用法治力量守衛藍天白云

文/李惠芳

歷經4個月的緊張準備，11月20日，市十五屆人大常委會第七次會議對《上海市大氣污染防治條例修正案（草案）》〔以下簡稱條例修正案（草案）〕進行了一審，正式開啟了條例制定以來的第二次修改的審議程序。此次修改，將進一步按照上位法規定，加強對大氣污染源的日常管理，為打贏藍天保衛戰提供法治保障。

及時調整 提供保障

加強大氣環境治理，加快改善空氣質量，是打好污染防治攻堅戰重中之重的任務，也是市民群眾的共同期盼。為推動和保障本市大氣污染防治工作，2014年，市人大常委會制定了《上海市大氣污染防治條例》。2015年，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱大氣污染防治法）。2017年，市人大常委會根據全國人大生態文明法律清理工作的要求，對條例與大氣污染防治法法律責任設定等明顯沖突的條文作了修正。條例構建了本市大氣污染防治的基本制度體系，為本市大氣污染防治工作提供了重要的法治保障。

黨的十九大作出了打贏藍天保衛戰的重大決策部署，國務院《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中對大氣治理的源頭防治、協同治污和精細化管理提出了更高的要求；國家和市委對本市設定的大氣治理階段性目標提出，到2022年，全市PM2.5年均濃度降到35微克/立方米以下，實現空氣質量達標任務；隨著大氣污染防治法、環境影響評價法、建設項目環境保護管理條例等上位法的修改，大氣管理的相關制度發生了變化。這些新任務，都要求地方立法及時調整，對相關工作給予支持和保障。

今年7月11日，全國人大常委會在大氣污染防治法執法檢查報告中提出，各省級人大及其常委會要在2018年底前制定或修改大氣污染防治相關條例，結合本地實際進一步明確細化落實大氣污染防治法的規定，進一步增強地方大氣立法的適應性，確保黨中央關于打贏藍天保衛戰的決策部署落到實處。為進一步深化大氣污染防治，確保法制統一，對條例進行修改已十分必要和緊迫。

全面梳理 細化強化

今年7月，市人大常委會調整了2018年度立法計劃項目安排，將修改條例新增為正式項目。根據全國人大對地方的立法時限要求和市人大審議安排，本市啟動條例修改草案起草工作。

市政府相關部門會同市人大城建環保委對條例進行了全面梳理，對照大氣污染防治法的規定，結合本市大氣污染防治工作實際，提出了修正案（草案）。在對法規梳理的過程中，市人大城建環保委召開立法座談會，聽取了10余家市政府部門的意見；在收到法規修改的議案后，又再次聽取了部分市人大代表、法律專家和有關政府部門的意見建議。11月8日，城建環保委召開第五次會議，對修正案（草案）及其說明進行了審議。

修正案（草案）按照上位法規定，調整完善了排污許可等相關表述，統一了法律責任等條文內容，增加了秋冬季高排放行業合理安排生產等規定，并進一步細化強化了非道路移動機械的管理措施等。修正案（草案）共25條，涉及修改條例條文共計29條。

完善排污許可證和總量控制要求。落實大氣污染防治法規定，將排污許可證的發放范圍覆蓋所有固定污染源，并將核發主體由有關地方政府改為環保部門。在總量指標核定、排污許可證核發等方面，對實施總量控制前已有的排污單位實行統一管理，刪除原來對已有排污單位在核發方面的專門規定。

增加高排放企業合理安排生產計劃的要求。落實國家《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》重點區域實施秋冬季重點行業錯峰生產要求，結合優化營商環境工作的需要，增加在易出現重污染天氣的秋冬季，鋼鐵、建材、焦化、鑄造、電解鋁、化工等相關高排放行業企業應當“合理安排生產計劃”的要求，即企業可以通過合理安排年度生產計劃，在其他季節適當增加產量，在重污染易發高發季節適當減少生產負荷，或通過安排年度檢修、維修、設備保養、設施改造等措施，實現秋冬季減排的要求，避免了搞停產、限產的“一刀切”。同時明確市經濟信息化部門會同市環保部門對此予以指導。

