關于檢察機關內設機構改革問題的思考

摘 要 近期，各地檢察機關陸續開展內設機構改革，大部分檢察機關已經順利完成改革任務。本輪改革對緩解之前內設機構龐雜的問題具有重要意義，但仍需繼續探索和發展，以滿足于檢察辦案的現實需要，促進檢察組織制度不斷完善。

關鍵詞 檢察機關 內設機構 檢察職能

作者簡介：李懷宇，天津市西青區人民檢察院政治處干警。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.080

檢察機關內設機構改革問題由來已久，內設機構是檢察權運行的組織載體，內設機構設置是否合理，直接關系到檢察職能的發揮。隨著司法責任制改革的推進，新的檢察權運行機制要求必須建立機構合理、權責明晰、高效運行、分權制約的檢察職權體系。

縱觀我國檢察機關內設機構的歷史沿革，自恢復建院以來，內設機構一直根據不同時期的檢察職責發展和工作需要而進行調整，多數情況下，這種調整主要針對短期需要，不可否認，這種模式解決了檢察工作發展中遇到的部分問題，但也為之后的工作埋下了隱患。一方面，內設機構過多可能會導致檢察職能的碎片化。部分內設機構基于某一方面甚至某一項工作而設立，看似專業化，卻導致檢察職能被過度細化和檢察職能交叉重復；另一方面，內設機構過多導致檢察資源稀釋。部分檢察業務骨干從事行政管理工作會導致一線辦案力量被削弱，內設機構增多也帶來綜合性工作增多，人財物等檢察資源被稀釋，影響檢察主業的開展。

以T市的檢察改革情況為例，自去年下半年已基本完成改革任務。內設機構得到重新整合。對于基層檢察機關而言，基本上采用的是將原有公訴、未檢部門，研究室、案件管理部門，技術、行政、法警等部門分別進行整合縮減。具體而言，監察體制改革前，將反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防科等職務犯罪偵查部門整合為職務犯罪偵查局，未成年人刑事檢察部門與公訴部門合并為新的公訴部，行政裝備科、檢察技術科和法警隊組成新的檢務保障部，案件管理辦公室和法律政策研究室組建為檢察業務管理部，其他原有科室分別進行改革，未重新組合，各內設部門負責人稱謂統一變為“主任”。監察體制改革完成后，職務犯罪偵查局職能及人員轉隸監察委員會，至此，內設機構改革工作基本全部完成。以Q區檢察院為例，員額檢察官占全院人員總數約24%，員額比例較為科學合理。從員額檢察官分布部門來看，偵監、公訴兩部門員額數約占50%，控告申訴、民事行政檢察、監察業務管理、刑事執行檢察等部門的員額數量設置上限，從整體規劃各部門員額比例。

根據改革中的經驗和改革后面臨的困境，筆者認為，內設機構改革應注意以下幾個方面：

一是加強綜合部門建設。內設機構改革中，各地檢察院，特別是基層檢察院普遍對綜合部門進行了大刀闊斧的整合。檢察機關應堅持以檢察主業為核心，保障綜合部門服務于檢察主業，將更多的人財物投入到司法業務中。但是，綜合部門雖然定位于輔助功能，但在新的歷史時期和檢察業務發展階段，綜合部門較之前卻發揮著更為重要的作用。黨建、信息化建設、人事、財務裝備、宣傳、教育培訓、紀檢監察等領域均需要投入大量資源，綜合部門工作也呈現出明顯的專業化和精細化的態勢，從實踐看，各地檢察院的綜合部門均承擔大量工作，并普遍存在一人負擔多項工作的情況。人員分類管理后，司法行政人員占編制總數不得超過17%，內設機構改革可能導致綜合部門人員被進一步壓縮。同時，相對于員額檢察官和司法輔助人員，司法行政人員的發展途徑單一，發展速度相對緩慢。為解決這種困境，需要加強綜合部門職能建設。首先，加強綜合部門人員專業化建設。綜合部門工作人員應更多招錄專業人才，并對現有人員加強專業培訓。從檢察機關工作人員學歷背景上看，近些年招錄的具有全日制本科以上學歷的人員中，除財物、檢察技術等特定崗位外，絕大多數人員均是法學專業出身，部分人員從事著綜合部門工作，這種情況一方面導致綜合部門隊伍不穩定，另一方面也影響綜合部門工作質量。其次，理順發展途徑，在職級晉升等方面予以優先考慮。人員分類管理后，與員額檢察官和檢察輔助人員相比，綜合部門的司法行政人員上升途徑狹窄，發展速度較慢。再次，從制度設計層面上考慮適當提高司法行政人員編制比例。

