如何照護好“最柔軟人群”？

文/張楠

0—3歲嬰幼兒是社會上最柔軟的群體，他們的健康成長關系著國家的未來、民族的希望和家庭的幸福。11月21日下午，市十五屆人大常委會第七次會議審議了關于本市0—3歲嬰幼兒托育情況的報告，并開展了專題詢問，市教委、市民政局、市工商局、市食品藥品監管局等14個部門應詢。

托育服務性質應該如何界定？

目前，教育法明確將學前教育（3-6歲）、義務教育（6-18歲）納入學校教育制度，而0-3歲嬰幼兒托育則尚未明確屬于何種范疇。面對目前托育服務無上位法依據、無主管部門、無管理服務體系的“三無”局面，常委會組成人員表達了對該問題的擔憂。

率先發言的蘇明委員指出：“對于托育服務是否屬于公共服務，各方面的爭議比較大，相關的政策和管理體制也不十分清晰，政府、家庭、社會這三者作為托育服務主體的關系還沒有完全理順。”雖然目前相關依據還不明確，他建議要從長遠的戰略出發，結合本市實際加快研究嬰幼兒托育服務的公共服務屬性問題。

在李富榮委員看來，國家層面雖尚未明確將0-3歲嬰幼兒的托育工作納入公共服務范疇，但上海應當加快研究嬰幼兒托育工作公共服務的屬性問題，在本市先行先試。

對此，市教委回應道，現階段主要做兩方面的事情：一是立足于“1+2”文件（《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準》），嚴把托育機構入口關，做好家庭育兒科學指導以及托育服務人才培訓工作。二是針對實踐中出現的問題不斷進行探索，根據上海經濟社會發展實際以及市級財力情況，加快研究托育服務是否要納入到政府公共服務的范疇中去，同時向國家相關部門提出相關意見和建議。

市民政局也表示，兒童福利制度的內涵是一個不斷拓展的過程，會隨著城市經濟發展的過程而豐富和完善。在當前的情況下，要堅決貫徹“1+2”文件，推動更多的社會公益力量參與到0-3歲嬰幼兒托育服務的工作中去。

托育服務缺口到底有多少？

上海已進入人口出生高峰，近年來持續保持在每年20萬人左右的高位。同時，全面二孩政策的實施和外來務工人員隨遷子女的流入，更造成了出生人口增長的“雙峰疊加”。隨著人口老齡化和家庭規模小型化，家庭撫幼功能有所弱化，嬰幼兒家庭的托育服務需求日益增長。

“現在老百姓最大的困難就是入托難，有20萬的寶寶就有40萬的父母、80萬的祖父母。”林蔭茂委員說，現在的缺口只是個約數，0-1歲、1-2歲、2-3歲的缺口是多少，各區的缺口是多少，現在仍不是很清晰。她建議分年齡段、分區域摸清需求和底數，將增加托育服務供給作為重中之重。

蔡威副主任注意到一個“反常”的現象：為何在托育資源如此緊張的情況下，部分托育機構仍然存在未招滿的空缺？

市教委指出，這很大程度上可能與托育點的布局有關，一些地方雖然開設了托育點，但是離居住地較遠。另外，入托愿望與實際需求之間還存在一定的差異，這種差異性可能是各種各樣的原因造成的。因此，需要進一步把缺口和需求摸清，這對今后托育服務資源建設十分重要。

如何助力家庭科學育兒？

0-3歲嬰幼兒處于心智成長的重要時期，對家庭的依賴度很高，家庭作為0-3歲嬰幼兒的養育主體，承擔著照看和養育孩子的主要責任，他們對于科學育兒的需求也在日益增長。

毛放委員提出了自己的思考：“0-3歲的孩子，到底是放在托育機構好，還是放在家庭養育好？用老百姓的話說，是‘散養’的好，還是‘圈養’的好？”他指出，日本、韓國以及我們的港澳臺地區對此進行了數十年的研究，而且這些研究機構的專家在不斷地向社會宣傳，讓家長自己選“圈養”或是“散養”