強化非道路移動機械環境監管。非道路移動機械是指區別于機動車而用于非道路上的相關工程、農業機械設備，如推土機、打樁機、聯合收割機、叉車等。據不完全統計，目前在本市使用的非道路移動機械約10萬臺，與機動車數量相比不到3%，但氮氧化物排放量占到全市的約10%。為進一步強化管理，修正案（草案）提出強化源頭管理，嚴把生產和流通關口，要求非道路移動機械做到達標排放，增加“不得制造、銷售或者進口污染物排放超過國家規定排放標準的非道路移動機械”的規定；實施高排放區域限制管理；建立識別標志制度，在信息申報的基礎上，增加規定了非道路移動機械所有者領取識別標志并粘貼顯示的細化要求。

優化機動車環境管理。按照上位法，取消機動車排放污染檢測委托和環保檢驗合格標志核發制度，機動車所有人可以自主選擇檢驗機構，刪除對注冊超過十年的機動車增加排氣污染檢測頻次的規定；同時，增強監管力度，規定環保部門應當會同市場管理等部門加強對制造、銷售機動車污染物排放狀況的監督檢查。

此外，修正案（草案）還加大了對大氣環境違法行為的處罰力度，對部分與大氣污染防治法不一致的處罰措施，包括行政處罰種類、處罰金額以及相關責任人的責任承擔等進行了修改和完善，并結合《上海市環境保護條例》的有關處罰規定，對現行條例個別罰則的具體處罰種類、幅度等作了調整，確保地方性法規之間的銜接一致。

研究完善 加快推進

城建環保委在審議意見報告中指出，修正案（草案）確保了與上位法的統一，并增強了法規的針對性和可操作性，同時，結合立法調研和征求意見情況，提出修改完善的建議。常委會組成人員在分組審議中，也對修正案（草案）的完善提出了意見建議。

關于非道路移動機械的管理。城建環保委建議：按照條例中高污染機動車區域限行方案的制定程序，對非道路移動機械的禁止使用區域的劃定程序進行修改，明確由相關職能部門提出方案，報市人民政府批準后公布實施；關于標志管理制度，建議改變修正案（草案）第九條第三款“非道路移動機械的所有者應當向區環保部門申報非道路移動機械的種類、數量、使用場所等情況，領取識別標志，并將識別標志粘貼于顯著位置”的做法，使用更為先進的信息化管理手段，如電子標志等方式進行管理。田春華委員進一步提出，非道路移動機械需申領識別標志，并且要與電子標志并用：識別標志粘貼在移動機械上，便于公開管理、加強監督，同時還要使用電子化手段，加強信息化管理。

關于高排放企業“合理安排生產計劃”制度。張辰委員提出，企業的生產計劃是根據市場的需求進行調整的，目前修正案（草案）第二十八條“合理安排生產計劃”的表述有用行政指令規定生產計劃之嫌，因此建議予以修改。林晶委員建議，在對企業采用相關管理措施時，要充分考慮企業因此產生的經濟損失，特別要研究考慮對合規企業作出停產要求給予補償的問題。此外，李富榮委員建議，為有效防治秋冬季節的大氣污染，應進一步加強與周邊省份的聯防聯控，并作為長三角一體化發展中的重要內容，逐年推進。

關于港口岸電設施的使用。城建環保委指出，船舶靠港后使用岸基供電是防治船舶大氣污染的重要措施之一，條例第四十六條第三款也規定了市交通行政管理部門應當會同有關部門推進建設碼頭岸基供電設施和低硫油供應設施。目前本市部分碼頭推進建設了岸電設施，但總體進度不快，且岸電設施建成后總體使用率較低。因此建議進一步對港口岸電設施的規劃、建設以及政策資金扶持等作出明確規定，同時對船舶使用岸電等提出相關要求。高德毅委員提出，推進港口岸電設施的建設和使用，既能降低成本，又能對本市的大氣環境帶來好處，應加快推進。同時，嚴偉委員提出，中國已簽署聯合國關于船舶排放區方面的國際公約，地方法規在岸電和低硫油使用管理等方面應注意體現公約的要求。