村莊等區域，直接影響了問卷在人口統計因素的可靠性。其次，在發放時間段上，問卷發放僅在寒假期間的一、二月份內進行，時間跨度不明顯。最后，在調查方式的選擇上，忽略了網絡調查、電話訪談等其他調查渠道。

四、完善第三方法治政府建設評估

（一）重構法治政府建設評估流程

1.以立法明確法治政府評估地位

當前我國第三方法治政府建設評估主體復雜，既包括高校、科研院所，也包括跨國咨詢機構與國際組織，主體的復雜性直接影響到指標體系制定的多樣性，也使評估標準相互之間存在真空與折疊的區域，總的來說，第三方法治政府建設評估出于“自然生長”狀態，缺乏內在的邏輯一致性，評估標準不一，因此無法獲取地方政府足夠的信任度，這也是造成地方政府化身為法治政府建設評估的“候鳥”的重要成因，對于評估結果向好的體系或指標，各地政府趨之若鶩，熱衷于“站領獎臺”、“聽表揚”，對于評估結果不盡人意的，則不聞不問，或者直接表達對評估合法性與準確性的懷疑。

因此，構建以法律為基礎、具有強內在邏輯一致性的法治政府評估標準設定體系尤為必要，通過立法形式對法治政府建設評估體系的主體、內容、原則、程序、方法及效力等基本內容做出約束，以法律固定法治政府建設評估已有成果，形成全社會各個法治政府參與主體尊重評估的良好環境。

2.以規范排除行政權力干擾

針對評估過程中行政權力對第三方評估機構評估團隊、評估過程、評估權限滲透過多的情況，一方面地方政府內部需要加強已有的行政監督體系，發揮上級監督的切實作用，排除評估過程中可能存在利益勾結的脆弱環節，斬斷潛在的影響評估公正性的因素形成鏈條，另一方面，評估過程也要秉承公開原則，堅持透明性原則與不接觸原則，即在實際評估過程中避免與評估對象產生實際聯系，或由非利益相關組織承擔對接工作，并且保持第三方評估機構的相對獨立性。

3.以制度實踐法治政府評估結論

第三方法治政府建設評估并非評估的最終目的，而是一種工具與手段，如何有效運用已有的評估結論才是評估完成后提高地方政府自身法治建設的重要內容，評估結論包含當前地方政府在法治建設過程中的關鍵點與薄弱環節，對其建設過程中所發生的道路偏移具有糾偏作用，地方政府不單單只依靠每次評估后的結論來“按圖索驥”，修正表面法治建設過程中的表面問題，同時也需要完整的糾錯機制，要從結果到過程再到源頭的全流程追蹤機制。從這里可以看出，對于評估結論的實踐要求我們注重評估的持續性與一致性，通過對相同指標的長時間追蹤式的觀察，地方政府才能構造出完整的法治政府建設評估結果反饋于運用機制。

（二）創立法治政府建設評估法學學科

在我國傳統的法治理論中，并不存在當前我們所提倡的法治政府建設評估制度及理論，而是學者們在近年來的依法治國建設的探索與實踐過程中，結合國外法治政府建設評估量化方法，摸索出的一條具有中國特色的法治政府建設評估路徑。

從學科交叉研究來看，作為法學領域中新興的研究方向，法治政府建設評估實際上涉及到行政法、民法、量化分析、國家治理、評估學等多個學科的綜合研究，引發多領域的討論與合作，促使各個學科拓展了自身原有領域的理論內涵，同時越來越多的學者開始從原有的評估實踐向評估的理論領域推進，系統化的探討作為獨立研究內容的法治政府建設評估，這時就需要我們及時創立法治政府建設評估學，為法治政府建設評估培養專業型人才，提供評估的專業后備力量。

從法治政府建設評估的未來發展來看，我國的評估需要脫離目前理論不統一、實踐過程中操作性低的固有束縛，亟需從根本上開辟出一條具有我國特色的評估基礎理論體系。未來的基礎體系對我國的民族差異、地域差異、地方行政差異將有較強的適應性和包容性，在保證普遍性的基礎上，照顧到我國法治政府建設發展的特殊性，建構出中國特色的法治政府建設評估體系，當前的法學研究如何更好的貼合我國未來法治建設評估實踐，也需要法治政府建設評估法學學科的回答。

（三）積極納入第三方數據收集分析機制

通常情況下，法治政府建設評估的評估主體包含以下幾個部分：政黨、權力機關、行政機關、社會公眾以及第三方專業性評價機構。而長久以來，我國地方政府體制內法治政府建設評估多采用單一性評價主體的評價結構，即政府內部上級行政部門對下級行政部門進行體制內評估，盡管體制外第三方法治政府建設評估初步擺脫了這種自上而下、存在大搞政績工程可能性的評價模式，但也只是相應的增加了一個主體，在實際的評估過程中，與地方政府人員無法避免的接觸，容易形成商議性、談判性的評估環境，影響評估的相對獨立性。至于公眾作為評估主體和評估參與者所起到的作用，在目前階段下社會公眾在體制外第三方法治政府建設評估中所起到的作用，仍然是被動的，并且正如上文中所提到的，僅僅是在評估的第二個階段即評估實施過程中的民意調查里起到一定作用，其在日常行政立法、行政決策和行政執法中所扮演的角色難以被體制外第三方法治政府建設評估檢測或評價出來，眾多評估體系也忽略或者并沒有將公眾參與在分數權重方面上作為重要一環重視起來。

因此，在當前常規的評估主體外引入一個新的第三方數據收集與分析機構就顯得尤為重要，這里的第三方數據與分析機構是指與政府和進行法治政府建設評估的研究機構無隸屬關系和利益關系的、完全獨立的咨詢服務或社會調研機構，也可以被稱為第三方專業評價機構。相比評估研究機構，專業調研機構對于數據的收集、處理更加專業，比如在進行社會滿意度調查時，調查時間段可以更加合理的覆蓋到以年為單位，調查手段也不會僅僅局限在紙質調查問卷，引入這一新的主體的作用，就是通過將類似社會滿意度調查、得分匯總統計與分析等涉及數據處理的環節獨立于政府和評估研究機構，使其更具公信力和透明度，更容易得到社會的認同和社會各界的滿意。

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