“那么，上海有沒有這樣的研究和機制？”他問。市教委回答說，0-3歲是嬰幼兒成長的敏感期，家庭養育有助于培養良好的親子關系和情感歸屬，促進其語言和身體發育。首先，政府必須確保免費為全市所有0-3歲的嬰幼兒家庭提供每年6次的科學育兒指導服務，讓所有的嬰幼兒家庭都有獲得感。同時也必須重視一部分家庭對于托育服務的剛性需求。

身為上海開放大學校長的袁雯委員注意到，在上海開放大學已經培訓的1014名托育機構從業人員中，有221名是家長。為此，她提出是否考慮把上述培訓更加有效地輻射到家長層面，提高家庭育兒的科學性。

市教委表示，為做好全體嬰幼兒家庭科學育兒指導服務，上海除了市區兩級有早教指導中心以外，還有一千多個分中心和早教指導站分布在上海所有的街鎮。此外，科學育兒的服務內容也在不斷改進和完善，線下每年會有200場左右的公益講座，線上開發了一個“育兒周周看”的APP，登記用戶已超過48萬人，覆蓋80%適齡家庭。

林蔭茂委員認為政府對于家庭的支持還要有更具體的舉措。她提出兩點建議：一是研究延長上海女職工生育假期，鼓勵企業延長哺乳期，由家庭分擔托育機構不足的供需矛盾；二是完善上海市3歲以下嬰幼兒托育服務信息管理平臺，由各區托育指導中心牽頭，充實各社區的托育服務清單。

如何對托育機構進行監管？

面對龐大的托育需求，各類托育機構質量也參差不齊，政府如何對托育機構進行監管成為一道難題。

“我們在調研過程中發現，少數沒有資質的托育機構已經在運營，如何加強監管？”毛放委員問，“我們對托育機構事前進行登記注冊管理，那么事中事后的監管又有哪些具體措施和制度？”

市工商局回答，目前對于經營性托育機構是開展定向聯合抽查，嚴重失信違法的機構要納入失信名單。對于有執照無資質的機構，或者既無執照也無資質的機構，一方面要健全發現機制，除聯合有關部門定期進行市場排查以外，“還要發動群眾，政府的眼睛有時候看不到，老百姓最接近社會和市場，所以要暢通投訴舉報的渠道”；另一方面要完善處置機制，對于沒有資質的機構要進一步的調查核實，符合“1+2”文件條件的引導其辦照辦證依法合規經營。確實不符合條件的要在善后分流的基礎上堅決予以取締。

市工商局表示，他們還會向社會公布“黑白榜”，把合法的機構和沒有資質的機構同時向社會公示，讓人民群眾用腳投票，以此來規范和凈化托育市場，使其健康發展。

對于非營利性托育機構的監管，市民政局表示，他們主要通過年檢制度、實地察看和約談、社會組織等級評估、抽查審計以及社會組織網信息公開等手段來進行。

托育機構收費標準如何確定？

市人大教科文衛委的調研報告顯示，截至今年10月中旬，已提供服務的28家托育機構中，全日制收費在3000元/月及以下的有9家，在3000—10000元/月之間的有11家，其余的超過10000元/月。

龔梅華委員就托育機構的收費標準提出了自己的疑問。“有三分之二托育機構收費在3000-10000以上，這和我們已經開辦的示范幼兒園（700元/月），一級幼兒園（225元/月），二級幼兒園（175元/月）的收費差距很大，意味著普通家庭要拿出一半左右甚至更多的收入（參照2017年上海平均工資7100元左右）來用于托幼支出。我想問一下市物價局，上述收費的依據是什么？標準如何確定？”

市物價局表示，社會力量辦托育機構，實行的是收費管理，定價屬市場調節，即由托育機構根據服務成本以及考慮社會承受能力等因素合理制定。物價部門關注的重點是規范托育機構的收費行為：一是明確托育機構必須明碼標價，一定要向社會公示收費的項目、標準以及退費管理辦法；二是明確收費方式是按月收費，不能跨月收費；三是明確伙食費等這些代辦費必須按月公示。

市教委補充說，托育機構與公辦幼兒園托班收費差距主要是因為后者90%的支出是教育財政給予的。此外，公辦幼兒園進行托育一體化辦學的話，很多資源是可以共享的，但單獨辦托育點則需要單獨配置，于是就形成了價格上漲。從政府工作的角度上來講，還將繼續鼓勵有條件的公辦幼兒園推行托育一體化，同時民辦幼兒園有條件的也要繼續加大托育一體化規模，想方設法為大家提供更多質優價廉的托育服務。