二是保障干警待遇水平。待遇問題一直困擾檢察機關，相對于一般的黨政機關，檢察機關人員多且流動性差，長期處于較為封閉的狀態，為解決這個問題，增設內設機構成為各地檢察機關普遍采用的辦法，這也成為內設機構過多、職能重復的重要原因。在內設機構改革中，干警的待遇問題也不可回避。2016年7月在長春市舉行的全國司法體制改革推進會上也明確內設機構改革后原有的領導職數和待遇不核減，T市在改革中也采用此種做法，對于整合部門的中層領導保持原有職級和待遇，這對于推進改革和保持干警隊伍穩定具有重要意義，確保內設機構改革順利推進。

三是加強檢察職能延伸。本次內設機構改革以整合機構、縮減數量為主線，但同時也應處理好機構整合和檢察職能延伸的關系。十八屆四中全會專門對檢察職能延伸提出了新的要求，如加強行政違法檢察監督、開展公益訴訟等。內設機構改革應包含“整合”與“擴張”兩種模式，在整合機構的同時擴充部分部門的辦案力量，如民事行政檢察部門和各地檢察院的特色亮點業務，確保檢察職能的延伸和發展。其中，民事行政檢察部門應保持獨立存在并擴充辦案力量，有條件的地區甚至可以考慮民事檢察職能與行政檢察職能分立。而針對自身特色亮點業務，如果職能相近，可以考慮在內設機構改革中合并和撤銷原有部門，但是應該在大部制下增設專門的辦案組繼續推動特色亮點業務的發展。

四是防止司法行政管理虛化。內設機構改革中需要妥善處理去行政化和司法行政管理的關系。司法責任制落實以來，內設機構負責人對檢察官在權限范圍內決定的案件和事項不再履行審批和審核職責，主要負責行政管理、內部監督、黨建等工作，但是，如果一味的強調“去行政化”則可能導致辦案風險和隱患增多，特別是對重大敏感復雜案件和新類型案件，部門負責人、檢察長和檢委會的參與仍具有重要意義。同時，為了確保合理的內部監督，也需保證部門負責人的管理職能不可虛化。

五是加強頂層制度設計。內設機構改革是關乎檢察事業發展全局的關鍵舉措，應當遵循自上而下的改革路徑，做好頂層設計，科學規劃，統籌推進。以統一的頂層設計為基礎，各下級檢察院在改革中保持一致，提高內設機構的權威性和公信力，尤其對經濟社會發展水平較高和發展均衡的地區，這種頂層制度設計顯得尤為重要。T市基層檢察院的內設改革工作是在市檢察院的統一領導和部署下進行的，在上級進行頂層設計后同步開展，各基層院統一內設機構名稱、職責、數量和級別。在內設機構整合中，遵循司法規律，完整保留了承擔主要檢察職能的業務部門，主要對綜合部門和職能相近部門進行整合，既實現了內設機構的精簡，又避免了整合后檢察職能屬性不相容的問題。

參考文獻：

[1]朱孝清、張智輝.檢察學.中國檢察出版社.2010年版.

[2]周道航.檢察機關內設機構改革的思考.中國檢察官.2018（11）.

[3]聞志強.論檢察機關組織結構改革——以檢察機關領導體制與內設機構改革為視角.西南交通大學學報（社會科學版）.2016（4）.