張辰委員認為托育服務的“主戰場”應該是公辦，“政府在進行托幼一體的發展中如何引導公辦幼兒園有所作為”？

市教委表示，對于有條件的公辦幼兒園，政府都會鼓勵他們開辦托班；對于新開辦的，只要有條件的也需要開辦托班；對于集體辦的幼兒園需要他們增加名額，擴大規模。除了上述資源外，對于3000元以下普惠制的托育機構，政府將采用零租金租賃場地等措施讓這些托育點有更多的積極性招收更多的孩子。

殷一璀主任關心的是托育服務機構可持續發展的財政保障問題。“我想問財政和教委，對財政托育服務工作有沒有保障，在未來幾年里面能不能都進入財政預算？”

市財政部門回答，是否可納入財政預算歸根結底還是由0-3歲托育服務的性質所決定。如果納入公共服務的范疇，政府和家庭就有一個共擔機制，目前對0-3歲的托育機構還是通過獎補的方式。市教委表示，舉辦普惠制的托育機構已寫入《上海市學前教育三年行動計劃（2019-2021）》，力爭在 2017和2018年社區幼兒托管點實事項目基礎上，把“新增50個普惠性托育點”納入2019年市政府實事項目。

如何保證托育機構的食品安全？

3歲以下嬰幼兒飲食復雜且要求很高，托育機構本身規模有限，很難通過自辦食堂為人數少卻又差異度大的孩子提供飲食。

市人大代表孫慧將目光聚焦在嬰幼兒的食品安全層面。“調研中發現不少民辦機構以及政府實事工程的托育點都沒有自建食堂，基本采用第三方供餐的方式，有哪些具體的監管措施？萬一發生食品安全事件，有什么樣的應急處置方案？”

市食藥監局回應說：“0到3歲幼托的膳食要求比較特別，我們絲毫不敢懈怠，必須嚴格按照最嚴的要求來守住食品安全的底線。”鑒于當前托幼資源缺乏，以及規模不大的實際困難，“我們在堅守食品安全底線的同時，還‘量身定制’了嬰幼兒食品經營的許可條件。”這些在今年4月市政府出臺的指導意見、管理辦法及準入標準“1+2”文件中有明確規定。除了這些規定以外，市食藥監局還制定了兩個規定：內部食堂和周邊食堂至托育機構的送餐時間應控制在15分鐘以內，不自行加工但提供膳食的托育機構也應設不低于8平方米的配餐間；針對家庭自帶，明確所帶食品的品種和存儲規范。

市食藥監局表示：“我們還制定了一份承諾告知書，讓每位家長事先知道，并且簽訂承諾。我們對托幼機構的法人，包括相關提供膳食的企業，從事膳食供應的人員都進行了培訓，總體反響很好。一旦發生食品安全事故，我們有專門的預案，托幼機構一旦發生疑似食物中毒事故，要求在兩個小時內必須報告當地的食品藥品監管部門，我們會同疾控中心聯合開展調查，把這個事情處置好。”

托育機構的場所問題如何解決？

“經調研發現，上海的托育需求主要集中在黃浦、徐匯、長寧、靜安等中心城區。托育機構對場地要求很高，中心城區場所又極其有限，我想問一下住建委這個問題要怎么解決？”袁雯委員問。

“我們主要考慮兩個方面，一是擴大存量。”市住建委回答，根據行業標準，托育機構只能設在一層，為此，在聯合市教委、市消防局等進行溝通的基礎上，同時征詢住建部意見，出臺了《上海市3歲以下幼兒托育及購設置標準（試行）》，規定在保障嚴格消防要求的條件下，可以將托育機構設置在1到3層，以解決托育機構選址受限的問題。

“二是擴大增量。”市住建委表示，目前市房管局會同市規土局等正在研究修訂《上海市保障性住房（大型居住社區）配套建設管理導則》，希望能夠將嬰幼兒服務設施作為配套的重要內容進行研究，來擴大托育機構的場所供應。